CC - C262-2023

C-262-23TEMAS-SUBTEMAS

Sentencia C-262/23

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No es oficioso

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de requisitos exigidos en cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLEContenido y alcance

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos carecen de certeza porque se estructuran a partir de una interpretación subjetiva

CONTROL DE DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter rogado

INTERVENCION CIUDADANA EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de pronunciamiento sobre nuevo cargo presentado por interviniente

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-SENTENCIA C-262 DE 2023

Referencia: Expediente D-15040

Demanda de inconstitucionalidad contralos artículos 2° (parcial), 12 y 18 de laLey 2272 de 2022, “[p]or medio de lacual se modifica, adiciona y prorroga laley 418 de 1997, prorrogada, modificaday adicionada por las leyes 548 de 1999,782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de2010, 1738 de 2014, 1941 de 2018, sedefine la política de paz de Estado, secrea el servicio social para la paz, y sedictan otras disposiciones”.

Actor: Jorge Enrique Pava Quiceno

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Actor: Jorge Enrique Pava Quiceno

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D. C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus competenciasconstitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidosen el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en losartículos 40.6, 241.4 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano JorgeEnrique Pava Quiceno presentó demanda de inconstitucionalidad en contra delos artículos 2° (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022, “[p]or medio de lacual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada,modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014, 1941 de 2018, se define la política de pazde Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otrasdisposiciones”.

2. El conocimiento y trámite de la demanda correspondió inicialmente almagistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, quien la admitió mediante auto del 6de diciembre de 2022. En dicho proveído, también ordenó: (i) comunicar elinicio de la actuación al presidente de la República, al ministro del Interior, alministro de Justicia y del Derecho, al ministro de Defensa Nacional, a lospresidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y alAlto Comisionado para la Paz para que intervinieran en el proceso deconsiderarlo pertinente; (ii) fijar en lista el proceso; (iii) invitar a participar a diversas entidades, organizaciones e instituciones académicas[1]; y (iv) corrertraslado de la demanda a la procuradora general de la Nación a efecto de querindiera su respectivo concepto.

3. Con auto del 14 de diciembre de 2022, el entonces magistradosustanciador decretó como prueba la remisión de las Gacetas del Congreso enlas que constara el trámite del proyecto que posteriormente fue sancionado como la Ley 2272 de 2022[2] y solicitó al Consejo Superior de Política

Criminal (“CSPC”) que, con base en lo previsto en el artículo 167 de la Ley65 de 1993, remitiera el concepto previo que hubiese emitido con ocasión del trámite del referido proyecto de ley[3].

4. Posteriormente, en proveído del 23 de enero de 2023, el entoncesmagistrado sustanciador solicitó al Director de Política Criminal yPenitenciaria del Ministerio de Justicia remitir el acta de la sesión del ComitéTécnico del CSPC del 4 de noviembre de 2022 (en la que se habría abstenidode pronunciarse sobre el proyecto de ley en cuestión), e informar si la posturadel Comité Técnico sirvió de sustento para que el CSPC no emitiera concepto sobre el asunto en cuestión[4].5. El 30 de enero siguiente, una vez finalizado el recaudo probatorio -supranotas al pie 2, 3 y 4-, el entonces magistrado sustanciador dispuso continuarcon el trámite del proceso de constitucionalidad, para lo cual ordenó darcumplimiento a lo previsto en el auto admisorio en cuanto a la comunicacióndel proceso, la fijación en lista, la invitación a participar y el traslado alMinisterio Público -supra numeral 2-.

6. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución yen el Decreto Ley 2067 de 1991, el magistrado sustanciador Jorge EnriqueIbáñez Najar sometió a consideración de la Sala Plena su respectivo proyecto de fallo[5]. Como quiera que éste no obtuvo la mayoría de los votos requeridapara su aprobación, el expediente fue rotado al magistrado Alejandro LinaresCantillo para la sustanciación de la presente sentencia. No obstante, elcapítulo de antecedentes conserva los contenidos sustanciales de la ponenciainicial.

A. NORMAS DEMANDADAS

7. A continuación se transcriben los textos normativos acusados, con losapartes demandados subrayados:

Ley 2272 de 2022 (4 de noviembre)[6]

Por medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999,782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014, 1941 de2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio socialpara la paz, y se dictan otras disposiciones”

(…)Artículo 2°. Para los efectos de esta ley se entenderá por seguridadhumana y por paz total lo siguiente: (…)

c. En el marco de la política de paz, el Gobierno podrá tener dostipos de procesos:

(i) Negociaciones con grupos armados organizados al margen de laley con los que se adelanten diálogos de carácter político, en los quese pacten acuerdos de paz. Se entenderá por grupo armado organizado al margen de la ley, aquelque, bajo la dirección de un mando responsable, ejerza sobre unaparte del territorio un control tal que le permita realizar operacionesmilitares sostenidas y concertadas.

(ii) Acercamientos y conversaciones con grupos armadosorganizados o estructuras armadas organizadas de crimen de altoimpacto, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia ydesmantelamiento.

Se entenderá por estructuras armadas organizadas de crimen de altoimpacto, aquellas organizaciones criminales conformadas por unnúmero plural de personas, organizadas en una estructura jerárquicay/o en red, que se dediquen a la ejecución permanente o continua deconductas punibles, entre las que podrán encontrarse las tipificadasen la Convención de Palermo, que se enmarquen en patronescriminales que incluyan el sometimiento violento de la poblacióncivil de los territorios rurales y urbanos en los que operen, y cumplanfunciones en una o más economías ilícitas.Se entenderá como parte de una estructura armada organizada decrimen de alto impacto a los ex miembros de grupos armados almargen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con elEstado Colombiano, que contribuyan con su desmantelamiento. Se creará una instancia de Alto Nivel para el estudio, caracterizacióny calificación de las estructuras armadas organizadas de crimen dealto impacto que puedan verse beneficiadas por esta ley. Dichainstancia debe ser coordinada por el Ministerio de Defensa Nacionaly contará con la participación de la Dirección Nacional deInteligencia y el Alto Comisionado para la Paz. (…)

Artículo 12. Cumplimiento de la sentencia C-101 de 2022proferida por la Corte Constitucional. En cumplimiento de laSentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional sobrelos incisos 2 del artículo 8º y 3º del parágrafo del artículo 8º de laLey 1421 de 2010, se determina que los entes territoriales que a lafecha de entrada en vigencia de la presente ley, estén recaudando eltributo creado con fundamento en el artículo 8º de la Ley 1421 de2010, y cuyo hecho generador sea en el caso de los departamentos lasuscripción a un servicio público domiciliario, o de los municipios,los bienes raíces, sujetos al impuesto predial, podrán continuarcobrándolo con base en las condiciones definidas en sus ordenanzaso acuerdos. (…) Artículo 18. Paz con la naturaleza. La paz total como política deEstado deberá comprender la paz con la naturaleza. Los acuerdos depaz o términos de sometimiento a la justicia podrán contener, comomedida de reparación, la reconciliación con la naturaleza.”

B. LA DEMANDA

8. El accionante solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de lasnormas demandadas con fundamento en dos cargos de inconstitucionalidad,

B. LA DEMANDA

8. El accionante solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de lasnormas demandadas con fundamento en dos cargos de inconstitucionalidad, que sustenta en los siguientes términos[7]:9. (i) Cargo contra los artículos 2 (parcial), 12 y 18 por violación de losprincipios de consecutividad e identidad flexible. El actor afirma que el textofinal que aprobó la Cámara de Representantes para reconocer a exmiembrosde grupos armados como parte las estructuras armadas organizadas de crimende alto impacto, crear una instancia de alto nivel para caracterizar y calificarestas estructuras (artículo 2 parcial), posibilitar el recaudo de un tributo paradar cumplimiento a la Sentencia C-101 de 2022 (artículo 12) y establecer lareconciliación con la naturaleza como una forma de reparación (artículo 18),no fue objeto de debate por las comisiones conjuntas ni por parte del Senado,lo cual constituye una transgresión al principio de consecutividad. Agrega quedichos preceptos también transgredieron el principio de identidad flexible, porcuanto “[l]as temáticas de las normas demandadas no fueron discutidas yvotadas en cuatro debates, sino que fueron introducidas de manera súbita einconexa en el debate del pleno de la Cámara de Representantes y sin que

hubieren sido abordadas en las comisiones conjuntas.”[8]

10. Para el actor, en el trámite legislativo no existe ningún tipo de mención oantecedente que demuestre la existencia de debate sobre los temas quefinalmente fueron incluidos por la Cámara de Representantes, a través de lasnormas acusadas, como tampoco de votaciones al respecto o su inclusión enlos informes de ponencia. En su criterio, estas modificaciones, que sonnormas completamente divergentes de lo debatido en las comisiones conjuntasy el Senado, fueron incluidas únicamente durante el debate surtido en laplenaria de la Cámara de Representantes, con lo cual el proceder delLegislador resulta contrario a la Constitución.

11. (ii) Cargo contra el artículo 2 (parcial) por violación del “ejetransversal de la Constitución Política que supone el deber del estado degarantizar los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimasde graves violaciones de derechos humanos y de derecho internacional

humanitario”[9]. En sustento de esta censura, el promotor de la acción trae a colación lo dispuesto en la Sentencia C-674 de 2017, mediante la cual la Corteanalizó la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2017. En esa oportunidad –sostuvo el actor–, la Corte no solo se valió de lo definido en la Sentencia C-579 de 2013 para destacar la existencia del eje axial antes referido, sino que,además, reconoció que aun cuando los derechos de las víctimas pueden serobjeto de limitaciones, tales restricciones solo pueden ser admisibles en tantosean indispensables para la consecución de una paz estable y duradera. Por esavía, prosigue el demandante, la concesión de beneficios a miembros de gruposarmados que participan en las negociaciones de paz solo esconstitucionalmente admisible si se maximizan los derechos de las víctimas a laverdad, a la reparación y a la no repetición.

12. El actor asegura que lo que garantiza la proporcionalidad yrazonabilidad de tales beneficios es el “régimen o sistema decondicionalidades”, cuyo propósito es asegurar que el acceso al régimenespecial de justicia esté sujeto “al cumplimiento de las obligaciones inherentesa los instrumentos de verdad, reparación y no repetición.” En otras palabras,señala que el orden constitucional solo se garantiza si “el reconocimiento debeneficios penales a miembros de grupos armados [ilegales] se compensa conincrementos en la protección de los derechos a la verdad, la reparación y la no repetición”[10].

repetición”[10].

13. Dicho esto, el ciudadano Pava Quiceno plantea que los últimos incisosdel artículo 2 de la Ley 2272 de 2022 permiten que personas que hayanincumplido el régimen de condicionalidad impuesto por el Acto Legislativo01 de 2017 sean nuevamente parte de una negociación con el Estado, lo cualviola el deber de proteger los derechos de las víctimas. Según expone,permitir que estas personas sean parte de nuevas negociaciones y, con ello, denuevos beneficios, es una afrenta contra el eje axial ya reseñado y supone “unsacrificio en términos de justicia [que] no se ve compensado con un incremento en la satisfacción de otros derechos de las víctimas”[11]. De ese modo, para el accionante, en vista de que la medida resulta desproporcionadae irrazonable, ésta debe ser declarada inexequible.

C. INTERVENCIONES

14. Durante el término para intervenir, se recibieron dieciséis escritospresentados por ciudadanos, entidades oficiales, organizaciones no gubernamentales, agremiaciones e instituciones académicas[12]. El resumende sus planteamientos se puede consultar en el Anexo de la presenteprovidencia. No obstante, a continuación se presentan de manera general lospuntos centrales de sus posturas:

Tabla 1 – Síntesis de las intervenciones y conceptos recibidosoportunamenteIntervención/Concepto Posición DepartamentoAdministrativo de laPresidencia de laRepública - Primer cargo. Durante el trámite legislativo delas normas acusadas no se violaron losprincipios de consecutividad e identidadflexible. Los contenidos de los artículoscuestionados corresponden a la temática tratadaa lo largo de los debates; luego, no eran asuntosnovedosos ni ajenos al proyecto de ley. Enconsecuencia, solicita se declare suexequibilidad.- Segundo cargo. La demanda es ineptasustantivamente por falta de certeza y claridad,ya que no ataca una proposición jurídica real yexistente que se desprenda del artículocensurado. Con todo, este último no vulnera losderechos de las víctimas. Por lo tanto, solicita ala Corte inhibirse frente a este cargo o,subsidiariamente, declarar la exequibilidad delprecepto acusado. Ministerio del Interior - Primer cargo. Contrario a lo señalado por elactor, los asuntos regulados por los artículosdemandados fueron tratados durante todo eltrámite legislativo. Por lo tanto, solicita suexequibilidad.- Segundo cargo. La censura carece de claridad,especificidad y pertinencia porque parte de unalectura descontextualizada y subjetiva de loregulado por la norma atacada. Solicita a laCorte inhibirse o, en su defecto, declarar laexequibilidad porque la norma acusada nodesconoce los derechos de las víctimas, sinoque abre caminos para materializarlos.

Ministerio de Justicia ydel Derecho - Primer cargo. Si bien las normas demandadasfueron introducidas al articulado durante laplenaria de la Cámara, sus contenidos temáticosfueron tratados a lo largo del trámitelegislativo. Por lo tanto, no se transgredieronlos principios de consecutividad e identidadflexible. Solicita se declare la exequibilidad delos artículos censurados.- Segundo cargo. Solicita la inhibición porque elactor no estructuró un verdadero cargo deIntervención/Concepto Posición inconstitucionalidad, al no haber precisado lasrazones por las que el artículo 2 (parcial)resulta contrario a la Carta, además que eldemandante interpreta erróneamente elcontenido de la norma atacada. En subsidio,solicita la exequibilidad porque ladiferenciación entre los tipos de acercamientossegún la naturaleza del grupo armado oestructura, y el hecho de que tanto lasconversaciones de paz como el sometimiento ala justicia tienen como eje principal a lasvíctimas, permite afirmar que las garantías deestas últimas no se ven menoscabadas. Lanorma en todo caso debe ser leída en armoníacon otras disposiciones de la Ley 2272 que sí seocupan expresamente de los derechos de lasvíctimas. Ministerio de DefensaNacional - Primer cargo. No se pronuncia.- Segundo cargo. Solicita la exequibilidadporque la norma no perdona el incumplimientode acuerdos previos con grupos armadosorganizados ilegales, ni permite a quienesretoman las armas realizar nuevos diálogos depaz, sino únicamente someterse a la justicia conpleno respeto por los derechos de las víctimas.

Unidad AdministrativaEspecial para laAtención y ReparaciónIntegral de las Víctimas - Primer cargo. El artículo 2 (parcial) acusadorespeta los principios de consecutividad eidentidad flexible porque a lo largo del trámitelegislativo existió una línea temática dediscusión relacionada con la determinación delos grupos armados organizados con los que sepodría entablar diálogos, así como lascondiciones y garantías para sus miembros y/orepresentantes. Concretamente, la noción deestructuras armadas organizadas de crimen dealto impacto y las características de susometimiento fueron asuntos tratados desde elprimer debate conjunto. Así, no existióviolación de los principios de consecutividad eidentidad flexible, por lo que solicita laexequibilidad.Intervención/Concepto Posición - Segundo cargo. La Corte debe inhibirse porineptitud del cargo debido a su falta depertinencia. La censura se basa en unaconclusión subjetiva del actor sobre el alcancede los preceptos cuestionados y no se señalacuál es el parámetro constitucional concretoque habría sido quebrantado.

Centro Nacional deMemoria Histórica - Primer cargo. No se violaron los principios deconsecutividad e identidad flexible porque elarticulado original preveía la posibilidad delGobierno para conversar y dialogar conestructuras al margen de la ley, la posibilidadde prorrogar el tributo para la financiación defondos-cuenta destinados a la seguridad y elenfoque ambiental de los procesos de paz. Eltexto finalmente aprobado no desborda talesmaterias, por lo que los artículos son exequiblesfrente al reproche planteado.- Segundo cargo. Solicita inhibición porausencia de certeza de la censura, ya que sebasa en premisas y conclusiones que no sedesprenden del contenido objetivo del preceptoacusado. Contrario a lo alegado por el actor, lanorma solo permite negociaciones con gruposarmados organizados al margen de la ley confines políticos. Federación Nacional deDepartamentos - Primer cargo. Las materias contenidas en losartículos acusados sí fueron tratadas tanto enprimer debate conjunto como en plenarias decada cámara. El hecho de que el proyectooriginal haya sufrido cambios a lo largo deltrámite no transgrede los principios que seinvocan como vulnerados, pues respetan laidentidad temática de la iniciativa. Porconsiguiente, considera que las normasacusadas son exequibles.- Segundo cargo. El artículo 2 (parcial) de laLey 2272 es exequible. No desconoce losderechos de las víctimas, toda vez que no creaun marco jurídico transicional que impida lainvestigación, juzgamiento y sanción de gravesIntervención/Concepto Posición

violaciones a los Derechos Humanos y alDerecho Internacional Humanitario. Elpresidente de la República está facultado parabuscar salidas negociadas al conflicto armado yno es razonable excluir a una estructura armadaorganizada de crimen de alto impacto de unaverdadera política de paz Universidad PontificiaBolivariana - Primer cargo. Las normas demandadas sonexequibles porque no vulneran los principios deconsecutividad e identidad flexible. Si bienfueron introducidos en la etapa final del trámitelegislativo ante la plenaria de la Cámara, suscontenidos guardan identidad relativa con losaspectos temáticos discutidos y aprobados porlas comisiones permanentes y la plenaria delSenado.- Segundo cargo. No se pronuncia Universidad SantoTomás - No se pronuncia sobre los cargos peroconsidera que las normas demandadas soninexequibles porque fueron expedidas sinprevio concepto del CSPC. Centro Internacionalpara la JusticiaTransicional(amicus curiae) - Primer cargo. No se pronuncia.- Segundo cargo. Los diálogos con disidentes degrupos armados desmovilizados medianteacuerdos con el Estado no desconocen losderechos de las víctimas porque la Ley 2272,en todo caso, establece que todo proceso congrupos armados debe respetar las garantías deéstas a la justicia, verdad, reparación y norepetición. Además, la norma acusada advierteclaramente que los acercamientos con talespersonas tienen por objeto lograr susometimiento a la justicia. En consecuencia,recomienda declarar la exequibilidad delartículo 2 (parcial) demandado. Instituto de CienciaPolítica HernánEchavarría Olózaga - Primer cargo. No se pronuncia.- Segundo cargo. Realizar nuevas negociacionescon grupos armados que en el pasado se handesmovilizado mediante acuerdos con el Estadoresultaría contrario a la Carta porque implicaríaIntervención/Concepto Posición

• Primer cargo. No se pronuncia.- Segundo cargo. Realizar nuevas negociacionescon grupos armados que en el pasado se handesmovilizado mediante acuerdos con el Estadoresultaría contrario a la Carta porque implicaríaIntervención/Concepto Posición sacrificar los derechos de las víctimas. Noobstante, la norma lo que permite es adelantaracercamientos y conversaciones con talesgrupos con el fin de lograr su sometimiento a lajusticia y desmantelamiento, lo cual no vulneralas garantías de las víctimas siempre que laCorte interprete la norma en el sentido de queésta no admite la posibilidad de adelantardiálogos y negociaciones para pactar nuevosacuerdos de paz con los referidos gruposdisidentes.

Academia Colombianade la Abogacía - Primer cargo. No se pronuncia.- Segundo cargo. Considera que el artículo 2(parcial) demandado es exequible, puesdesarrolla las facultades constitucionales delpresidente de la República para lograr laconvivencia pacífica a través del diálogo y lasolución negociada al conflicto armado. Afirmaque la obtención de la paz no tiene ningunalimitación.

Colectivo de Abogadasy Abogados José AlvearRestrepo - Primer cargo. No se pronuncia.- Segundo cargo. El artículo 2 (parcial) de laLey 2272 es inexequible porque desconoce losderechos de las víctimas, al no garantizar unadecuado tratamiento jurídico para losexmiembros de grupos armados al margen de laley desmovilizados mediante acuerdos con elEstado. No es claro si esta última expresiónaplica a acuerdos previos o posteriores a laexpedición de la Ley y tampoco precisa lossupuestos fáticos para su aplicación. La normatambién desconoce los derechos de las víctimasal catalogar a los disidentes desmovilizadoscomo estructuras armadas organizadas decrimen de alto impacto, lo cual desconoce sucarácter político y el incumplimiento delEstado en materia de garantías para a estaspersonas. Por otra parte, el inciso cuarto delnumeral ii) del literal c) del artículo 2 de la Ley2272 de 2022, que regula la instancia de AltoNivel para el estudio, caracterización yIntervención/Concepto Posición

calificación de las referidas estructuras, debedeclararse exequible condicionalmente, en elsentido de que debe respetar la funciónconsultiva que tiene actualmente atribuida laComisión Nacional de Garantías de Seguridad,de acuerdo con lo señalado en la Sentencia C-224 de 2017. Andrés Cano Duque(coadyuvancia) - Primer cargo. Solicita la inexequibilidad de lasnormas acusadas porque en las ponencias parasegundo debate se introdujeron nuevos temas yartículos y se revivieron otros que habían sidopreviamente eliminados, lo que, a su juicio,vulnera los principios de consecutividad eidentidad flexible.- Segundo cargo. No se pronuncia.- Otros asuntos. (i) Solicita la inexequibilidad dela totalidad de la Ley por haber sido expedidasin previo concepto del CSPC, conforme loexige el artículo 167 de la Ley 65 de 1993 y elDecreto 2055 de 2014. Por otro lado, (ii)solicita también la inexequibilidad delparágrafo 1 (parcial) del artículo 5 de la Ley2272, ya que atenta contra los derechos de lasvíctimas a recibir protección dentro del procesopenal. Samir Johan PachecoCharris - Primer cargo. Solicita la exequibilidad delartículo 12 de la Ley 2272 de 2022 porque novulnera los principios de consecutividad eidentidad flexible. El proyecto de leyoriginalmente presentado preveía la prórrogadel tributo regulado por el artículo 8 de la Ley1421 de 2010. Pese a la diferencia entre laredacción del texto inicial y el que finalmentese aprobó, la temática se trató desde primerdebate ante las comisiones primeras conjuntas,como también en las plenarias de cada cámara.- Segundo cargo. No se pronuncia.

Harold Eduardo SuaMontaña - Primer cargo. Solicita inhibición respecto dela censura contra el artículo 12 de la Ley 2272de 2022 por ausencia de especificidad y lainexequibilidad de los artículos 2 (parcial) y 18Intervención/Concepto Posición de la misma normatividad porque fueronintroducidos de forma repentina durante elsegundo debate ante la plenaria de la Cámara,en desconocimiento de los principios deconsecutividad e identidad flexible.- Segundo cargo. Solicita inhibición porausencia de aptitud del reproche, por falta deespecificidad.

D. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA

NACIÓN[13]

15. La procuradora general de la Nación estima que las disposiciones de laLey 2272 de 2022 son inconstitucionales. En primer término, a su juicio, loson por violar el principio de consecutividad y permitir “a los disidentes deprocesos de paz negociar nuevamente con el Gobierno Nacional y obtener beneficios sin limitaciones”[14]. En sustento de su postura, presenta lossiguientes argumentos.

16. En primer lugar, destaca que el principio de consecutividad exige quelas iniciativas legislativas sean consideradas en los cuatro debates que laConstitución ha dispuesto para la aprobación ordinaria de los proyectos deley. A lo que se suma el principio de identidad flexible, que autoriza a lascomisiones constitucionales permanentes y a las plenarias de cadacorporación a introducir modificaciones al proyecto siempre que versensobre materias tratadas y abordadas en el primer debate. Sobre esteespecífico aspecto precisa que, a modo de autocontrol, el Congreso de laRepública ha dispuesto que “para la adecuada discusión de determinadosproyectos de ley es imperiosa la emisión de conceptos técnicos que orienten la

función legislativa”[15]. Lo anterior, tal como ocurre con lo previsto en el artículo 167 de la Ley 65 de 1993 sobre el concepto especializado por partedel CSPC para los casos en que se tramiten proyectos de ley con incidenciaen la formulación y diseño de la política criminal del Estado.

17. En este punto, la procuradora general de la Nación destaca que “laomisión de rendir dichos conceptos puede llegar a afectar laconstitucionalidad de las disposiciones legales aprobadas, en tanto se adelantala deliberación de una iniciativa sin un elemento de juicio que, en virtud de laautonomía reglamentaria de las cámaras, se consideró previamente necesariopara adoptar una decisión informada, es decir, para realizar un debate válido”[16]. En otras palabras, a su juicio, la validez de una norma de rangolegal puede verse comprometida cuando se demuestre que los congresistasno contaron con los conceptos técnicos requeridos para adoptar una decisiónilustrada, como es el caso del concepto del CSPC.

18. Bajo las premisas anotadas, la funcionaria estima que los reprochesenlistados contra la Ley 2272 de 2022 deben prosperar porque no se respetóel principio de consecutividad. Según expone, ninguno de los preceptosacusados contenidos en los artículos 2º, 12 y 18 de la ley en mención respetóel citado principio. Por un lado, ninguno de ellos se encuentra en el textoaprobado por las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes de lascámaras que deliberaron de forma conjunta. Al paso que la creación de lainstancia de alto nivel y la calificación de grupos armados ilegalesconformados por personas que integraron organizaciones desmovilizadas almargen de la ley, fueron disposiciones introducidas en el pleno del Senado yde la Cámara de Representantes, respectivamente. Por otro lado, lasdeliberaciones no fueron ilustradas con el concepto del CSPC, pues eldictamen de rigor no fue aportado en ninguna de las fases del procesolegislativo.

19. Y si bien es verdad –asegura la procuradora general– que los asuntoscontenidos en las expresiones cuestionadas tienen relación con las materiasgenerales del proyecto, abordadas desde el primer debate, por lo que podríanrespetar la consecutividad al amparo de la identidad flexible, lo cierto es quela ausencia de insumos técnicos como el concepto del CSPC impiden lasatisfacción de tal presupuesto. En este caso, la procuradora general estimaque por los tiempos en los que se adelantaron los debates, los congresistas nolograron “apoyarse en sus unidades de trabajo legislativo a fin de ilustrarse

en debida forma”[17], lo que se agrava con la ausencia del concepto técnico en la materia.

20. En segundo término, en lo que respecta a los reproches sustancialesformulados contra los incisos del artículo 2 de la Ley 2272 de 2022, laprocuradora general trae a colación el contenido del artículo 66 transitorio dela Constitución Política y se refiere al sentido y a los límites de los procesosde justicia transicional. En punto a esta última cuestión, manifiesta que losinstrumentos de la justicia transicional no pueden ser predicables deestructuras delincuenciales que no sean parte del conflicto armado: “como las denominadas bandas criminales o los grupos paramilitares”[18]. Asímismo, aduce que “no pueden ser destinatarios de los instrumentos de justiciatransicional los miembros de los grupos armados al margen de la leydesmovilizados que vuelven a delinquir”.

21. A partir de lo expuesto, destaca que los incisos del artículo 2º que sonobjeto de controversia constitucional deben ser declarados inexequibles porlos siguien