CC - C263-2016

SENTENCIA C-263/16

INCLUSION DE NORMA PRESUPUESTAL APLICABLE DE LAS

EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO EN LEY QUE ESTABLECE EL REGIMEN JURIDICO DE ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS-Vulneración del principio de unidad de materia al no haber conexidad causal, temática, sistemática y teleológica con la ley

REGIMEN JURIDICO DE LAS ASOCIACIONES PUBLICO

PRIVADAS Y NORMAS ORGANICAS DE PRESUPUESTO-Regulación normativa REGIMEN JURIDICO DE LAS ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS Y NORMAS ORGANICAS DE PRESUPUESTO-Elaboración del presupuesto anual de las Empresas Sociales del Estado DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes REGIMEN JURIDICO DE LAS ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS Y NORMAS ORGANICAS DE PRESUPUESTO FRENTE AL PRESUPUESTO DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADOIntegración de la unidad normativa PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Consagración constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desarrollo de la actividad legislativa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia normativa PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Límites como principio democrático PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Identificación de los

ejes temáticos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Flexibilidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Control de constitucionalidad no puede ser rígido

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN RELACION CON EL

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carácter flexible PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Identificación del núcleo temático de la ley REGIMEN JURIDICO DE LAS ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS Y NORMAS ORGANICAS DE PRESUPUESTO FRENTE AL PRESUPUESTO DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADOExposición de motivos de la ley REGIMEN JURIDICO DE LAS ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS-Artículo demandado establece estímulo condicionado a que las Empresas Sociales del Estado celebren contratos según los esquemas de las Asociaciones Público Privadas EPIGRAFE-Función/REGIMEN JURIDICO DE LAS ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS, NORMAS ORGANICAS DE PRESUPUESTO Y OTRAS DISPOSICIONES-Epígrafe de la ley PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No equivale a simplicidad temática/LEY-Puede incluir varios temas PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexión temática REGIMEN JURIDICO DE LAS ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS, NORMAS ORGANICAS DE PRESUPUESTO Y OTRAS DISPOSICIONES-Conexión temática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, temática, sistemática o teleológica

Referencia: Expediente D-11.000

Demandante: Manolo Rojas Riaño, actuando como ciudadano y como apoderado judicial de la Secretaría Distrital de

Salud de Bogotá y del Fondo Financiero Distrital de

Salud Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 28 (parcial) de la Ley 1508 de 2012 “Por la cua1 se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones”

Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

2 Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil dieciséis (2016) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, establecida en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Manolo Rojas Riaño, actuando como apoderado judicial de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá y del Fondo Financiero Distrital de Salud, demandó el artículo 28 (parcial) de la Ley 1508 de 2012 “Por la cua1 se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones”.

Mediante Auto de dos (2) de octubre de dos mil quince (2015), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda y oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como a los

Secretarios de las Comisiones Cuartas Constitucionales Permanentes de dichas cámaras, para que remitieran los antecedentes legislativos de la Ley 1508 de 2012 incluyendo los debates, constancias y proposiciones llevadas a cabo, tanto en las comisiones como en las plenarias de ambas cámaras legislativas. En la misma providencia dispuso la fijación en lista de la norma acusada, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para los efectos de su competencia y ordenó comunicar la iniciación del proceso al Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso, con el propósito de impugnar o defender la exequibilidad de la disposición acusada. Además, invitó al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Contraloría General de la República, a la Contraloría de Bogotá, al Ministerio de Salud y de Protección Social y a la Asociación Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales Públicos-ACESI-, así como a los decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, Militar, Externado de Colombia, del Atlántico, Industrial de Santander, San Buenaventura, Andes, Libre, Gran Colombia, EAFIT, del Rosario, del Norte, Pontificia Javeriana, del Sinú, Pontificia Bolivariana, Santo Tomas, Sergio Arboleda, del Valle y Autónoma de

Bucaramanga, para que intervinieran dentro del proceso, con la finalidad de rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. 3 Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. EL TEXTO DEMANDADO A continuación se transcribe el artículo 28 de la Ley 1508 de 2012 “Por la cua1 se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones” y se subraya el aparte demandado. “Ley 1508 de 2012

Por la cua1 se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones El Congreso de Colombia

DECRETA: Artículo 28° Presupuestación de las Empresas Sociales del Estado. Las Empresas Sociales del Estado que en desarrollo de la presente ley celebren contratos bajo esquemas de Asociaciones Público Privadas, elaborarán sus presupuestos anuales con base en el recaudo efectivo realizado en el año inmediatamente anterior al que se elabora el presupuesto actualizado de acuerdo con la inflación esperada de ese año y hasta el 20% de la cartera pendiente por recaudar de vigencias anteriores. Las demás Empresas Sociales del Estado elaborarán sus presupuestos anuales con base en el recaudo efectivo realizado en el año inmediatamente anterior al que se elabora el presupuesto actualizado de acuerdo con la inflación esperada de ese año. Lo

anterior, sin perjuicio, en ambos casos, de los ajustes que procedan al presupuesto de acuerdo con el recaudo real evidenciado en la vigencia en que se ejecuta el presupuesto.”

III. LA DEMANDA El demandante considera que el precepto objeto de censura constitucional, contenido en el artículo 28 de la Ley 1508 de 2012, contraviene los artículos 13, 158, 169 y 346 de la Constitución Política. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos: En primer lugar, señala que la norma acusada desconoce el principio de unidad de materia al incluir, en una ley cuyo objeto es establecer el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, medidas relacionas con el régimen presupuestal de las Empresas Sociales del Estado que no han celebrado, participado o ejecutado contratos bajo esquemas de Asociaciones Público Privadas.

Sostiene que el legislador, en la Ley 1508 de 2012, determinó que las Asociaciones Público Privadas serían un instrumento de vinculación de capital privado, que se 4 materializaría en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica de derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados, que involucra la retención y transferencia de riesgos entre las partes y mecanismos de pago, relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio. Indica que en el Proyecto de Ley No.160 de 2011 presentado en el Senado de la República se adujó: “resulta esencial desarrollar esquemas de Asociaciones Público Privadas y explotar mecanismos alternativos para canalizar inversión y

gestión privada eficientes en la modernización, construcción, operación y/o mantenimiento de la infraestructura”. Dichas asociaciones se utilizarían para la prestación de servicios públicos en los sectores de comunicaciones, minas, hidrocarburos, energía y transporte, así como, para la provisión de (i) infraestructura, mantenimiento de equipos y desarrollo de capacidades estratégicas en el sector defensa, (ii) distritos de riego y adecuación de tierras, (iii) infraestructura social en educación, salud y atención integral a la primera infancia, (iv) infraestructura física de entidades públicas, (v) rehabilitación y mantenimiento vial y (vi) desarrollo de infraestructura logística, entre otros. Así las cosas, advierte que aun cuando uno de los objetivos de las Asociaciones Público Privadas es la provisión de servicios de infraestructura en el sector salud, esto no es suficiente para que, con la norma acusada, se modifique la elaboración del presupuesto anual de las Empresas Sociales del Estado que no tienen participación de inversionistas privados, como por ejemplo, es el caso de la red hospitalaria, pues esta presta un servicio público que no tiene la connotación de “alineación entre intereses públicos y privados”, al garantizar la atención en salud de los Colombianos, así mismo, opera con una regulación propia que marca distancia de las concesiones público-privadas. Aduce que con la norma acusada se obliga a las Empresas Sociales del Estado, que forman parte del sector salud, a elaborar su presupuesto anual con base en una disposición que fue concebida para empresas que siendo del Estado tienen objetivos diferentes. Para el demandante no existe un criterio razonable que permita establecer algún tipo de conexidad entre las Empresas Sociales del Estado y las

Empresas Sociales del Estado con inversionistas privados, por consiguiente, la reglamentación referente a como se debe establecer su presupuesto no debe estar en el mismo cuerpo normativo, máxime cuando las Empresas Sociales del Estado tienen un régimen presupuestal propio. Afirma que el núcleo temático de la Ley 1508 de 2012 lo constituye el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas y algunas normas orgánicas de presupuesto para las entidades públicas que desarrollen proyectos bajo dicha modalidad. Así pues, la disposición acusada al establecer la forma como las Empresas Sociales del Estado, que no celebran contratos bajo esquemas de Asociaciones Público Privadas, elaboraran su presupuesto, rompe con la conexidad temática, causal, teleológica y sistemática de la mencionada ley. Así mismo, indica que cuando la norma se refiere a las “demás Empresas Sociales del Estado” no tiene en cuenta que dichas entidades pertenecen a una categoría especial regulada en el Decreto N.°1876 de 1994, el cual, en su artículo 18, establece: “El régimen 5 presupuestal será el que se prevea en la ley orgánica de presupuesto, de forma tal que se adopte un régimen con base en un sistema de anticipos y reembolso contra prestación de servicios, y se proceda a la sustitución progresiva del sistema de subsidios de oferta por el de subsidios a la demanda, conforme a la reglamentación que al efecto se expida.” Por otra parte, el actor señala que el artículo 28 de la Ley 1508 de 2012 viola el artículo 13 Constitucional al colocar en un plano jurídico de igualdad a las

Empresas Sociales del Estado que tienen Asociaciones Público Privadas con las ESE que no las tienen, pues desconoce que la creación, los objetivos, los fines y las fuentes de financiación de unas y otras son completamente diferentes. Advierte que si bien la norma demandada cumple con su objetivo de crear instrumentos para acercar a los inversionistas de capital privado al Estado , también genera un desbalance entre las Empresas Sociales del Estado que garantizan derechos fundamentales, como son las que prestan servicios de salud y, las Empresas Sociales del Estado con Asociaciones Público Privadas, que prestan servicios de minería, hidrocarburos y energía, pues a pesar de tener fines diferentes en cuanto a la exigencia en productividad y garantía, deben elaborar su presupuesto con base en la norma demandada. Así mismo, sostiene que la norma acusada genera un desequilibrio entre las Empresas Sociales del Estado que prestan servicios de salud y las IPS del sector privado, pues estas últimas no están sujetas a las limitaciones de presupuesto que impone la Ley 1508 de 2012 lo que ocasiona una desmejora en la calidad y oportunidad en la prestación del servicio de salud para la población más pobre y vulnerable del país. Finalmente, manifiesta que el aparte demandado desconoce el principio de planeación económica, consagrado en el artículo 346 de la Constitución Política, según el cual, los presupuestos de los entes estatales deberán elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, en la medida en que no se ajusta a los Planes Nacionales de Desarrollo de los cuatrienios 2010-2014 y 2014-2018.

De conformidad con lo expuesto, el ciudadano Manolo Rojas Riaño, actuando como apoderado judicial de la Secretaria Distrital de Salud de Bogotá y del Fondo Financiero Distrital de Salud, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el artículo 28 (parcial) de la Ley 1508 de 2012 “Por la cua1 se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones”.

IV. INTERVENCIONES Vencido el término de fijación en lista, y en cumplimiento de lo ordenado en Auto de 2 de octubre de 2015, la Secretaria General de esta Corporación informó que, de acuerdo con las comunicaciones libradas, se recibieron los siguientes escritos de

intervención:

1. Universidad de Antioquia

6 Clemencia Uribe Restrepo, Decana de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia, coadyuvó la demanda de la referencia con base en los mismos argumentos.

2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Laura Victoria Bechara Arciniegas, actuando como apoderada judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sostiene que es sustancialmente inepto el cargo por violación del artículo 346 de la Constitución y que, tratándose de la alegada vulneración del derecho a la igualdad, falta el tertium comparationis, pero solicita a la Corte Constitucional declarar exequible la norma acusada. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos: Aduce que el legislador con la Ley 1508 de 2012 describió desde su título, “por la

cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones”, los temas que serían regulados en dicho cuerpo normativo, entre ellos el presupuestario, el cual fue desarrollado más adelante, en el Titulo IV de la ley. En ese orden de ideas, señala que el artículo acusado no puede ser evaluado como una disposición aislada del núcleo temático de la Ley 1508 de 2012, pues dicho precepto sistematiza la manera como se estructuran los presupuestos de las ESE que participan en Asociaciones Público Privadas y los presupuestos de aquellas que no lo hacen, con el objeto de evitar dificultades hermenéuticas y vacíos normativos. Refiere que el legislador incluyó el precepto demandado en la Ley 1508 de 2012 para incentivar a las Empresas Sociales del Estado a utilizar las Asociaciones Público Privadas, por eso hace la diferenciación en la forma como debe estructurarse el presupuesto para las ESE que no las usen. Así mismo, sostiene que dicha norma no desconoce el principio de unidad de materia, pues no puede entenderse que el núcleo temático de la Ley 1508 de 2012 sea solo el régimen jurídico de las APP y las normas orgánicas de presupuesto de las entidades que desarrollen proyectos bajo dicha modalidad, como pretende hacerlo ver el demandante, pues para la Corte Constitucional, la unidad de materia no significa simplicidad temática, ni mucho menos que el legislador solo pueda referirse a un único tema, por el contrario el concepto material se debe interpretar desde una perspectiva amplia y global que permita comprender diversos temas, cuyo límite es

la coherencia que la lógica y la técnica suponen para valorar el proceso de formación de la ley. Advierte que el legislador tenía que establecer unas normas generales sobre el presupuesto de las Empresas Sociales del Estado para poder determinar las condiciones adicionales que tendrían que cumplir las ESE que celebraran contratos de APP. Así las cosas, considerar que con la norma acusada el legislador desconoció el principio de unidad de materia seria atentar contra el principio democrático y la técnica jurídica, pues esto implicaría exigirle al legislador que expida dos normas diferentes para regular un tema que es inescindible. 7 Ahora bien, en relación con el cargo por violación a la igualdad, este no se configura porque la norma acusada da un trato diferente a entidades disimiles, no comparables y, según la Corte Constitucional el primero de los requisitos para poder adelantar el juicio de igualdad es que los supuestos de hecho puedan compararse. Así pues, se equivoca el demandante al equiparar a las ESE que participan en APP con aquellas que no lo hacen, toda vez que no tiene en cuenta que la celebración de un contrato de APP es un criterio objetivo diferenciador, también se confunde, cuando iguala a las ESE con las instituciones privadas que ofrecen servicios de salud, pues olvida que por su carácter público las ESE están reguladas por el Decreto 1068 de 2015. En consecuencia, la interviniente señala que debido a que no existe tertium comparationis para sustentar el posible trato discriminatorio que entraña el artículo 28 de la Ley 1508 de 2012, debe desestimarse el cargo propuesto por el demandante. Además, el actor de manera superficial y meramente especulativa

denuncia las posibles consecuencias negativas que podrían derivarse de la aplicación del artículo analizado peros sin explicar en qué consistirían las mismas, ni soportar con datos objetivos su eventual ocurrencia, razón adicional para declarar, contrario a lo solicitado por el accionante, con base en interpretaciones puramente subjetivas, la exequibilidad de la norma aquí evaluada. Finalmente, respecto al cargo por violación del principio de planeación, refiere que las Empresas Sociales del Estado se sujetan presupuestalmente al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, al Decreto 1068 de 2015 y al artículo 28 demandado. Así mismo, sostiene que según el artículo 3 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, las Empresas Sociales del Estado forman parte del segundo nivel del Estatuto lo que implica que sus presupuestos anuales no se incorporen en el Presupuesto General de la Nación. Lo anterior, no es óbice para que las Empresas Sociales del Estado deban ajustarse al principio de planificación, pues el artículo 2.8.3.3 del Decreto 1068 de 2015 señala que “el presupuesto deberá guardar concordancia con los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones.” Así pues, señala que el hecho de que el legislador exija en el artículo 28 de la Ley 1508 de 2012 que las ESE elaboren su presupuesto de conformidad con el recaudo efectivo y no con el recaudo esperado supone que los presupuestos de las ESE se ajusten a la realidad. Afirma que antes de la expedición de la norma acusada, las Empresas Sociales del Estado estructuraban sus presupuestos incluyendo la cartera

por cobrar, lo que generaba distorsión fiscal, debido a la incertidumbre en el recaudo de las obligaciones morosas. En otras palabras, considera que el artículo 28 de la Ley 1508 de 2012 no desconoce el principio de planificación económica, por el contrario, garantiza la sostenibilidad financiera, la responsabilidad fiscal, la disciplina fiscal y el equilibrio presupuestal de las ESE, al paso que asegura la prestación efectiva del servicio de salud. También incentiva el deber de gestión en el recaudo efectivo de ingresos no solo mediante el pago por la venta de servicios, sino mediante el cobro 8 del conjunto de acreencias consignadas en títulos que contengan obligaciones dinerarias, de manera clara, expresa y exigible.

3. Departamento Nacional de Planeación Luis Carlos Vergel Hernández, actuando como apoderado judicial del Departamento Nacional de Planeación, considera que ninguno de los cargos planteados alcanza el mínimo requerido de estructuración, siendo, por lo tanto, ineptos, lo cual no le impide solicitar a la Corte Constitucional que, en subsidio, declare la exequibilidad del artículo 28 de la Ley 1508 de 2012.

Señala que las Empresas Sociales del Estado son una categoría especial de entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, sujeta al Estatuto Orgánico de Presupuesto, que presta, entre otros servicios, el de salud. En ese orden de ideas, considera que el precepto demandado no desconoce el principio de unidad de materia, por cuanto la Ley 1508 de 2012 incluye ajustes a normas orgánicas de presupuesto, en armonía con el desarrollo de

Asociaciones Público Privadas que tienen como ámbito de aplicación sectores como el de la salud. Frente al argumento del demandante de que el aparte acusado viola el principio de igualdad de las ESE que prestan servicios de salud porque estas no pueden realizar APP, el interviniente refiere que en otros países se han desarrollado asociaciones público privadas para la prestación de servicios de salud y en Colombia los privados aportan y participan de diferentes formas en el Sistema General de Seguridad Social. De otra parte, considera que la norma atacada no vulnera el principio de planeación plurianual, por el contrario dicha regulación contribuye a la sostenibilidad fiscal de las Empresas Sociales del Estado como entidades públicas.

4. Contraloría General de la República Juliana Martínez Bermeo, Directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, aunque estima inepto el cargo por violación del artículo 346 superior, solicita a la Corte Constitucional declarar exequible la norma demandada.

Sostiene que la Ley 1508 de 2012 estableció como epígrafe “por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones”. De lo anterior, se advierte que el legislador quiso incorporar dentro de la norma varios contenidos temáticos, lo que, en principio, desestima la interpretación del actor de que el único fin de la disposición fue la de regular el acto contractual de asociación entre entidades públicas y particulares para la constitución de las asociaciones público privadas. Señala que si bien el demandante no comparte la promoción de las inversiones

privadas en el campo del servicio de salud, pues a su juicio, debe reposar como una carga eminentemente pública a cargo del Estado, la innovación de la institución 9 jurídica y su implementación en el campo de la salud no conlleva a que dicha disposición se enfile en contra del interés social y primordial que desarrollan este tipo de entidades públicas o en contravía de la calidad del servicio de las mismas; todo lo contrario, el hecho ya reconocido de que la participación de capital privado, no repercuta como un obstáculo en el interés público ni en la finalidad social del sector salud y que además sea objeto de protección constitucional, debe acompasarse y robustecerse con el fortalecimiento de escenarios prósperos no solo en el ámbito económico sino de la eficiencia misma y de viabilidad de la naciente figura jurídica, propiciando fuentes de financiación y sobre todo el fomento hacia este tipo de modos, incluso con el reconocimiento de incentivos o mejores condiciones de financiación respecto de las demás, lo que hace que la aparición de la disposición conlleve un hilo conductor y unidad temática y teleológica con las demás disposiciones y fines del precepto enjuiciado. Ahora, señala que el actor incurre en una contradicción al invocar el derecho a la igualdad partiendo de una uniformidad normativa entre las ESE que suscriben APP y las que no lo hacen, porque justamente lo que hace el legislador con el artículo demandado es establecer una diferencia entre unas y otras, permitiéndose incorporar en la elaboración del presupuesto un 20% de la cartera pendiente por recaudar de vigencias anteriores para aquellas que celebren asociaciones público

privadas, diferencia que se explica en la finalidad de la norma y en el establecimiento de escenarios que atraigan a la inversión privada y la búsqueda de fuentes de financiación y fomento de la institución jurídica creada, que no conlleva a que los objetivos o fines de las ESE cambien, pues el móvil de la norma es el mejoramiento y ampliación de la infraestructura física y el perfeccionamiento de la calidad del servicio público de salud.

5. Universidad Santo Tomas Carlos Rodríguez Mejía, Profesor y Director del Consultorio Jurídico Internacional de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomas, coadyuvó la demanda de la referencia con base en los mismos argumentos.

6. Contraloría de Bogotá D. C.

Julián Darío Henao Cardona, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Contraloría de Bogotá, informó a la Corporación que “no le es dable emitir concepto sobre la pretensión invocada por el demandante, en razón a que la Contraloría de Bogotá tiene como objetivo central ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la administración del Distrito Capital y de los particulares que manejen fondos o bienes del mismo de forma objetiva, la cual perdería legitimidad si el Ente de Control fija una posición sobre procesos específicos que después habrán de ser examinados desde la perspectiva del Control Fiscal” .

7. Universidad Externado de Colombia Julio Roberto Piza, Director del Departamento de Derecho Fiscal y Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia, sostiene la ineptitud 10 sustantiva de la acusación por violación del artículo 346 de la Constitución y, a la

vez, solicita a la Corte Constitucional declarar exequible la disposición acusada. Para el interviniente, el cargo contra la norma demandada por violación del principio de unidad de materia es injustificado, pues como lo dijo la Corte Constitucional en Sentencia C-809 de 2010, basta con leer el título de la ley para entender su alcance, y en este caso es “por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones”, por lo cual podría entenderse que por el simple hecho del título de la ley, hay disposiciones sobre temas de índole presupuestario. De otra parte, el actor no demostró de manera clara y precisa, con los criterios que ha señalado la Corte para estos eventos, que la norma demandada no tenga conexidad con el resto del cuerpo normativo. Por el contrario, se advierte que dicha disposición si tiene conexidad temática, teleológica, sistemática y casual con la materia de la Ley 1508 de 2012. Lo anterior, por cuanto, en primer lugar, la materia de la ley es la regulación de las APP y la determinación de normas presupuestarias y temáticamente el artículo demandado corresponde a la determinación de la forma como se debe elaborar el presupuesto de las ESE, cuando celebren o no contratos bajo esquemas de APP y en segundo lugar, la finalidad de la norma demandada coincide con la finalidad de los demás artículos de la ley. Por otra parte, señala que la norma demandada no modificó el régimen presupuestario de las ESE que no contrataban APP vigente al momento de su expedición, pues, lo que hizo la Ley 1508 de 2012 fue introducir un régimen

diferencial para las ESE que celebran contratos de APP, por lo cual si la Corte declarara la inexequibilidad del aparte acusado las cosas seguirían igual. Finalmente, respecto al cargo planteado por violación del principio de planeación, considera que el mismo adolece de vicios por ineptitud sustancial, pues el actor no desarrolla dicho cargo, solo se limita a mencionarlo.

8. Universidad Autónoma de Bucaramanga Juan Omar Rivero Arango, Profesor de la Línea de Derecho Público y Económico de la Universidad Autónoma de Bucaramanga, solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la disposición acusada.

Refiere que en la exposición de motivos del mencionado artículo se dijo “este artículo se propone con el objetivo de crear un incentivo en el desarrollo de asociaciones público privadas por parte de las Empresas Sociales del Estado, previniendo la incorporación en el presupuesto de hasta el 20%de cartera vigente por recaudar de vigencias anteriores”. En ese orden de ideas, se advierte que dicha diferenciación es un incentivo para las ESE que realicen APP no una nueva categorización, pues la naturaleza de dichas entidades sigue siendo la misma, la de entidades públicas especiales. En consecuencia, no existe violación al principio de unidad de materia. 11 Así mismo, refiere que no existe inequidad al diferenciar entre las ESE con APP y las ESE sin