CC - C262-2001

Sentencia C-262/01

COMISION ACCIDENTAL-Discrepancias PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No referida a efectividad práctica Se viola el principio de unidad de materia, cuando el texto de la disposición acusada no guarda conexidad alguna con el tema general de la ley de la cual forma parte. El principio de unidad de materia se refiere a la necesaria relación de conexidad que debe existir entre el tema general de una ley y las disposiciones específicas que la conforman, y no a la relación entre el objetivo de la norma y su efectividad práctica.

SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADAAlcance BONOS PENSIONALES DE ENTIDADES TERRITORIALESAportes de servidores públicos

INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZObjeto BONOS PENSIONALES-Reconocimiento BONOS PENSIONALES DE ENTIDADES TERRITORIALESEntrega de aportes no incluidos a quien lo reconozca

FONDO COMUN EN REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON

PRESTACION DEFINIDA-Naturaleza pública DERECHO ADQUIRIDO A LA PENSION-Distinción de mera expectativa No se puede confundir el derecho adquirido a la pensión con las denominadas meras expectativas. Se tiene un derecho adquirido a la pensión cuando el trabajador ha cumplido con todos y cada uno de los requisitos establecidos en la ley, según el régimen al que pertenezca, para acceder a ella, esto es, edad, tiempo de servicios y cotizaciones. Cuando el trabajador no ha cumplido aún tales requisitos, no se puede hablar de derecho adquirido sino de una mera expectativa, que se convierte en derecho cuando aquél cumpla la condición

faltante. REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDAIngreso de aportes de servidores públicos/SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Objeto ENTIDAD ADMINISTRADORA DE PENSIONES-Entrega de aportes/REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Entrega de aportes en pensiones BONOS PENSIONALES DE ENTIDADES TERRITORIALESProcedimiento de expedición y manejo BONOS PENSIONALES DE ENTIDADES TERRITORIALESReliquidación de expedidos y no en firme BONOS PENSIONALES-Expedición y emisión

Referencia: expediente D-3098

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 (parcial) de la Ley 549 de 1999.

Actor: Liz Dahiana Arias Arias

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA

Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil uno (2001) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1.991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Liz Dahiana Arias Arias demandó parcialmente el artículo 17 de la Ley 549 de 1.999, “por la cual se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional”.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de

inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43.836-1 del 30 de diciembre de 1.999, y se subraya lo demandado. “LEY 549 DE 1.999

(diciembre 20) Por la cual se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional. Artículo 17.- Bonos pensionales. Los bonos pensionales que expidan las Entidades Territoriales y demás Entidades Públicas al Instituto de Seguros Sociales, se liquidarán calculando el valor presente, a la fecha de traslado, del capital necesario para financiar una pensión de vejez, con las condiciones de edad, monto porcentual y tiempo, del régimen que se le aplique, disminuido en el valor presente a la fecha de traslado, de las cotizaciones que se espera efectúe el afiliado a la administradora entre la fecha de traslado y la fecha en que adquiera el derecho, actualizadas y capitalizadas. Para todos los cálculos se utilizará un interés técnico real efectivo anual del 4%; los factores actuariales serán calculados con los mismos parámetros técnicos del Régimen de Ahorro Individual calculados al 4% real efectivo anual. Los bonos así determinados devengarán un interés equivalente al DTF pensional calculado como IPC más 4 puntos reales anuales, entre la fecha de traslado y la fecha de pago.

El salario a fecha base (junio 30 de 1.992 o fecha inmediatamente anterior si a dicha fecha no estaba activo) para calcular los bonos pensionales se determinará tomando los mismos factores salariales que se utilicen para el reconocimiento de la pensión, en el Régimen de Pensiones de la Ley 100 de 1.993. El salario así determinado se actualizará hasta la fecha de traslado, con el índice de precios al consumidor certificado por el DANE. Los mismos factores se utilizarán para el reconocimiento de la pensión. En todo caso el emisor y cada contribuyente responderán cada uno por su cuota parte en el bono, para lo cual los bonos podrán emitirse a través de cupones. En el caso del Régimen de Ahorro Individual podrá preverse el fraccionamiento del bono en la forma que determine el Gobierno. El Gobierno Nacional determinará las reglas generales conforme a las cuales en casos excepcionales, la administradora podrá autorizar el pago de los bonos o cuotas partes de los mismos a plazos, mediante anualidades anticipadas, en un plazo no mayor de cinco (5) años, y previo el otorgamiento de las garantías suficientes. El representante legal de la entidad que incumpla en el pago de su obligación, incurrirá en causal de mala conducta. Para la financiación aquí prevista se utilizará la rentabilidad certificada por la Superintendencia Bancaria para el Fondo de pensiones a que esté afiliado el titular del respectivo bono. Sin perjuicio de los requisitos para acceder a la pensión en el régimen de transición, todos los tiempos laborados o cotizados en el sector público y los cotizados al I.S.S. serán utilizados para financiar la

pensión. Cuando algún tiempo no se incluya para el reconocimiento de la pensión y por ello no se incluya en el cálculo del bono pensional o no proceda la expedición de bono, se entregará a quien reconozca la pensión, por parte de la entidad que recibió las cotizaciones o aquella en la cual prestó servicios sin aportes, el valor equivalente a las cotizaciones para pensión de vejez que efectuó o hubiere efectuado al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte del I.S.S., actualizados con el DTF pensional. En estos casos, cuando los tiempos laborados con el sector público, sean anteriores a 1.967, dicho valor se calculará con el porcentaje de cotización para pensión de vejez que regía para el año 1.967, descontándose dicho monto del valor del bono a que haya lugar. En el caso de las pensiones en régimen de transición del sector público reconocidas por el I.S.S. se descontará del valor del bono los aportes realizados al ISS, antes de la fecha de traslado, actualizados en la forma aquí prevista. Cuando sea necesario reliquidar bonos ya expedidos que no se encuentren en firme, por razón del cambio en la forma de cálculo de los bonos o por error cometido en la expedición, la entidad emisora procederá a reliquidar el bono, anulando el bono inicial y expidiendo uno nuevo, para lo cual sólo se requerirá la comunicación al beneficiario. Las Administradoras de fondos de pensiones y las compañías de seguros podrán tener acceso a los sistemas de negociación de las bolsas de valores para realizar operaciones sobre bonos pensionales. Para tal efecto, la Superintendencia de Valores podrá regular la

negociación de dichos valores.”

III. LA DEMANDA Considera la demandante que la disposición acusada es lesiva de los artículos 25, 53, 58, 150, 158 y 161 de la Carta Política, por tres razones fundamentales: a) porque se desconocen los derechos del trabajador, al prescribir que los aportes no incluidos en el cálculo del bono no le sean entregados a él, sino a la entidad que haya de reconocer la pensión; b) porque existe un vicio en el procedimiento de formación de la ley; y c) porque se viola el principio de unidad de materia.

Explica, en primer lugar, que el segundo aparte resaltado viola el derecho al trabajo del artículo 25 Superior, por cuanto limita los derechos laborales y prestacionales que se generan cuando el trabajador ha cumplido con la obligación de cotizar, ya que “las vinculaciones laborales y cotizaciones no utilizadas para bono, que generaban una prestación adicional, se pierden en beneficio de la entidad a la que el trabajador no aportó pero que es la que le corresponde reconocer la pensión, y lo más gravoso es que esos aportes del trabajador se trasladan a la entidad reconocedora de la pensión sin que tal hecho incida favorablemente en el derecho pensional”. Señala el caso concreto de quienes trabajaron como servidores públicos y después laboraron en el sector privado, los cuales, por virtud de las disposiciones vigentes antes que se promulgara la norma acusada, tenían derecho a diferentes tipos de prestaciones pensionales: por ejemplo, la jubilación por sus servicios públicos, y la pensión de vejez del ISS; estas

pensiones eran diferentes, ya que tenían causas y sustentos legales distintos. En caso de que el trabajador público que se hubiera pensionado en tal calidad, no cumpliera con los requisitos pensionales del ISS, tendría el "derecho a que se le devuelvan sus cotizaciones o a una indemnización sustitutiva de pensión. Este derecho es por sí mismo adquirido, habida cuenta que es subsidiario al de la pensión y por cuanto se va causando en la medida que se va cotizando, independientemente de lo que se consagre en cualquier norma posterior”. En consecuencia, la norma demandada, al limitar el derecho que tenían estas personas para obtener dos pensiones, o una pensión más la indemnización sustitutiva o la devolución de los saldos, es inconstitucional, ya que a partir de su vigencia “es posible que las cotizaciones personales resulten ineficaces para los propósitos pensionales lo que va en contra de la finalidad de los aportes, de la misma Ley 100 de 1.993 y naturalmente contra la Constitución”. En segundo lugar, considera que el segundo aparte resaltado es lesivo del artículo 53 de la Carta, por cuanto desconoce los derechos laborales de los trabajadores, “ya que se pierden beneficios mínimos establecidos en normas laborales, se impide la facultad de transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles, se termina con la posibilidad de aplicar la situación más favorable al trabajador en la aplicación e interpretación de normas prestacionales, pero por sobre todo, se desconoce el último inciso de ese mandato constitucional (...), toda vez que con la norma parcialmente acusada se están menoscabando derechos de los trabajadores como el de recibir la

devolución de sus aportes o la indemnización sustitutiva de pensión”. En tercer lugar, afirma que el penúltimo inciso de la norma demandada vulnera el artículo 58 Superior. El bono pensional -que refleja el derecho del trabajador a que sus aportes y tiempo de servicio sirvan para el reconocimiento de su pensión-, una vez emitido, constituye un “derecho legalmente adquirido con justo título, y por ello entra a formar parte del patrimonio del afiliado, el cual no se puede menoscabar o desconocer”. La disposición acusada, al establecer la posibilidad de que la administración revoque de oficio y sin consentimiento del titular un derecho de esa índole, viola la Carta: “en efecto, si el bono aumenta, no hay problema, pero ¿qué sucede si disminuye por el cambio en las fórmulas? En este caso resulta violado un derecho legalmente adquirido, posibilidad que no permite la carta”. Por otra parte, indica que la norma acusada es lesiva del artículo 150-19 constitucional, el cual atribuye al Congreso la facultad de fijar, a través de normas generales, los regímenes prestacionales de los empleados públicos y los trabajadores oficiales. La disposición en comento modifica dicho régimen, ya que impide a dichas personas el acceso a un derecho prestacional, como lo es el de la doble pensión o el de la devolución de saldos o indemnización sustitutiva de pensión, y por ello resulta violatoria de la Carta. Igualmente, considera que la norma desconoce el artículo 158 de la Carta, según el cual todo proyecto de ley debe estar referido a una misma materia. En

su criterio, los apartes acusados no guardan relación con el tema del financiamiento del pasivo pensional de los entes territoriales, puesto que en realidad hacen la situación de éstos aún más gravosa y crítica, “habida cuenta que encarecen los bonos pensionales que dichas entidades deben reconocer y pagar en favor del ISS”, y porque a partir de su vigencia, “tendrán la obligación de contribuir en el pago de las pensiones de sus exservidores, cuando antes los tiempos no ‘declarados’ no tenían que ser parte de contribuciones”. En el mismo sentido, indica que durante la vigencia de las normas anteriores a la que se acusa, “los bonos pensionales que se emitían al ISS generaban un interés menor al implementado en la norma acusada, con lo cual se hace más gravoso el déficit de las entidades territoriales”. Por último, afirma que durante el trámite de la disposición acusada se desconoció el artículo 161 de la Carta, según el cual siempre que surjan discrepancias entre las Cámaras respecto de un proyecto, deberán integrarse comisiones accidentales para preparar un texto integrado, que se someterá a la aprobación de las plenarias. Señala que el aparte demandado del primer inciso de la norma, que versa sobre los intereses de los bonos pensionales, no fue aprobado en la Cámara de Representantes de la misma manera que en el Senado de la República, por lo cual constituía una diferencia entre los textos definitivos aprobados por las plenarias de ambas corporaciones, que hacía procedente dar aplicación al artículo 161 Superior, sin que se hubiese surtido tal actuación.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Ministerio de Salud El ciudadano Luis Carlos Sáchica Aponte, obrando en su calidad de apoderado del Ministerio de Salud, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada, con base en las razones señaladas a continuación.

El artículo 161 de la Constitución no ha sido desconocido por la norma impugnada, ya que el trámite en Comisión Accidental es eventual, “y sólo debe acudirse a su aplicación cuando, a juicio de ambas cámaras, existan discrepancias, precisamente para eliminarlas, adoptando un texto unificado que las supere”. Respecto del proyecto de la Ley 549 de 1.999 materia de acusación, las Cámaras legislativas no consideraron que existieran diferencias que ameritaran el nombramiento de una comisión, por lo cual no existe el vicio que alega la demandante. Tampoco se ha violado el principio de unidad de materia legislativa, ya que el reconocimiento y liquidación de los bonos pensionales incide directamente sobre el déficit pensional de los entes territoriales, por lo cual las disposiciones acusadas guardan una relación evidente con el contenido general y con el propósito de la Ley de la que forman parte. “Cosa distinta es la de si las fórmulas adoptadas para esos fines son adecuadas o no, asunto técnico y de política fiscal que no envuelve controversia de constitucionalidad, por lo cual también debe desestimarse por infundada esta tacha”. Igualmente, considera infundado el cargo por violación del artículo 150-19 Superior, por cuanto la Ley 549 de 1.999 no se expidió con base en las

competencias legislativas que cita el demandante; por lo mismo, no se trata de una ley marco sino de una ley ordinaria, “que no estaba limitada a señalar tan sólo las normas generales en esas específicas materias sino, por el contrario, a regular todo el problema del déficit pensional de las entidades territoriales y demás entidades públicas”. En cuanto a la aludida violación del artículo 25 de la Carta, considera que no es válido alegar en abstracto una violación del derecho al trabajo, por cuanto éste tiene un contenido específico, cual es el “derecho a la ocupación laboral en condiciones dignas y justas, cualquiera que sea la modalidad que adopte esa labor productiva”. Es decir, el derecho fundamental del artículo 25 Superior no abarca tanto los derechos de índole prestacional y salarial que se generan por la relación de trabajo, como “la oportunidad y libertad para trabajar en actividades lícitas, a cambio de un salario”. Por lo mismo, no puede afirmarse que una disposición sobre bonos pensionales viole el derecho al trabajo. Asimismo, no existe respaldo para el cargo por violación del artículo 53, puesto que la actora únicamente señala que las normas acusadas desconocen derechos de índole legal, no constitucional. Por último, afirma que “la demandante no advierte que en el caso de la necesaria reliquidación de bonos ya expedidos, el artículo 17 acusado precisó ‘que no se encuentran en firme, por razón del cambio en la forma del cálculo de los bonos o por error cometido en la expedición’, no se están desconociendo derechos adquiridos, puesto que, en los mismos términos de la

ley se preceptúan que ‘la entidad emisora procederá a reliquidar el bono, anulando el bono inicial y expidiendo uno nuevo’, procedimiento que garantiza plenamente los derechos de los trabajadores” (énfasis en el original).

2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El ciudadano Gustavo Adolfo Osorio García, obrando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en este proceso para oponerse a los cargos formulados por la demandante.

Explica, en primer lugar, que como el objetivo general de la Ley 549 de 1.999 era el de aliviar el déficit prestacional de las entidades territoriales, la ley "está orientada a crear mecanismos que permitan determinar en forma adecuada los pasivos pensionales de las entidades y proveer de manera eficiente al pago de los mismos, en concordancia con las normas constitucionales que les confieren a dichas prestaciones una protección especial". Los diversos tipos de obligaciones pensionales que adquieren tales entes constituyen derechos o expectativas válidas de sus trabajadores, y se encuentran protegidas por el ordenamiento jurídico; "por tal razón, no puede ser ajeno a los propósitos de un proyecto de ley en materia de pasivos pensionales de las entidades territoriales, la regulación de aspectos tales como la metodología de los bonos o cuotas partes que las entidades deben emitir y recibir, o los métodos para la liquidación y cobro de las cotizaciones que deben ser reintegradas a la entidad que reconoce las pensiones" (subrayas en el original). En ese sentido, considera que no se ha violado el artículo 158 de la Carta, ya que la ley,

además de proveer al financiamiento del pasivo pensional de las entidades territoriales, debe "crear mecanismos que hagan eficaz el derecho fundamental al pago de la pensión". En segundo lugar, respecto de la aludida violación del artículo 161 Superior, explica que no asiste razón a la actora, puesto que durante el trámite legislativo de la ley en cuestión, efectivamente se conformó una comisión accidental de conciliación para integrar las modificaciones propuestas en ambas Cámaras, cuyo informe fue aprobado por las respectivas plenarias. Asimismo, señala que "las adiciones realizadas al proyecto del Gobierno por el Senado de la República, tal y como constan en la versión final aprobada en la plenaria de esa corporación, hacían ya una referencia expresa a la metodología de cálculo de los bonos pensionales, como una de las obligaciones más representativas del pasivo de las entidades territoriales. En las demás versiones del proyecto, y en las discusiones posteriores en la Cámara de Representantes, el texto se siguió incorporando hasta el texto final (sic) aprobado en la Comisión accidental de conciliación, en el cual se determinaron de manera exacta los parámetros para la liquidación de los bonos". En tercer lugar, considera que no existe en la norma acusada violación alguna del derecho al trabajo consagrado por los artículos 25 y 53 de la Carta. Expresa que la disposición bajo estudio se refiere a un grupo específico de trabajadores, a saber, los servidores públicos que, de conformidad con las normas anteriores al Sistema General de Pensiones, podían acceder a una pensión; y que tales normas, por regla general, consagran "el derecho del

servidor a una pensión de beneficio único previamente definido una vez se cumplan los supuestos fácticos establecidos en las reglas respectivas". En consecuencia, quienes no hubieran cumplido íntegramente con los requisitos legales para acceder a la pensión, veían amenazado su derecho fundamental a contar con esta prestación, "puesto que el sistema no preveía la forma de integrar posteriormente el tiempo de servicio a una pensión de otra naturaleza"; y sólo los trabajadores que estuvieran afiliados al ISS tenían derecho a que se les devolvieran las cotizaciones pagadas, bajo la modalidad de una indemnización sustitutiva, esto es, todas las demás personas quedaban sin derecho a prestación alguna. Para este grupo de servidores públicos, la Ley 100 de 1.993 consagró dos opciones: a) continuar vinculados al régimen anterior, o b) ingresar al Sistema General de Pensiones, caso en el cual se tendría en cuenta su tiempo de servicios como servidores públicos, o el número de semanas cotizadas. Es decir, "el nuevo régimen de seguridad social quiso profundizar en la protección de los servidores públicos que hubiesen prestado sus servicios a entidades del Estado sin haber cumplido requisitos de pensión, permitiendo integrar el tiempo de servicios a una pensión de vejez del ISS"; y "también permitió a quienes se encontraran en el régimen de transición elegir aquella opción que se adecuara a sus intereses", disposiciones que guardan concordancia con las normas del sistema, que pretende integrar la totalidad del tiempo de servicios prestado en una única prestación final. En ese orden de ideas, indica que el carácter unitario que se atribuye a la pensión desde la Ley 100 de 1.993, halla otra fuente en el régimen de bonos

pensionales y el sistema de cuotas partes instituido en la Ley 490 de 1.998; lo cual explica la razón por la cual cuando una persona no se traslada al Sistema General de Pensiones, sino mantiene su anterior régimen, los tiempos de servicio sólo se pueden sumar en las condiciones que prevén las normas aplicables. "En este caso, continúa además vigente el régimen de cuotas partes de pensión entre los diferentes empleadores, tal y como se prevé en la ley 490. En este último caso, si y solo si el servidor había cumplido íntegramente los requisitos para una pensión completa del régimen anterior, podía aspirar a una pensión del nuevo régimen, siempre y cuando reúna (sic) los requisitos exigidos en las nuevas normas". Por lo anterior, considera que la disposición acusada guarda coherencia con el sistema general de pensiones, "puesto que si, de acuerdo con la decisión del servidor, los tiempos de servicio prestados en adición a los requisitos mínimos legales no son tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión y por ello no se incluyen en el cálculo del bono o no procede su expedición, la entidad que reconoce la pensión debe recibir el valor equivalente a las cotizaciones que hubiere efectuado al régimen de IVM del ISS, o el ISS recibir de las entidades públicas en que la persona haya cotizado, las cotizaciones no tenidas en cuenta para el bono en razón del régimen a aplicar". En consecuencia, no asiste razón a la actora cuando afirma que por el hecho de haber efectuado aportes al sistema, el servidor tiene derecho a la devolución de sus cotizaciones o a una indemnización sustitutiva, ya que el régimen general de Pensiones sólo consagra tales beneficios de manera

subsidiaria o residual, para quienes no tengan derecho a otra prestación; además, expresa que "la cotización es además de un derecho, una obligación legal del trabajador que genera la expectativa válida de una pensión futura, previo el cumplimiento íntegro de los requisitos legales. Mientras dichos requisitos no se cumplan, como ya lo ha dicho insistentemente la Corte, el derecho no ha nacido en su cabeza y mal podría pretenderse que el trabajador tenga derecho a otro tipo de prestación no prevista en el ordenamiento jurídico". Por otra parte, considera infundado el cargo por violación del artículo 58 Superior. Señala que el aparte acusado del artículo 17 se refiere a la necesidad de reliquidar los bonos ya expedidos, con base en dos supuestos: a) que no se encuentren en firme, y b) que se presenten cambios en la fórmula para calcularlos, o que se demuestre que han ocurrido errores en su expedición. El primer supuesto es necesario, puesto que una vez el bono ha cumplido su función económica de conformar el capital necesario para el reconocimiento de la pensión, la administración no puede proceder a reliquidarlo. En cuanto a los errores que se encuentren en el bono, considera que este supuesto encuentra respaldo constitucional, porque es natural que la ley trate de proteger la confianza pública en la calidad de las obligaciones crediticias de las entidades territoriales; y en cuanto a los cambios en la fórmula de cálcular los bonos, anota que existe un nexo de carácter necesario entre el bono y la pensión, de forma tal que aquél "siempre estará sometido a los cambios en las

circunstancias jurídicas relacionadas con la expectativa jurídica de la pensión. Y es que no sobra reiterar que se trata en ambos casos -bono y pensiónde una simple expectativa que aunque tutelada por el orden jurídico, puede ser discrecionalmente modificada por el legislador en cualquier tiempo". Por lo mismo, el bono está sujeto a las mismas eventualidades que la pensión, "una de las cuales consiste en la facultad del legislador para modificar las condiciones de aquellas que no se han consolidado en el patrimonio de sus beneficiarios". En consecuencia, no se puede confundir el derecho a la emisión del bono, consagrado por la ley para los servidores públicos que se trasladen de régimen, con el derecho a obtener una suma determinada como resultado de su emisión, ya que tal suma siempre será una función de la pensión a obtener. Finalmente, considera que el cargo por violación del artículo 150-19 superior no está llamado a prosperar. Infiere de la demanda, que considera poco clara al respecto, "que en opinión de la actora, la competencia para regular los supuestos fácticos del derecho a la pensión y sus sucedáneos es competencia exclusiva del Gobierno y no puede por ende el Congreso ocuparse de la materia". Asumiendo que ese sea el sentido de la demanda, considera que, tal y como lo ha expuesto la jurisprudencia constitucional, a) no existen límites materiales expresos para el legislador en lo que respecta a la expedición de leyes marco, y b) las normas que desarrollan el derecho a la seguridad social son distintas de las que se refieren al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.

3. Intervención de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

El ciudadano José Fernando Suárez Venegas, obrando como Director de Asuntos Judiciales de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., intervino en este proceso para coadyuvar la demanda. No obstante, advierte la Corte que el escrito de intervención fue aportado al proceso en forma extemporánea, motivo por el cual se abstendrá de considerar sus argumentos.

V. CONSIDERACIONES DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación, en concepto No. 2325 recibido el 4 de octubre de dos mil (2.000), intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada, por las razones reseñadas a continuación.

En primer lugar, considera que no se presenta, en la norma acusada, violación del artículo 161 Superior, por cuanto: a) de conformidad con el artículo 160 de la Constitución, cada Cámara puede, durante el segundo debate, introducir a los proyectos de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que considere necesarias; y b) por motivo de las diferencias que surgieron entre el texto que aprobó la Plenaria del Senado y el que aprobó la Plenaria de la Cámara de Representantes, se conformó una Comisión Accidental de conciliación, cuyo informe, que acogía el texto final de la disposición acusada, fue aprobado por el pleno de ambas Cámaras. Teniendo en cuenta, además, que la norma se aprobó con el lleno de la totalidad de los requisitos constitucionales y legales, solicita que el cargo en cuestión se declare infundado. En segundo lugar, afirma que no asiste razón a la demandante cuando afirma

que la norma demandada vulnera la garantía de los derechos adquiridos y demás derechos constitucionales prestacionales, por cuanto dicha consideración "se encuentra fundada en un entendimiento equivocado de los principios constitucionales que inspiran la mecánica del régimen de seguridad social en pensiones, que establece la Ley 100 de 1.993. En efecto, el mandato de la norma acusada según el cual los bonos expedidos por las entidades territoriales al ISS se deben liquidar con base en un interés técnico real efectivo anual del 4%, y deben devengar un interés equivalente al DTF pensional en tanto IPC mas cuatro puntos reales anuales, "es trasunto del mandato constitucional consagrado en el artículo 48 de la Carta Política, que le impone al Estado la obligación de asegurar la financiación de las pensiones, propendiendo porque los recursos correspondientes mantengan su poder adquisitivo constante". Asimismo, la obligatoriedad de entregar a la entidad que reconoce la pensión las cotizaciones que no se tomaron en cuenta para el otorgamiento del derecho y para el cálculo y expedición del bo