CC - C273-2011

Sentencia C-273/11

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR

VICIOS DE FORMA-Caducidad ZONAS EXCLUIBLES DE LA MINERIA-Modificación introducida por la Plenaria del Senado en proyecto de ley de Código de Minas, para la protección de páramos y humedales, no vulnera la Constitución La Corte reconoce la amplia facultad que la Constitución Política concede a las plenarias y las comisiones para introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley debatidos, que si bien no es ilimitada, resultan aceptables aquellas variaciones al texto que se juzguen necesarias y se refieran a la misma materia o que se relacionen con ella. En el caso concreto de la regla incluida en el artículo 3º de la Ley 1382 de 2010, relacionada con la protección de los páramos y humedales como zonas excluidas de la minería, fue una modificación debatida y aprobada por la Plenaria del Senado, antes de la remisión del proyecto para los correspondientes debates a la Cámara de Representantes, además de su clara conexidad temática con los objetivos, el contenido y la finalidad del proyecto de Ley. COMISION DE CONCILIACION-Objeto e integración PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance El principio de consecutividad exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales.

PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE

LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE

EN TRAMITE LEGISLATIVO-Introducción de modificaciones, adiciones y supresiones por Plenarias o Comisiones de las Cámaras Legislativas El principio de identidad flexible o relativa supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios, bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones al proyecto, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se puede superar mediante el trámite de conciliación por Comisiones de Mediación, que no implica repetir todo el trámite. Por este principio, no resulta admisible cualquier adición en cualquiera de las etapas de formación de la ley, ya que se exige que dicha relación sea de conexidad clara, específica, estrecha, necesaria y evidente. Expediente D-8167 2 PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios para determinar qué constituye un asunto nuevo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-No se vulnera por cambios relacionados con la materia general del proyecto El principio de unidad de materia, con relación al proceso legislativo, si bien es amplio en aras de respetar el principio democrático y el margen de configuración del legislador, sirve para establecer si durante el trámite del proyecto se ha observado o no el principio de identidad. Así pues, si bien el principio de identidad flexible permite a las comisiones y a las plenarias de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos

en curso, en virtud del principio de unidad temática, esos cambios sólo pueden producirse si versan sobre la misma materia general del proyecto.

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD, IDENTIDAD FLEXIBLE Y

UNIDAD TEMATICA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reiteración jurisprudencia PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO MODIFICATORIO DEL CODIGO DE MINAS-No se vulneran por inclusión de norma sobre protección de páramos y humedales por Plenaria del Senado dada su relación de conexidad con el tema, contenido y objeto del proyecto La regla incluida en el artículo 3º de la Ley 1382 de 2010, relacionada con la protección de los páramos y humedales como zonas excluidas de la minería, no viola los principios de consecutividad y de identidad flexible, por cuanto fue una modificación debatida y aprobada por la Plenaria del Senado, que en el presente caso era la cámara de origen, en aras de ajustar la protección al medio ambiente en las zonas excluidas de la minería, antes de la remisión del proyecto para los correspondientes debates en la Cámara de Representantes, además de su clara conexidad temática con los objetivos, el contenido y la finalidad del proyecto de Ley, no siendo la decisión de la Plenaria del Senado improvisada, sorpresiva o arbitraria, pues respondió a una preocupación clara y declarada de un asunto discutido en cada uno de los debates anteriores

Referencia: expediente D-8167

Demanda de inconstitucionalidad, contra el artículo 3 de la Ley 1382 de febrero 9 de Expediente D-8167 3 2010, “por la cual se modifica la Ley 685

de 2001, Código de Minas.”

Actora: Daniela González Manascero

Magistrada Ponente:

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil once (2011) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. El 31 de mayo de 2010, Daniela González Manascero presentó acción de inconstitucionalidad, contra el artículo 3 de la Ley 1382 de febrero 9 de 2010, “por la cual se modifica la Ley 685 de 2001, Código de Minas”. Mediante Auto de 13 de julio, la magistrada sustanciadora admitió la demanda.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de la norma demandada.

LEY 1382 DE 20101

Por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas. […] Artículo 3°. El artículo 34 de la Ley 685 de 2001 quedará así: Artículo 34. Zonas excluibles de la minería. No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente. 1Publicada en el Diario Oficial N° 47618 de 9 de febrero de 2010.

Expediente D-8167 4 Las zonas de exclusión mencionadas serán las que han sido constituidas y las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional, zonas de reserva forestal protectora y demás zonas de reserva forestal, ecosistemas de páramo y los humedales designados dentro de la lista de importancia internacional de la Convención Ramsar. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales. Los ecosistemas de páramo se identificarán de conformidad con la información cartográfica proporcionada por el Instituto de Investigación Alexánder Von Humboldt. No obstante lo anterior, las áreas de reserva forestal creadas por la Ley 2ª de 1959 y las áreas de reserva forestales regionales, podrán ser sustraídas por la autoridad ambiental competente. La autoridad minera al otorgar el título minero deberá informar al concesionario que se encuentra en área de reserva forestal y por ende no podrá iniciar las actividades mineras hasta tanto la Autoridad Ambiental haya sustraído el área. Para este efecto, el concesionario minero deberá presentar los estudios que demuestren la adecuada coexistencia de las actividades mineras con los objetivos del área forestal. Efectuada la sustracción, la autoridad minera en concordancia con las determinaciones ambientales establecidas, fijará las condiciones para que las actividades de exploración y explotación propuestas se desarrollen en forma restringida o sólo por determinados métodos y

sistemas, de tal forma que no afecten los objetivos del área de reserva forestal no sustraída. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial establecerá los requisitos y el procedimiento para la sustracción a que se refiere el inciso anterior. Igualmente establecerá las condiciones en que operará la sustracción temporal en la etapa de exploración. Parágrafo 1°. En caso que a la entrada en vigencia de la presente ley se adelanten actividades de construcción, montaje o explotación minera con título minero y licencia ambiental o su equivalente en áreas que anteriormente no Expediente D-8167 5 estaban excluidas, se respetará tales actividades hasta su vencimiento, pero estos títulos no tendrán opción de prórroga. Parágrafo 2°. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial una vez entrada en vigencia la presente ley, en un término de cinco años, redelimitará las zonas de reserva forestal de Ley 2ª de 1959; en cuanto a cuáles son protectoras y cuáles no procurando la participación de la autoridad minera y de los demás interesados en dicho proceso. Parágrafo 3°. Para la declaración de las zonas de exclusión de que trata el presente artículo se requerirá un concepto previo no vinculante del Ministerio de Minas y Energía.”

III. DEMANDA La ciudadana Daniela González Manascero presentó acción de inconstitucionalidad, parcial el 31 de mayo de 2010, contra artículo 3 de la Ley 1382 de 2010, “por la cual se modifica la Ley 685 de 2001, Código de Minas”,

por considerar que la modificación introducida al artículo vulnera el principio constitucional de consecutividad, aplicable a los trámites legislativos. A juicio de la demanda, el artículo acusado no fue debatido ni aprobado por el Senado de la República; ni en primer debate en la Comisión Quinta Constitucional Permanente del Senado de la República, ni en la Plenaria del Senado. Para la demanda, el texto que aprobó la Cámara de Representantes para restringir la explotación en zonas de páramo y humedales y para regular la transición de tales casos, no fue asunto de debate por la comisión quinta constitucional del Senado de la República, lo que constituye una grave violación a la Constitución. Concretamente, argumenta que el principio de consecutividad fue violado en este caso, en los siguientes términos, “Cuando al Proyecto de ley 010 de 2007 se le daba curso en el primer debate del Senado de la República, nada se dijo sobre la conveniencia de introducir una reforma al artículo 34 del Código de Minas. Asimismo, en el texto propuesto para el segundo debate en Senado, tampoco se propuso reformar el artículo 34 del Código de Minas. Empero, con ocasión del debate en la Plenaria del Senado, surgió una pequeña mención a la modificación del artículo 34 del Código de Minas. […] […] el texto del artículo 3° que fue aprobado en Plenaria del Senado, fue aprobado incurriendo en un vicio de forma en su Expediente D-8167 6 procedimiento, pues el asunto relativo a las zonas excluibles de la minería, no fue objeto de discusión y mucho menos de

aprobación en el primer debate, como ha debido ocurrir para preservar los principios que gobiernan constitucionalmente la formación de las leyes. […] esta situación es una violación directa del artículo 157 de la Carta pues éste dispone que ningún Proyecto de Ley podrá ser Ley si no ha sido aprobado en primer debate en la comisión permanente de cada Cámara. La Comisión permanente Quinta constitucional del Senado, no debatió ni aprobó el artículo en mención.”2 Para la demandante, el hecho de que el texto se haya debatido en la Cámara de Representantes y que finalmente se haya aprobado en la Comisión accidental de conciliación, pero no haya sido debatido en el Senado, lo hace inconstitucional. “La Cámara de Representantes incluyó un texto dentro de sus debates, que no fue sometido a consideración del Senado, por lo que la Comisión accidental de conciliación no puede suplir los debates de que debieron haberse surtido respecto del texto propuesto en Cámara de Representantes”.3

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Mediante escrito de 11 de octubre de 2010, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial participó en el proceso de la referencia, para solicitar a la Corte que declare exequible la norma acusada. Luego de analizar cuidadosamente el trámite legislativo de la disposición legal en cuestión (el artículo 3° de la Ley 1382 de 2010) y de la importancia de esa norma dentro del sistema de protección ambiental, afirmó lo siguiente, “De manera que la modificación contenida en el artículo 3° de

la Ley 1382 de 2010, fue ampliamente conocida y debatida especialmente en la Plenaria del Senado, donde incluso el Ministro de Minas y Energía fijó una posición al respecto de dicha modificación […]”. A su juicio “[…] el simple hecho de resaltar que un artículo nuevo fue introducido durante el trámite legislativo, sin que haya sido de conocimiento 2 Acción de inconstitucionalidad del proceso de la referencia. Expediente, cuaderno principal, folios 1 a 11. 3 Acción de inconstitucionalidad del proceso de la referencia. Expediente, cuaderno principal, folios 1 a 11. Expediente D-8167 7 de la Comisión respectiva o incluso sin que la otra Cámara lo hubiere conocido no amerita su inexequibilidad […].” Ello es así, por cuanto la Constitución Política y la Ley 5ª, el reglamento del Congreso, lo permiten, para permitir la deliberación democrática.

2. Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC El Consejero de Territorio, Recursos Naturales y Biodiversidad, Javier Alexander Sánchez Reyes, participó en el proceso para manifestar la posición de su organización. 2.1. En primer lugar, consideran que la demandante tiene razón. A su juicio, el Congreso “[…] procedió de forma irregular en el proceso de aprobación de la iniciativa legislativa, la cual ulteriormente se convirtió en la Ley 1382 de 2010, coligiéndose que resulta ineluctable e imperioso declarar la inexequibilidad del precepto demandado, so pena de cohonestar la pervivencia de una disposición legal que quebranta los mandatos de la Carta

Política.”

2.2. En segundo lugar, advierte la intervención que “[…] más allá de la disposición acusada, los pueblos indígenas de Colombia, representados en la Autoridad Nacional de Gobierno Indígena – ONIC, manifestamos nuestro profundo rechazo a la política minera del país y llamamos a que organismos democráticos y progresistas como la Corte Constitucional, encomiable defensora de nuestros derechos humanos y colectivos, contribuyan a redefinir esta nefasta apuesta del Estado Colombiano en contra de la vida, el ambiente y la Madre Tierra, sintetizada en la ‘visión Colombia 2019: país minero’.”

3. Intervenciones ciudadanas 3.1. Г φ А; M y G, Grupo Empresarial SAS. Mediante escrito de 4 de octubre de 2010, Jefferson David Montoya, en calidad de representante legal de Г φ А; M y G, Grupo Empresarial SAS, participó en el proceso, para solicitar a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la norma acusada. Sin embargo, la intervención no hace referencia a los argumentos presentados por la demanda que fue admitida y dio lugar al presente proceso, sino a argumentos materiales, que tiene que ver con el fondo del artículo 3° de la Ley 1382 de 2010 y no con el trámite que se le dio en el Congreso de la República. 3.2. Mediante escrito de 11 de octubre de 2010, los ciudadanos Alex Julián Humberto Cediel Romero y Luis Eduardo Alvarado Pulecio participaron en el proceso, para pedir a la Corte que declare inexequible la norma acusada. Los argumentos de la intervención, son similares a los que presentó la demanda.

3.3. El 11 de octubre de 2010, Yibe Katherine Gómez Moreno también presentó un escrito para solicitar la inconstitucionalidad de la norma acusada. Fundándose en los mismos argumentos de la demanda, la interviniente Expediente D-8167 8 considera que si la Corte constata que se desconocieron las reglas constitucionales para el trámite de una Ley, no tiene otro camino diferente a declarar la inexequibilidad del artículo demandado.

V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias descritas en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, presentó el concepto N° 5039, solicitando a esta Corporación que se declare exequible la norma acusada. Para el Procurador, “[…] la introducción del artículo 3º de la Ley 1382 de 2010 durante el segundo debate en el Senado de la República, se ajustó a lo dispuesto en el artículo 160 superior, el cual no impide que las plenarias de cada cámara le introduzcan a los proyectos de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias.” El jefe del Ministerio Público sustentó su posición en los siguientes términos. “La Ley 1382 de 2010 tuvo su origen en el Proyecto de Ley Número 010, acumulado al 042 de 2007 Senado y 344 de 2008

Cámara. Este proyecto fue publicado inicialmente en la Gaceta del Congreso No. 344 de 2007. Al examinar las pruebas allegadas al proceso, se encuentra que la disposición acusada no fue incluida en el proyecto original, ni en el texto aprobado por la Comisión Quinta del Senado de

la República. No obstante lo anterior, en el expediente obra prueba de que el artículo 3º de la Ley 1382 de 2010, que modifica el artículo 34 del Código de Minas, fue incluido y aprobado, parcialmente, en la Sesión Plenaria del Senado de la República, el 11 de junio de 2008, antes de llegar a la Comisión de Conciliación. Así se desprende del texto publicado en la Gaceta del Congreso No. 503 del 5 de agosto de 2008, que dice:

TEXTO DEFINITIVO AL PROYECTO DE LEY 010

DE 2007 SENADO.

ACUMULADO AL PROYECTO DE LEY NUMERO 042 DE 2007 SENADO, por la cual se modifica la Ley 685 de 2001, Código de Minas El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...) Expediente D-8167 9 Artículo 3º. Modifíquese el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas, en su segundo inciso, el cual quedará así: Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de reserva forestales, páramos y humedales designados o que se designen de importancia internacional por la Convención Ramsar. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero.

La Comisión Accidental de Conciliación acogió en su totalidad el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, el cual corresponde en su integridad al artículo 3º de la Ley 1382 de 2010. El informe de conciliación fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 521 del 17 de junio de 2009. El texto conciliado fue sometido a consideración de las Plenarias, siendo aprobado por ellas, según consta en el Acta de Plenaria del Senado No. 63 del 18 de junio de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso No. 835 del 2 de septiembre de 2009, y en el Acta de Plenaria de la Cámara No. 189 del 17 de junio de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso No. 861 del 8 de septiembre de 2009. La revisión del material probatorio que obra en el expediente, según se da cuenta de manera breve en los párrafos anteriores, permite afirmar que en el proceso de formación del artículo 3º de la Ley 1382 de 2010 no se vulneró el principio de consecutividad. La materia regulada por el artículo fue objeto de los cuatro debates exigidos por el artículo 157 Superior para el trámite de los proyectos de ley. Vale la pena resaltar que no se trata de un tema nuevo, pues con la exclusión de las zonas de protección de los recursos naturales renovables o del ambiente, del ámbito propio de la exploración y explotación minera, se busca que la actividad manera se realice de manera armónica con el principio del desarrollo sostenible. Lo anterior se infiere de la exposición de motivos del proyecto de ley objeto de estudio, publicada en la Gaceta del Congreso

No. 530 del 18 de octubre de 2007, en la cual se señaló que: Expediente D-8167 10 “Entre los principios que enmarca esta política (la política minera) se destacan:...el desarrollo de una minería económica y ambientalmente sostenible...”. De igual manera, se indica en el citado documento que: “para alcanzar las metas particulares asociadas a estos objetivos (objetivos específicos propuestos por la reforma del Código de Minas), se deben implementar estrategias relacionadas con... el manejo ambiental...”. (Negrilla fuera de texto).” Concluye entonces el concepto del Ministerio Público, que el trámite del artículo 3º de la Ley 1382 de 2010 demandado no vulneró las disposiciones superiores invocadas por la demandante. “Su inclusión fue realizada en ejercicio de la facultad constitucional de modificación y adición de los proyectos de ley que tienen las plenarias de las cámaras del Congreso de la República, conforme lo establecido en el artículo 160 Superior.”

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia De acuerdo con el mandato contenido en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.

2. Problema jurídico En el presente caso, la Sala debe entrar a resolver el siguiente problema jurídico: ¿viola una norma el principio de consecutividad por el hecho de ser un artículo nuevo, introducido por la Plenaria de la Cámara del Congreso en

donde haya iniciado su estudio, a pesar de que se trata de de una discusión que, temáticamente, ya se venía dando desde el debate en Comisión? Para la Corte Constitucional este problema jurídico plantea una cuestión que ha sido resuelta en varias ocasiones por la jurisprudencia constitucional. En el caso concreto, se considerará que la pregunta debe responderse de forma negativa. Para mostrar su posición, la Sala presentará la jurisprudencia sobre los principios de consecutividad e identidad flexible, en la jurisprudencia constitucional. Posteriormente, mostrará cuál fue el trámite surtido por la norma para, finalmente, indicar por que los mentados principios constitucionales no fueron violados en el presente caso.

3. La acción de inconstitucionalidad por vicios de trámite fue interpuesta dentro del término constitucional

Expediente D-8167 11 De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3° del artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del respectivo acto. En el caso objeto de examen, la Ley 1382 de 2010, fue expedida y publicada en el Diario Oficial No. 47.618 de 9 de febrero de 2010. La demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 31 de mayo de 2010, es decir, cuando todavía no había vencido el término mencionado, motivo por el cual se cumple con la previsión del Constituyente para ejercer la acción.

4. Reiteración de jurisprudencia acerca de los principios de

consecutividad, identidad flexible y unidad temática, en el procedimiento de formación de las leyes 4.1. El artículo 1574 de la Constitución Política de 1991 establece que ningún proyecto será ley de la República sin haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara y, posteriormente, haber sido aprobado en la plenaria de cada corporación legislativa en segundo debate. Son pues, cuatro los debates que reglamentariamente debe tener toda ley en el Congreso. 4.2. Pero a la vez, como lo ha resaltado esta Corporación en múltiples ocasiones,5 la propia Constitución (artículo 160) y el Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992, artículo 160 y siguientes)6 permiten que cada cámara, en plenaria o en comisión, introduzca a los proyectos de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. De hecho, así lo sostuvo esta Corte en una de las sentencias que pone de presente la demanda bajo estudio.7 La facultad de las comisiones y las plenarias de alterar los proyectos de ley sometidos a su consideración exige que se surtan los 4 Constitución Política, artículo 157.– “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: (1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. (2) Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. (3) Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. (4)

Haber obtenido la sanción del Gobierno”. 5 A lo largo de este apartado serán citadas varias sentencias al respecto. 6 Ley 5ª de 1992, artículo 160.– “Presentación de enmiendas. Todo Congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley que estuvieren en curso. Para ello se deberán observar las condiciones siguientes, además de las que establece este Reglamento: (1) El autor o proponente de una modificación, adición o supresión podrá plantearla en la Comisión Constitucional respectiva, así no haga parte integrante de ella. (2) El plazo para su presentación es hasta el cierre de su discusión, y se hará mediante escrito dirigido a la Presidencia de la Comisión. (3) Las enmiendas podrán ser a la totalidad del proyecto o a su articulado. || Artículo 161. Enmiendas a la totalidad. Serán enmiendas a la totalidad las que versen sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto, o las que propongan un texto completo alternativo al del proyecto”. Artículo 162. “Enmiendas al articulado. Estas podrán ser de supresión, modificación o adición a algunos artículos o disposiciones del proyecto”. Expediente D-8167 12 cuatro debates, sin que necesariamente el texto tenga que tener exactamente el mismo tenor literal durante todos y cada uno de éstos. Los textos aprobados en cada cámara, por tanto, no necesariamente serán idénticos, caso en el cual, las divergencias deberán resolverse de acuerdo con el artículo 161 de la Carta, mediante una Comisión de Mediación que deberá conciliar los textos aprobados, y someter a consideración de la plenaria de

cada cámara una versión definitiva.8 Es claro entonces que las comisiones y las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos no considerados en la otra Cámara. Esta posibilidad de alterar el texto del Proyecto de ley a lo largo de su trámite en el Congreso, como lo ha señalado la jurisprudencia,9 responde a la visión deliberativa de la democracia que consagra la Constitución de 1991 y el actual Reglamento del Congreso,10 de acuerdo a la cual, las leyes aprobadas por el Congreso de la República deben reflejar la voluntad de la mayoría de los representantes políticos, una vez sean debatidos y confrontados los diversos puntos de vista, en especial los de las 7 En la sentencia C-702 de 1999 (MP Fabio Morón Díaz SPV Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz, y Fabio Morón Díaz; Álvaro Tafur Galvis; José Gregorio Hernández Galindo; SV Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte consideró que en el segundo debate de cada Cámara puede modificarse o adicionarse el proyecto, pero sí se ha aprobado un texto en el primer debate en la Comisión Constitucional Permanente. Es decir, en el segundo debate puede existir un artículo nuevo bajo la forma de una adición o modificación, siempre y cuando se trate de un asunto o una materia que haya sido objeto de aprobación en primer debate. Como lo muestran el número de salvamentos de voto a la sentencia, parciales o totales, se trató de una sentencia polémica y controvertida. 8 Al respecto ver el artículo 186 y siguientes del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).

9 Ver entre otras, la sentencia C-453 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) En este caso la Corte Constitucional, reiterando su jurisprudencia, decidió que los artículos 4°, 7°, 11, 12, 16, 17, 18 y 19, parágrafo transitorio, no desconocen los principios de consecutividad y de identidad flexible o relativa. Estas normas fueron declaradas exequibles por los cargos analizados. Asimismo, la Corte considero que el artículo transitorio 20 contemplaba un tema nuevo, con autonomía normativa, que fue introducido, sin mediar debate, en el cuarto debate, ante la Plenaria de la Cámara de Representantes. Por ello, fue declarado inexequible. 10 Ley 5ª de 1992, artículo 2°– Principios de interpretación del Reglamento. En la interpretación y aplicación de las normas del presente Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios: […] (3) Regla de mayorías. El Reglamento debe aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común. (4) Regla de minorías. El Reglamento garantiza el derecho de las minorías a ser representadas, a participar y a expresarse tal como lo determina la Constitución. Expediente D-8167 13 minorías.11 Los textos de la ley deben ser producto de la deliberación democrática. 4.3. Ahora bien, es preciso señalar que la facultad que la Constitución Política concede a las plenarias y las comisiones para introducir modificaciones,

adiciones y supresiones a los proyectos de ley debatidos no es ilimitada. Expresamente, la Constitución señala que serán aceptables aquellas variaciones al texto que se “juzguen necesarias” (artículo 160, inciso 2°, CP)12 y se refieran a la “misma materia”, que “se relacionen con ella” (artículo 158, CP).13 11 La Corte Constitucional ha señalado acerca de la posibilidad que tiene cada Cámara de modificar los textos de los Proyectos de ley durante su trámite: “La actividad legislativa consiste en la facultad reconocida en los regímenes democráticos a los órganos representativos, de regular de manera general, impersonal y abstracta, a través de la ley, los distintos supuestos de hecho relevantes para la obtención de los fines esenciales del Estado. Esta facultad regu