CC - C264-2019

Sentencia C-264/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ARTICULO 102 (PARCIAL) DE LA LEY 1873 DE 2017-Inhibición

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional

JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance

JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Elementos

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Finalidad

ESTRUCTURA FINANCIERA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD

SOCIAL EN SALUD-Jurisprudencia constitucional FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Régimen FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Facultad del legislador de señalar los objetivos INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos

Referencia: Expediente D-12821

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 102 (parcial) de la Ley 1873 de 2017, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2018”

Actores: Sandra Liliana Castaño Valencia,

John Jairo Leal Ospina, Rafael Norberto Rueda Martínez, Diana Cecilia Gómez Cely, Jorge Eduardo Neira, Martha Cecilia Reyes de Calderón y Carlos Arturo Vargas Sánchez.

Magistrado Sustanciador:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D. C., doce (12) de junio de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la

siguiente sentencia, con fundamento en las siguientes

I. ANTECEDENTES

1. Demanda de inconstitucionalidad 1.1. Texto demandado El día 25 de julio de 2018, los ciudadanos Sandra Liliana Castaño Valencia, John Jairo Leal Ospina, Rafael Norberto Rueda Martínez, Diana Cecilia Gómez Cely, Jorge Eduardo Neira, Martha Cecilia Reyes de Calderón y Carlos Arturo Vargas Sánchez presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los apartes del artículo 102 de la Ley 1873 de 2017 que ordenan la descapitalización del Fondo Nacional del Ahorro en $400 mil millones, sin afectación de las cesantías y ahorros de afiliados, y la consecuente transferencia de dichos recursos al Tesoro Nacional durante la vigencia del año 2018, con el objeto de financiar programas sociales a cargo del gobierno nacional durante dicho período fiscal.

A continuación se transcribe y subraya el texto impugnado: “LEY 1873 DE 2017 (diciemb20) Diario Oficial No. 50.453 de 20 de diciembre de 2017 PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2018.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) ARTÍCULO 102. Con el objeto de financiar programas sociales que deba atender el Gobierno nacional en la vigencia fiscal de 2018, ordénese la descapitalización de la Imprenta Nacional de Colombia en $100 mil millones, y del Fondo Nacional del Ahorro en $400 mil millones sin afectar las cesantías y

los ahorros de los afiliados. Estos recursos deberán ser transferidos al Tesoro Nacional durante la vigencia de 2018. Estas empresas deberán hacer los ajustes contables a que haya lugar. Si regulatoriamente las entidades llegaran a requerir mayor respaldo patrimonial, el Gobierno nacional podrá realizar aportes de capital hasta por los montos señalados anteriormente.” 1.2. Cargos 1.2.1. Según los accionantes, la disposición impugnada incurre en tres tipos de vicios: 2 Por un lado, desde un punto de vista sustantivo, se argumenta que el precepto demandado desconoce la prohibición constitucional de destinar los recursos de las instituciones de la seguridad social a fines distintos a su objeto contenida en el artículo 48 de la Carta Política, y que, consecuencialmente, transgrede los derechos asociados a la garantía anterior, como los derechos a la vivienda, la educación y al trabajo. Por otro lado, desde una perspectiva procedimental, se argumenta que el trámite que antecedió la expedición del precepto legal adolece de al menos dos falencias. En efecto, la disposición fue dictada unilateralmente, sin que se hubiera convocado previamente a la Comisión de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, convocatoria que según el artículo 56 de la Carta Política era obligatoria; esta omisión, en principio de orden procedimental, tiene una proyección sustantiva porque al eludirse el trabajo de construcción colectiva que debía soportar una norma de esta naturaleza, se vulnera el derecho de participación ciudadana y el propio principio democrático. Y tampoco se siguieron las pautas para la elaboración y ejecución del presupuesto del Estado

contenido tanto en la Carta Política como en el Decreto 111 de 1996, transgrediendo especialmente el principio de legalidad. Finalmente, desde una perspectiva competencia, se alega el desconocimiento del principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta Política, al haberse regulado un asunto ajeno al presupuesto del Estado para el año 2018, que constituye el objeto general de la Ley 1873 de 2017. A juicio de los accionantes, todo lo anterior se traduce en el desconocimiento de un amplio repertorio de disposiciones de la Carta Política y de múltiples instrumentos internacionales de derechos humanos que tienen rango y jerarquía constitucional, entre ellos los artículos 2, 4, 5, 39, 48, 51, 53, 56, 57, 67, 68, 69, 93, 94, 345, 346, 347, 350, 351 y 352 de la Constitución, el Decreto 111 de 1996, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT. A continuación se sintetizan los cargos formulados en la demanda de inconstitucionalidad. 1.2.2. Con respecto a la vulneración del artículo 48 de la Carta Política, los demandantes sostienen que por la naturaleza del FNA sus recursos gozaban de la protección establecida en dicho precepto, y que, por tanto, no podía ser objeto de descapitalización.

En efecto, dicha entidad fue creada en la Ley 432 de 1998 con el propósito promover el acceso a la vivienda y a la educación por la parte de la población colombiana más vulnerable, mediante la destinación de los recursos provenientes de las cesantías y del ahorro voluntario, a la financiación de vivienda y de la educación. De este modo, la citada agencia gubernamental fue concebida como 3 una institución de gran proyección, vinculada a los fines sociales del Estado más importantes dentro del ordenamiento constitucional. Con este propósito, la Ley 432 de 1998 transformó al FNA en una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, cuyo objeto fundamental es la administración eficiente de las cesantías, y la contribución a la solución de los problemas de vivienda y educación de sus afiliados. Para este efecto, en la ley se dispuso que se podrían afiliar a dicha entidad los oficiales, suboficiales, soldados profesionales de las Fuerzas Militares, los oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo miembros de la Policía Nacional, el personal docente oficial, los docentes vinculados a establecimientos educativos privados, los trabajadores independientes, y quienes devenguen salario integral. Dada la naturaleza de esta agencia y de los recursos que la integran, en el mismo artículo 4 de la Ley 432 de 1998 se dispuso que “por ser el Fondo Nacional del Ahorro una entidad de seguridad social, no se podrán destinar ni utilizar sus recursos, utilidades y rendimientos o excedentes financieros para fines distintos

a su objetivo y funciones”. Esto mismo habría sido ratificado por la Corte Constitucional en las sentencias C-625 de 19981 y C-1190 de 20002, en las que expresamente sostuvo que “sus utilidades y excedentes financieros sólo puede invertirlos en el desarrollo de su propio objeto: otorgar crédito de vivienda a los afiliados que lo precisen”. Por su parte, el artículo 48 de la Constitución establece, primero, que el sistema de seguridad social responde a los principios de progresividad y de eficiencia, y segundo, que no se pueden destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de seguridad social en fines distintos a los que contempla su objeto, sin hacer ninguna distinción respecto de su naturaleza u origen. A partir de esta directriz, en distintas oportunidades este tribunal ha precisado el alcance de la restricción constitucional anterior, aclarando que se trata de una norma imperativa que no contempla ningún tipo salvedad o excepción, y que, por tanto, “la prohibición de destinar y utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella comprende tantos los recursos destinados a la organización y administración del sistema de seguridad social como los orientados a la prestación del servicio, lo cual es razonable, pues uno y otros integran un todo indivisible”3, y que ni siquiera razones asociadas a la necesidad de reactivación económica o a la satisfacción de otras necesidades sociales, podrían justificar la utilización de los recursos para fines distintos a su objeto.4 1 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 2 M.P. Álvaro Tafur Galvis. 3 Sentencia C-1040 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

4 Sentencia C-1040 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 4 La norma demandada, desconociendo los términos claros e inequívocos de la prohibición constitucional, ordenó la descapitalización del FNA, disponiendo la extracción de sus recursos para fines ajenos a su objeto, como una supuesta financiación de programas sociales, que tampoco se precisan o individualizan. De este modo, la incompatibilidad entre la norma constitucional y el precepto impugnado es palmaria e indiscutible, “porque mientras el precepto superior ordena que los recursos de las instituciones de la seguridad social no se pueden destinar ni utilizar para fines distintos a ella, el artículo demandado descapitaliza una entidad de seguridad social para financiar programas sociales diferentes a los señalados constitucional y legalmente en el objetivo y funciones del Fondo Nacional del Ahorro”, máxime cuando esta institución tiene como finalidad, según la propia ley, administrar las cesantías y el ahorro voluntario de los afiliados y otorgarles créditos de vivienda y educación en condiciones favorables. Con ello, la norma demandada infringe, consecuencialmente, los principios de eficiencia y de progresividad que deben irradiar el sistema de seguridad social, en la medida en que impide la consecución de los objetivos en función de los cuales fue creado el Fondo Nacional del Ahorro. Los accionantes calculan que con la pérdida de $400 mil millones se genera una disminución en el capital social en un 20%, que 10.0000 afiliados no podrán acceder a créditos de vivienda y educación durante el año 2018, y que no se pagarán de manera oportuna los auxilios de

cesantías y los ahorros voluntarios requeridos por los afiliados. Este riesgo se materializa incluso si la extracción de recursos proviene de las utilidades netas o de los rendimientos o de fondos no asociados a los ahorros o a las cesantías de los afiliados, por cuanto, en todo caso, la medida impacta negativamente la solidez y la solvencia de la entidad, e impone nuevos obstáculos a la consecución de su objetivo general. Se trata entonces de una norma deliberadamente regresiva, en tanto despoja al Fondo de los recursos con los que cuenta para materializar los derechos sociales, que son, precisamente, su razón de ser. Lo anterior tiene el agravante de que la descapitalización no respalda ningún gasto previamente decretado por el Congreso, y de que los recursos extraídos de la entidad no quedaron asociados a ningún gasto decretado previamente por el Congreso, ya que con el presupuesto de ingresos y recursos de capital se financian la totalidad de los gastos de funcionamiento, de inversión (incluida la inversión social), y el servicio de la deuda, por lo cual, la destinación social ala que alude la norma impugnada es tan solo una etiqueta carente de efectos jurídicos. Aún más, si según la Constitución el gasto social no se puede disminuir porcentualmente respecto del año anterior, y el gasto social de por sí se encuentra financiado, los recursos entregados al Tesoro tendrán “un propósito incierto e inconexo con la Ley anual de Presupuesto del año 2018”, ya que con la medida no es posible decretar un nuevo gasto, y mucho menos si es indeterminado. El desconocimiento de la prohibición constitucional del artículo 48 de la

Constitución, provoca, a su turno, la violación de los principios y valores fundamentales a los que atiende el ordenamiento superior, relacionados con el deber del Estado de asegurar la satisfacción de los derechos sociales, y la 5 realización de la justicia, en un marco democrático y participativo, y con ello, los artículos 5, 25, 51, 53, 67, 68 y 69 de la Constitución Política. La razón de ello es que con la descapitalización de una entidad creada para satisfacer las finalidades sociales del Estado, se trunca el cumplimiento de los fines superiores en función de los cuales se diseñó la organización política, con el agravante de que la medida se insertó un escenario altamente complejo, en el que el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas es alto, y en el que el acceso a la seguridad social, a la vivienda y a la salud es precario. Con ello, la norma atacada también desconoce las normas que integran el bloque de constitucionalidad, entre ellos los artículos 93 y 94, así como los instrumentos de los sistemas mundial e interamericano de derechos humanos que reconocen los derechos a la vida, a la seguridad social, a la vivienda y a la educación, como los artículos 22, 23, 25 y 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, los artículos 2, 6 11 y 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los artículos 6, 9 y 13 del Protocolo de San Salvador, y las recomendaciones y los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT. Por las razones anteriores, diferentes instancias de control han llamado sobre la

inconstitucionalidad de la medida legislativa. Así, la Contraloría General de la República ha expresado en diversas oportunidades serios y graves reparos a su constitucionalidad. En el Comunicado de Prensa No. 185 del 17 de noviembre de 2017 se descartaron los argumentos que en su momento expuso el gobierno nacional para defender la disposición, concluyendo que “la Contraloría General de la República reiteró con absoluta firmeza su desacuerdo con la descapitalización del Fondo Nacional del Ahorro y consideró que no tienen validez legal los argumentos que, por escrito y a manera de defensa de esta medida, le expuso el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”. Así, en primer lugar, sostuvo que “el artículo 48 constitucional prohíbe de manera expresa destinar y utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ellas. Para la CGR la división entre recursos relacionados directa o indirectamente con la seguridad social, y los propios de la entidad que los administra, se predica de las entidades privadas que manejan recursos públicos, de manera que no aplica al Fondo Nacional del Ahorro, que es una institucional de seguridad social”. Y en segundo lugar, se precisó que la tesis sobre la posterioridad de la Ley 1873 de 2017 sobre la Ley 432 de 1998, que permitiría a la primera derogar las disposiciones de esta última que impiden emplear los recursos del FNA en fines distintos a su objeto, también es improcedente, como quiera que ambas tienen un ámbito de validez diferente, por lo cual no es aplicable la regla de la prevalencia de la ley posterior. En el mismo sentido, la Procuraduría General de la Nación se pronunció en

términos muy similares, sosteniendo que “el Gobierno Nacional no puede disponer libremente del capital del Fondo Nacional del Ahorro. Si se descapitaliza al FNA para alimentar rentas de la Nación, se estarían retirando 6 del ámbito de la seguridad social recursos que tienen destino constitucional y legal exclusivo que son objeto además de una protección especial (…) aunque por regla general los excedentes financieros quedan a disposición del Tesoro General de la Nación en virtud de la unidad de caja, los provenientes de los órganos de previsión y seguridad social están exentos de dicho destino (…) la atención a los programas sociales no releva la destinación específica de los recursos de la seguridad social, como lo ha señalado la Corte Constitucional, razón por la cual los del FNA cuentan con esta protección especial”. 1.2.3. Un segundo grupo de falencias versan sobre las deficiencias en el proceso de aprobación parlamentaria, por no haberse activado previamente el mecanismo de concertación previsto en la Carta Política en aquellas materias que implican un retroceso en los derechos sociales, y por no haberse tenido en cuenta las reglas para la elaboración y ejecución del Presupuesto del Estado. En efecto, para asegurar la vigencia de los derechos sociales reconocidos en la Carta Política, el gobierno nacional se encontraba obligado a activar los mecanismos de concertación previstos en el ordenamiento jurídico, y en particular, a convocar a la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, de suerte que al adoptarse la medida legislativa sin haber agotado previamente este dispositivo, se desconoció el artículo 56 superior y los convenios de la OIT, y con ello, el diálogo social, la participación ciudadana y el

propio principio democrático. Asimismo, la expedición de precepto demandado debía sujetarse a los principios básicos que orientan la elaboración y ejecución del Presupuesto General de la Nación, y en particular, a los artículos 345, 346, 350 y 352 de la Carta Política, así como al Decreto 111 de 1996, modificado por las leyes 819 de 2003 y 1473 de 2011. En efecto, el artículo 345 de la Constitución Política consagra el principio de legalidad en materia presupuestal, estableciendo que todos los gastos proyectados para cada vigencia fiscal, y todos los ingresos que deben ser percibidos por el Estado en este mismo periodo, deben corresponder a partidas reconocidas previamente en el presupuesto del Estado aprobado por una ley de la República. Específicamente, se prohíbe percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, realizar erogaciones con cargo al Tesoro que no consten en el presupuesto de gastos o efectuar otros gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, o transferir créditos a objetos no contemplados en dicho instrumento. Y los artículos 346 y 347 de la Constitución exigen para la inclusión de partidas en la Ley de Apropiaciones, que estas correspondan a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por el gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del Estado, al servicio de la deuda, o destinado a cumplir el Plan Nacional de Desarrollo. Contrariando esta previsión, la norma atacada contempla un ingreso de 400 mil millones que no corresponde a ninguna partida en el presupuesto de rentas y

7 recursos de capital para el año 2018, y además, el gasto social que pretende financiar tampoco se encuentra contemplado como una partida en el presupuesto de gastos o Ley de apropiaciones. De este modo, el artículo 102 de la Ley 1873 de 2017 ordena la entrega de cuantiosos recursos al Tesoro, pero esta operación no tiene correspondencia en la ley de apropiaciones un nuevo gasto público indeterminado que no fue decretado en leyes anteriores, y que tampoco se encuentra previsto como tal en el presupuesto de gastos: “si todo el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones para el año 2018 está financiado y equilibrado, incluido el gasto social, con la totalidad del presupuesto de rentas y recursos de capital de la vigencia, los 400.000 millones de pesos, sumas en la que se descapitalizó el Fondo Nacional del Ahorro, no está respaldando ningún gasto previamente decretado por el Congreso y, por lo mismo, de manera inconstitucional la norma acusada incluye un ingreso y autoriza al Gobierno Nacional para que a su antojo financie cualquier programa social aunque no haya sido decretado previamente por el Congreso (gastos sin representación), impidiendo de esta manera ejercer el control democrático al poder del Ejecutivo en materia de gasto público”. Dentro de esta misma línea, el artículo 350 superior le impone al gobierno nacional la obligación de incluir en la ley de apropiaciones un capítulo para el gasto social, y prohíbe disminuir el presupuesto de inversión social en relación con el año anterior. En este orden de ideas, si ya de por sí no es posible disminuir la inversión social, la norma atacada tiene una finalidad incierta e indeterminada,

y en todo caso inconsistente con el presupuesto del Estado 1.2.4. Finalmente, se alega la existencia de un vicio competencial por la violación del principio de unidad de materia consagrado en el artículo 58 de la Carta Política, ya que, según los accionantes, los preceptos impugnados regularon un asunto ajeno al objeto y finalidad propia de las leyes de presupuesto. A su juicio, la orden descapitalización prevista en el artículo 102 de la Ley 1873 de 2017 no guarda conexidad temática, causal, teleológica ni sistemática con la materia general regulada en dicha normatividad. En efecto, mediante la Ley 1873 de 2017 se decretó el presupuesto del Estado para el año 2018, presupuesto que, a su turno, debe incluir todas las partidas que integran las rentas y los gastos proyectados para esta vigencia fiscal, mientras que el precepto demandado ordenó la descapitalización de una entidad estatal, y los recursos extraídos con esta operación no fueron incorporados a dicho instrumento. Así, el artículo 1 de la ley contempla todos los rubros que integran las rentas del Estados proyectadas para el año 2018, pero, paradójicamente, dentro de estas partidas no se encuentran los 400.000 millones provenientes de la descapitalización del Fondo Nacional del Ahorro, por lo cual, estos recursos se convierten en dinero a disposición del gobierno nacional, no sujeto a las reglas presupuestales. Adicionalmente, aunque el precepto demandado determina que los recursos obtenidos se deben destinar a la financiación de programas sociales, no se 8 identificaron tales proyectos, planes o programas, desconociendo las disposiciones constitucionales y orgánicas que “ordenan que no hay gasto sin

título y sin representación, es decir, que en el presupuestos de gastos sólo se pueden incluir aquellos gastos que permite la Constitución Política y la ley y que no se puede decretar un gasto sin haya sido previamente decretado por el Congreso a través de una ley”. Los antecedentes legislativos tampoco arrojan ninguna luz sobre el vínculo que podría tener la orden de descapitalización del FNA con la expedición del presupuesto del Estado, ya que la medida fue propuesta tardía e improvisadamente en el Congreso de la República, y sólo fue incluida como un artículo nuevo en la ponencia para primer debate en las comisiones económicas conjuntas del Senado y de la Cámara de Representantes, pero sin que sin que tal inclusión hubiese dado lugar a la modificación de los rubros del Presupuesto, y sin que la decisión estuviese estado respaldada por un análisis de su viabilidad jurídica, presupuestal, fiscal, financiera o social, o de su impacto en el corto, mediano y largo plazo. Así las cosas, “no existe unidad de causa e identidad entre los motivos que dieron lugar a la expedición de la Ley 1873 y la razones que dieron origen a la disposición atacada. La causa para expedir la Ley 1873 es dar cumplimiento a los artículos 340 (…) que le imponen al Congreso de la República discutir y expedir el Presupuesto General de Rentas y Ley de apropiaciones (…) la causa que dio origen a la disposición demandada, es descapitalizar el Fondo Nacional del Ahorro, y financiar programas sociales, motivos totalmente distintos del objetivo general de la Ley 1873”. Aunque las leyes de presupuesto contienen un capítulo de “normas generales”,

diferentes al instrumento presupuestal como tal, la Corte Constitucional ha fijado algunos criterios para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia en este escenario, aclarando que tales normas deben tener una proyección temporal, que no pueden modificar disposiciones de orden sustantivo, que no es funcional al objetivo de ejecutar el presupuesto en la respectiva vigencia fiscal, y que no pueden tener vocación de permanencia. En este caso, sin embargo, la disposición impugnada no satisface ninguno de los estándares anteriores, pues ordena una descapitalización de una entidad estatal, impone al gobierno un deber de efectuar aportes de capital que se pueden proyectar más allá del año 2018, modifica normas sustantivas de orden constitucional y legal que prohíben destinar recursos de entidades de seguridad social a fines distintos para los cuales fue creada, no es funcional al objetivo de ejecutar el presupuesto nacional, y tiene vocación de permanencia. De este modo, lo que se hizo fue descapitalizar una entidad pública para sus extraer sus recursos y dejarlos a disposición del gobierno, con el pretexto de financiar unos programas indeterminados que no se encuentran en el presupuesto, y que tampoco fueron decretados por el legislador. 1.3. Solicitud 9 Con fundamento en las consideraciones anteriores, los accionantes solicitan a esta corporación que declare la inconstitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1873 de 2017, con excepción de la expresión “de la Imprenta Nacional de Colombia”, y que, además, se otorgue a esta decisión efectos retroactivos, esto es, desde el momento de la expedición de la ley.

2. Trámite procesal

2.1. Admisión Mediante auto del día 21 de agosto de 2018, el magistrado sustanciador admitió la demanda, y en consecuencia, ordenó: - Correr traslado de la misma a la Procuraduría General de la Nación por el lapso de 30 días, para que rindiera concepto en los términos de los artículos 242.5 y 278.5 de la Carta Política. - Fijar en lista la disposición acusada, con el objeto de que fuese impugnada o defendida por cualquier ciudadano. - Comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, al Fondo Nacional del Ahorro, a los ministerios de Justicia y del Derecho, de Hacienda, de Salud, de Trabajo, de Educación y de Vivienda, Ciudad y Territorio, y al Departamento Nacional de Planeación, para que se pronunciaran sobre las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad y suministraran los insumos fácticos, conceptuales y normativos que estimaran pertinentes. - Invitar a participar dentro del proceso a las siguientes instancias, para que se pronunciaran sobre las pretensiones de la demanda y para que suministraran insumos de análisis según sus áreas de conocimiento y experticia: (i) a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Comisión Colombiana de Juristas, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el Centro de Estudios Tributarios de Antioquia, y el Instituto de Estudios Fiscales; (ii) a las facultades de Derecho de las universidades Javeriana, Sabana, Externado de Colombia, de los Andes,

Nacional de Colombia, EAFIT, Libre y de Antioquia. 2.2. Solicitud de información sobre el estado de ejecución de la medida legislativa En el mismo auto admisorio de la demanda se ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público informar sobre el estado de ejecución de la orden de descapitalización del Fondo Nacional del Ahorro prevista en el artículo 102 de la Ley 1873 de 2017. El día 5 de septiembre de 2018, la entidad dio respuesta al requerimiento anterior, informando que, a la fecha, los recursos de la descapitalización del Fondo Nacional del Ahorro ingresaron en su totalidad a las cuentas del Tesoro Nacional, 10 de suerte que el proceso de reducción de capital de la entidad concluyó integralmente con los respectivos ajustes contables, por un valor total de 400.000 millones de pesos. Igualmente, se aclaró que la operación financiara no afectó de ninguna manera las acreencias o pasivos del FNA con sus afiliados, ni en el componente de cesantías ni en el de ahorros voluntarios, de modo que estos valores no sufrieron “ninguna variación, ni ninguna disminución por motivo de la reducción de capital, por lo cual, luego de la descapitalización, el FNA sigue reconociendo y respaldando en su totalidad las obligaciones derivadas de los aportes de los afiliados. Lo anterior, teniendo en cuenta que la descapitalización procede frente a los recursos patrimoniales del propietario y no frente a los pasivos externos de la entidad”. 2.3. Formulación y resolución del impedimento del Procurador General de la Nación 2.3.1. Mediante escrito presentado el día 13 de noviembre de 2018, el Procurador

General de la Nación presentó impedimento para rendir concepto en este proceso, al considerar que el régimen de impedimentos y recusaciones contemplado en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 para los magistrados de este tribunal, también le es aplicable, y que por haber conceptuado previamente sobre la constitucionalidad de la disposición legal que se debate en este trámite judicial, se encuentra impedido para presentar su postura sobre esta misma temática. En tal sentido, el funcionario argumenta que aunque los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 determinan que las causales de impedimentos y recusaciones son aplicables a los magistrados de la Corte Constitucional, este mismo tribunal ha entendido que este régimen se extiende al Ministerio Público, en la medida en que su intervención en los procesos constitucionales, aunque no envuelve el ejercicio de la función jurisdiccional, sí debe estar revestida de las garantías de imparcialidad, neutralidad y probidad