CC - C269-2019

Sentencia C-269/19

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018Exequibilidad condicionada del tributo por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público como fuente de financiación para los sistemas de transporte La Corte advierte necesario condicionar dicha disposición, en aras de excluir la referida interpretación contraria al artículo 338 de la Constitución Política. Esto, con fundamento en el principio de conservación del derecho, según el cual, la Corte debe privilegiar el remedio judicial que “conserve al máximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democrático”. Por lo tanto, la Corte declarará la exequibilidad condicionada de la disposición sub examine, bajo el entendido de que la creación de este impuesto y la fijación de su tarifa son competencias de los concejos municipales o distritales. PRINCIPIO PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Aplicación CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CONTROL INTEGRAL DE CONSTITUCIONALIDAD-No tiene un alcance general, absoluto e incondicionado DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de pronunciamiento sobre nuevo cargo presentado por interviniente PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y CERTEZA TRIBUTARIAAlcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Se funda en el aforismo “nullum tributum sine lege”

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIAAplicación

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIACaracterísticas PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Asambleas y concejos pueden acudir en forma concurrente en determinación PRINCIPIO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Libertad de configuración del legislador para crear, modificar, sustituir o derogar tributos/ENTIDADES

TERRITORIALES-Límites/COMPETENCIA DEL CONGRESO

DE LA REPUBLICA Y CONCEJOS DISTRITALES Y

MUNICIPALES EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites AUTONOMIA TRIBUTARIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Determinación de los elementos de la obligación tributaria por asambleas y concejos distritales y municipales dentro de parámetros mínimos fijados por el legislador

DETERMINACION DE ELEMENTOS DE OBLIGACION

TRIBUTARIA POR ASAMBLEAS Y CONCEJOS DISTRITALES

Y MUNICIPALES-Jurisprudencia constitucional

Referencia: Expediente D-12765

Demanda de inconstitucionalidad en contra del numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.

Magistrado ponente:

CARLOS BERNAL PULIDO

Bogotá, D. C., doce (12) de junio de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. Antecedentes

1. El 22 de junio de 2018, el ciudadano Andrés Sabogal Guevara presentó demanda de inconstitucionalidad, por medio de la cual solicitó la declaratoria de inexequibilidad del numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”1.

2. Mediante el auto de 19 de julio de 2018, el magistrado sustanciador admitió la demanda de la referencia2. Asimismo, ordenó (i) fijar en lista el 1 Fls. 1 a 15. 2 Fls. 34 a 37.

Página 2 de 26 proceso y, de manera simultánea, (ii) correr traslado al Procurador General de la Nación para que rinda el concepto de su competencia. Además, resolvió (iii) comunicar esa decisión al Presidente del Congreso y al Presidente de la República, (iv) invitar a distintas entidades públicas y universidades a participar en este proceso y (v) suspender los términos procesales, según lo dispuesto por el auto 305 de 2017.

3. Por medio del auto 049 de 6 de febrero de 2019, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió levantar la suspensión de los términos en el presente asunto3. En consecuencia, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y fijar en lista el proceso, a fin de permitir a los ciudadanos participar en el mismo.

II. Norma demandada

4. A continuación, se transcribe y subraya la disposición demandada:

“LEY 1753 DE 2015

(junio 9) Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 20142018 “Todos por un nuevo país”.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

DECRETA:

(…) ARTÍCULO 33. OTRAS FUENTES DE FINANCIACIÓN PARA LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE. Con el objeto de contribuir a la sostenibilidad de los sistemas de transporte y contar con mecanismos de gestión de la demanda, las entidades territoriales podrán determinar, definir y establecer nuevos recursos de financiación públicos y/o privados que permitan lograr la sostenibilidad económica, ambiental, social e institucional de los sistemas SITM, SETP, SITP y SITR, a través de los siguientes mecanismos: (…) 3 Fls. 131 a 133. Página 3 de 26

2. Contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público. Cuando los Alcaldes municipales o distritales regulen el cobro por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público, incluyendo estacionamiento en vía, las entidades territoriales que cuenten con un sistema de transporte masivo, estratégico, integrado o regional, en concordancia con las competencias de los Concejos Municipales o Distritales, podrán incorporar en las tarifas al usuario de los estacionamientos, una contribución que incentive la utilización de los sistemas de transporte público.

Serán sujetos pasivos los usuarios del servicio en predios de personas naturales o jurídicas que ofrezcan a título oneroso

el estacionamiento de vehículos. El factor adicional se calculará así: la base gravable será dos (2) veces el valor del pasaje promedio del servicio de transporte público (SITM, SETP, SITP o SITR, según sea el caso) en el municipio o distrito; esta base se multiplicará por factores inferiores a uno (1) en función de los criterios de oferta de transporte público en la zona, uso del servicio en horas pico y estrato del predio. La contribución se cobrará en forma adicional al total del valor al usuario por parte del prestador del servicio, quien tendrá la condición de agente retenedor. Se exceptúa de este cobro las bicicletas y las motocicletas cilindradas de 125 cm3 e inferiores. (…)”.

III. Demanda

5. El demandante solicitó la declaratoria de inexequibilidad del numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015, toda vez que, en su criterio, vulnera el artículo 338 de la Constitución Política. El actor manifestó que la “[c]ontribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público” tiene la naturaleza de impuesto, por las siguientes razones:

(i) “[N]o está dirigida a un grupo o gremio determinado de personas (…) [dado] que los destinatarios del tributo son todos los ciudadanos que utilicen cualquier parqueadero”. (ii) “[D]e las obras que se pretenden financiar con la contribución no se evidencia un beneficio directo e inmediato sobre los contribuyentes que realizan el pago del tributo (…)”. (iii) “[S]u causación se deriva de la realización del hecho generador más no [de] la financiación de una obra o construcción que

Página 4 de 26 beneficia directamente al contribuyente”. Precisamente, “el hecho generador de la contribución (utilización de parqueaderos) lo puede realizar cualquier persona (…) [y] la comunidad en general [es la que] se verá beneficiada [por] las obras que se lleven a cabo sobre el sistema masivo de transporte”.

6. Habida cuenta de que el Legislador no definió la tarifa del impuesto y, en su lugar, defirió su fijación a las autoridades administrativas municipales o distritales, se desconoció el principio de legalidad tributaria previsto por el artículo 338 de la Constitución Política. Según el actor, el Legislador debió “determinar con claridad y exactitud la tarifa aplicable, sin que sea posible que su establecimiento sea dejado en manos de terceros diferentes a los órganos de representación legal”. En otros términos, dado que la norma demandada autoriza la creación de un impuesto, el Legislador (i) debió determinar su tarifa, por cuanto no bastaba con señalar el método y el sistema para su cálculo, como ocurre con las tasas y las contribuciones especiales, y

(ii) no podía delegar la fijación de dicho elemento a “las autoridades administrativas” del municipio o distrito correspondiente. Así, “en la medida en que todos los elementos de los impuestos” y, por tanto, la creación de los mismos, deben ser dispuestos “por el órgano de representación popular”, se vulnera el artículo 338 de la Constitución Política al otorgar tales competencias a las autoridades administrativas de las entidades territoriales. Esto último, por cuanto “el principio de legalidad en materia tributaria presupone una actuación por parte del Legislador o del órgano de

representación popular (…) dirigida a crear o establecer gravámenes”.

IV. Intervenciones

7. En relación con este asunto se recibieron ocho (8) escritos de intervención presentados por: (i) el Observatorio de Hacienda Pública y Derecho Tributario de la Universidad del Rosario4; (ii) el Ministerio de Transporte5; (iii) la Facultad de Derecho de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (en adelante, UPTC)6; (iv) el ciudadano Felipe Restrepo Tamayo7; (v) el Instituto Colombiano de Derecho Tributario (en adelante, ICDT)8; (vi) la Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda9; (vii) el Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia10, y, finalmente, (viii) el Departamento Nacional de Planeación (en adelante, el DNP)11. Tres de tales intervinientes solicitaron la declaratoria de 4 Fls. 71 a 86. 5 Fl. 103 a 117. 6 Fls. 96 a 102. 7 Fls. 57 a 64. 8 Fls. 90 a 95. 9 Fls. 65 a 70. 10 Fls. 87 a 89. 11 Fls. 123 a 128.

Página 5 de 26 exequibilidad de la disposición demandada12; tres, la declaratoria de inexequibilidad13; uno, la exequibilidad condicionada14, y, finalmente, otro pidió a la Corte que profiera sentencia inhibitoria o, en subsidio, declare la exequibilidad de la disposición15.

1. Solicitudes de exequibilidad

8. El Observatorio de Hacienda Pública y Derecho Tributario de la

Universidad del Rosario sostuvo que el tributo por el servicio de garaje o de estacionamiento tiene la naturaleza de un impuesto, por cuanto “existe una obligación de realizar una erogación económica en cabeza [de la] generalidad del colectivo social”. Además, es un impuesto, porque el obligado no recibe “en efecto o potencialmente un servicio público, así como tampoco existe un beneficio de ningún tipo hacia un grupo poblacional. De igual forma, dicha obligación es unilateral y su contraprestación (…) no es proporcional e imperceptible directamente por el contribuyente”. En su criterio, es constitucional que el Legislador no hubiere definido la tarifa del impuesto demandado, y, por lo tanto, hubiere dejado “espacio legislativo para que las entidades territoriales puedan desarrollar sus competencias de conformidad a sus políticas y gestiones internas”.

9. El Ministerio de Transporte señaló que “para el Gobierno es de vital importancia consolidar los SITM, los SETP, los SITP y los SITR que se encuentran hoy en operación, implementación o estructuración”, para lo cual es posible recurrir a “instrumentos de gestión de la demanda”. Uno de tales instrumentos es el previsto por la disposición demandada, a la luz del cual “los municipios podrán reglamentar las tarifas máximas de estacionamientos y aparcaderos e incorporar a estas un factor de cálculo que incentive la utilización de los sistemas de transporte público cuyos recursos se podrán destinar únicamente a la promoción y utilización del sistema de transporte”.

Sin definir la naturaleza del tributo demandado, señaló que “no es cierto que la norma acusada, hubiese entregado a la administración de las ciudades o

municipios el fijar (sic), el monto de la contribución que mediante este artículo se autoriza”, por el contrario, en su opinión, “la misma norma está determinando que son los concejos municipales quienes fijan la contribución”, en concordancia con el artículo 313 de la Constitución Política.

10. La Facultad de Derecho de la UPTC señaló que “el cargo formulado por el demandante no está llamado a prosperar”, por cuanto la norma demandada (i) no corresponde a un impuesto, sino a “una contribución especial”, “pues tratándose de un servicio público, cuya prestación corresponde a las entidades territoriales, dicha prestación debe cumplir con 12 El Observatorio de Hacienda Pública y Derecho Tributario de la Universidad del Rosario, el Ministerio de Transporte y la Facultad de Derecho de la UPTC. 13 La Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, el ICDT y el ciudadano Felipe Restrepo Tamayo. 14 El Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia.

15 El DNP.

Página 6 de 26 unas condiciones mínimas, entre las cuales está la de la sostenibilidad fiscal, por lo cual la autoridad prestadora puede cobrar por este servicio en su área de influencia” y (ii) prevé que “cuando los Alcaldes Municipales o Distritales regulen el cobro de la contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público deberán hacerlo atendiendo plenamente a las competencias de los Concejos Municipales y Distritales”.

2. Solicitudes de inexequibilidad

11. El ciudadano Felipe Restrepo manifestó que “coadyuva la acción pública de inconstitucionalidad” y formuló argumentos adicionales para

demostrar la inconstitucionalidad de la disposición demandada. En su criterio, la disposición acusada prevé un impuesto que desconoce (i) “el fin extrafiscal expresado por el legislador (…), [por cuanto] lejos de incentivar la utilización de los sistemas de transporte público, podría derivar en graves consecuencias para la economía”; (ii) “el principio de igualdad al tratar de la misma manera a las entidades con ánimo de lucro y sin ánimo de lucro que prestan el servicio de parqueadero a título oneroso”, y (iii) el principio de progresividad, toda vez que entre “los usuarios de los estacionamientos vinculados a un uso de las entidades sin ánimo de lucro (…) no es posible determinar el nivel de ingresos de las personas que hacen uso del servicio”.

12. El ICDT consideró que la norma demandada prevé un impuesto, dado que (i) “no está dirigida a un grupo o gremio indeterminado de personas, sino genéricamente a quienes usen los garajes o zonas de estacionamiento” y (ii) “el incentivo que se pretende financiar con la contribución no genera un beneficio directo e inmediato sobre los contribuyentes que realizan el pago de tal tributo”. Por lo anterior, el legislador ha debido definir “todos los elementos esenciales” del tributo, sin que le resultare posible “delegar la fijación de la tarifa en entidad administrativa alguna”. En tales términos, “al delegar en las diferentes entidades públicas la determinación de la tarifa de acuerdo con el método señalado en el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015, se viola de manera directa el principio de reserva de ley establecido en el artículo 338 de la Constitución Política”.

13. La Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda sostuvo que la disposición demandada “es apenas una autorización para crear un tributo”.

En todo caso, advirtió que el tributo cuya autorización se otorga “reúne las características de un impuesto, pues (i) es una prestación unilateral que expresa el poder imperio del Estado, (ii) su hecho generador refleja la capacidad económica del contribuyente (…), (iii) se cobra a todas las personas que usen el servicio de parqueadero a título oneroso, (iv) no incorpora una prestación a cargo del Estado y en favor del contribuyente (…) (v) su pago es obligatorio y (vi) el Estado dispone de él para financiar la diferencia entre la tarifa técnica y la tarifa del usuario del servicio”. Sin embargo, consideró que la disposición demandada es incompatible con la Constitución Política, por cuanto “faculta a los alcaldes para regular el cobro Página 7 de 26 por el servicio” referido. Al respecto, explicó que “si bien las autoridades locales pueden fijar los elementos esenciales de los tributos, en este caso las tarifas, sin vulnerar el principio de legalidad tributaria, cuando se trata de tributos territoriales, como es el caso, esta competencia es exclusiva de los concejos y no puede ser ejercida, en modo alguno, por los alcaldes”.

3. Solicitud de exequibilidad condicionada

14. El Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia solicitó la declaratoria de exequibilidad condicionada de la disposición acusada, “bajo el entendido de que la competencia para adoptar la figura creada por parte del legislador, cualquiera sea la naturaleza que se

determine de la misma, se encuentra en cabeza del Concejo Municipal o Distrital respectivo”. Señaló que el tributo sub examine es un impuesto, “cuyo hecho imponible consiste en un acontecimiento económico, que en este caso es la prestación de un servicio y cuya materia imponible es el consumo”. Sin embargo, cuando el servicio de garaje o de parqueadero se presta en zonas de estacionamiento de uso público, los recursos que percibe la entidad territorial por la explotación de dichos bienes constituyen un ingreso de carácter patrimonial o precio público. Respecto de la definición de la tarifa, indicó que “no puede ser determinada por parte de la autoridad administrativa de la rama ejecutiva en su nivel territorial, pues esta competencia se encuentra en los órganos colegiados de representación popular”.

4. Solicitud de sentencia inhibitoria y, en subsidio, de declaratoria de exequibilidad

15. El DNP solicitó a la Corte que se inhiba de proferir una decisión de fondo o, en subsidio, que declare exequible la disposición demandada. Como fundamento de la primera solicitud, señaló que “la demanda plantea una serie de percepciones, consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo, sin descender a la forma en que se concreta” la vulneración de la Constitución Política. Además, sostuvo que la demanda “no cumplió con las exigencias de precisión, suficiencia y claridad [en tanto la] argumentación es vaga y subjetiva”. Como fundamento de la segunda solicitud, resaltó que “el artículo 33 de la Ley 1753 de 2015 es una norma instrumental conexa a las bases del Plan Nacional de Desarrollo”, en particular, a “la necesidad de impulsar el transporte público de calidad como eje estructurador de la movilidad”. Al

respecto, explicó que dicha medida es “una iniciativa efectiva para desincentivar el uso del vehículo particular y promover el uso del transporte público”.

V. Concepto del Procurador General de la Nación

16. Mediante el concepto de 2 de abril de 2019, el Procurador General de la Nación solicitó a esta Corte que declare la exequibilidad de la disposición demandada, bajo el entendido que “únicamente las asambleas Página 8 de 26 departamentales y los concejos municipales o distritales son los competentes para intervenir en la determinación de la tarifa de la contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público”16. Esta solicitud se funda en dos razones. Primero, “la contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público no tiene las características de una contribución, sino de un impuesto”. Esto, por cuanto “quienes están llamados a asumir la carga tributaria cuestionada no conforman un grupo de personas que se beneficia de la inversión a realizar con los respectivos recursos, puesto que no existe una relación directa o fácilmente deducible entre los sujetos que usan los garajes o parqueaderos públicos y aquellos que se favorecen de los servicios de transporte público integrado o masivo y, por consiguiente, se trata de un pago al que están obligados los primeros sin recibir una contraprestación por parte del Estado”.

17. Segundo, dado su carácter de impuesto, “la tarifa únicamente pued[e] ser fijada por la ley, las ordenanzas y los acuerdos, según lo dispuesto por el artículo 338 de la Constitución Política”. Esto, por cuanto solo el legislador, las asambleas y los concejos son competentes para crear impuestos y definir

sus elementos. En este sentido, el Procurador propuso el condicionamiento en aras de “descartar una de las dos interpretaciones admisibles de la norma demandada, puesto que la expresión contribución, allí empleada, puede referirse genéricamente a las contribuciones o a una especie de ellas, dejando abierta la posibilidad de que se entienda que pueden intervenir distintas autoridades administrativas en dicha fijación tarifaria; o únicamente las asambleas departamentales o los concejos municipales o distritales, siendo esta última la única interpretación acorde con el texto superior”.

VI. Cuestiones previas

18. La Sala se pronunciará sobre tres cuestiones previas, a saber: (i) la procedencia del control de constitucionalidad respecto de la disposición demandada, a pesar de que fue modificada por el artículo 97 de la Ley 1955 de 2019, (ii) la aptitud del cargo de inconstitucionalidad planteado por el actor y

(iii) el deber de limitar el control de constitucionalidad, en el marco de la acción pública de inconstitucionalidad, a los cargos formulados en la demanda.

19. Primero, el control de constitucionalidad respecto de la disposición demandada resulta procedente, a pesar de que fue modificada por el artículo 97 de la Ley 1955 de 2019. Esto es así en tanto la disposición demandada podría eventualmente tener la virtualidad de producir efectos en las controversias administrativas y judiciales que den lugar a su aplicación.

Además, esta Corte ha reiterado que, en virtud del principio perpetuatio jurisdictionis, tiene competencia para ejercer el control de constitucionalidad de las normas demandadas que han sido modificadas o derogadas durante el 16 Fls. 175 a 183.

Página 9 de 26 proceso de constitucionalidad17. Dicho principio implica que la Corte “conserva plena competencia para pronunciarse sobre normas cuya derogatoria se produce después de iniciado el proceso y antes de que se dicte el fallo”18. En este caso, el artículo 97 de la Ley 1955 de 2019 modificó la disposición demandada con posterioridad a la presentación de la demandada. En efecto, dicha ley fue expedida el 25 de mayo de 2019, mientras que la demanda en contra del numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015 fue presentada el 22 de junio de 2018. En estos términos, la Corte conserva competencia para proferir un pronunciamiento de fondo sobre este último artículo en relación con la demanda sub examine.

20. Segundo, la Corte ha reiterado que, para configurar auténticos cargos de inconstitucionalidad, las razones presentadas por el actor deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto

Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”19.

21. Lejos de lo sostenido por uno de los intervinientes, la argumentación presentada por el actor en su demanda cumple con los requisitos de los cargos de inconstitucionalidad. Esto es así, por cuanto (i) sus razones fueron expuestas de manera clara y comprensible; (ii) el actor no cuestiona interpretaciones subjetivas o irrazonables del artículo demandado, sino que, por el contrario, cuestiona que dicha disposición prevé un impuesto sin definir su tarifa y, por tanto, defiere a las autoridades administrativas la creación del mismo así como la fijación de su tarifa; (iii) tal argumento es, a todas luces, concreto y específico; (iv) el actor señala que tal regulación desconoce el artículo 338 de la Constitución Política, en tanto vulnera el principio de legalidad, con lo cual formula un auténtico problema de constitucionalidad y, por último, (v) esta Sala considera que dicha argumentación resulta suficiente para generar dudas, siquiera prima facie, sobre la constitucionalidad de la disposición demandada.

22. Tercero, la Sala Plena no debe analizar cargos adicionales a los formulados en la demanda de inconstitucionalidad. Al respecto, la Corte ha reiterado que el control de constitucionalidad por vía de acción se limita a los 17 Sentencias C-1114 de 2003, C-992 de 2001 y C-495 de 2015. 18 Id. 19 Sentencia C-330 de 2013, entre muchas otras.

Página 10 de 26 cargos formulados por el actor en la demanda20. Por lo tanto, “la Sala Plena no debe analizar cargos adicionales, particularmente, cuando se trata de procesos activados a través de una acción pública de inconstitucionalidad”21. Esto es así en aras de salvaguardar el principio de supremacía constitucional, que podría resultar amenazado si la Corte “entra a evaluar señalamientos que no hacen parte de la controversia original en torno a la cual se configuró el proceso (…) en la medida en que el pronunciamiento judicial sobre la validez de las disposiciones legales carecería de los insumos que ofrece este debate público, abierto y participativo”22.

23. Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que siempre que el “control se activa mediante una demanda de inconstitucionalidad, el marco de referencia para el examen correspondiente es el propio escrito de acusación”23. Además, la Corte ha considerado que (i) carece de competencia para pronunciarse respecto de cargos cuya aptitud no ha sido analizada previamente24; (ii) “el debate democrático y participativo solo puede predicarse de aquellos argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los distintos intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus diversas posturas”25; y, finalmente, que (iii) las intervenciones ciudadanas “carecen de la virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la demanda”26.

24. Dado lo anterior, la Sala Plena no analizará los argumentos planteados por el interviniente Felipe Restrepo Tamayo, por cuanto no guardan relación

con el cargo de inconstitucionalidad formulado en la demanda. En criterio del interviniente, la disposición demandada debe ser declarada inconstitucional por cuanto (i) implica graves afectaciones a la economía; (ii) vulnera el principio de igualdad, en la medida en que no distingue las entidades con ánimo de lucro de aquellas que no lo tienen y prestan el servicio de estacionamiento; y, por último, (iii) desconoce el principio de progresividad, 20 Sentencias C-053 de 2018, C-017 de 2016, C-194 de 2013, C-728 de 2015, C-448 de 2005 y C-977 de 2002. 21 Sentencia C-053 de 2018. 22 Id. 23 Sentencia C-017 de 2016. “En aquellos eventos en los que el control se activa mediante una demanda de inconstitucionalidad, el marco de referencia para el examen correspondiente es el propio escrito de acusación. Esta circunstancia tiene varias repercusiones: (i) por un lado, únicamente cuando alguno de los cargos de la demanda es apto, la Corte adquiere la competencia para pronunciarse sobre la validez de la disposición atacada; por ello, cuando ninguno de los señalamientos de dicho escrito es apto, tampoco habría lugar a pronunciarse sobre los planteados posteriormente por los intervinientes o por la Procuraduría General de la Nación; (ii) por otro lado, cuando este tribunal adquiere la competencia para determinar la validez de una disposición legal, y a lo largo del proceso judicial se invocan nuevos señalamientos, distintos de los esbozados originalmente en la demanda, este Tribunal no se encuentra obligado a valorarlos, pues

esto depende de que la ampliación en el escrutinio judicial no resulte lesiva del derecho al debido proceso, y de que a lo largo del procedimiento se hayan suministrado los insumos fácticos, probatorios, conceptuales y normativos para que el juez constitucional realice un juicio ponderado, reflexivo e ilustrado; así por ejemplo, cuando la nueva acusación se enmarca o tiene relación con la controversia original, o cuando el debate ha madurado en la sociedad y en la comunidad jurídica, de modo que el juez constitucional cuenta con los elementos de juicio para adoptar una decisión, la ampliación en el espectro del examen judicial, podría tener mayor justificación.” 24 Id. 25 Sentencia C-194 de 2013. 26 Sentencia C-194 de 2013. Página 11 de 26 toda vez que afecta, sin distingo, a todos aquellos que utilizan este servicio. Al margen de si dichos planteamientos configuran auténticos cargos de inconstitucionalidad27, lo cierto es que no guardan relación alguna, siquiera mínima, con el cargo formulado en la demanda, esto es: la supuesta incompatibilidad entre la disposición demandada y el artículo 338 de la Constitución Política, por cuanto la primera presuntamente vulnera el principio de legalidad tributaria.

25. En tales términos, la Sala Plena limitará el control de constitucionalidad de la disposición demandada al cargo formulado por el actor y no se pronunciará sobre los planteamientos presentados en el escrito de intervención

de Felipe Restrepo Tamayo.

VII. Problema jurídico y análisis del caso

26. Habida cuenta del cargo formulado por el actor y de las intervenciones

relativas al mismo, le corresponde a esta Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿El numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015 desconoce el principio de legalidad tributaria previsto por el artículo 338 de la Constitución Política, en tanto (i) autoriza la creación de un tribut