CC - C291-2019

Sentencia C-291/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-204 de 2019 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional

Referencia: Expediente D-12933

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”

Actores: Brandon Rodríguez, Tatiana Vega Niño y

Alexis Ferley Bohorquez

Magistrado ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la siguiente sentencia, con fundamento en las siguientes

I. ANTECEDENTES

1. Demanda de inconstitucionalidad 1.1. Texto demandado El día 5 de octubre de 2018, los ciudadanos Brandon Rodríguez, Deissy Tatiana Vega Niño y Alexis Ferley Bohorquez presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 del Código Nacional de Policía y Convivencia, que establece lo siguiente: (i) la sujeción al Código Nacional de Policía y de Convivencia de las

personas jurídicas, con o sin ánimo de lucro, que realicen actividades propias de clubes sociales que tengan impacto en la convivencia o en el orden público, de casas culturales, o de centros sociales privados o análogos en los que se ofrezcan servicios de recreación, diversión, expendio o consumo de licor, sala de baile, discoteca, grill, bar, taberna, whiskería, cantina, rockola, karaoke, sala de masajes o espectáculos para asociados o para el público; (ii) la facultad de los alcaldes para establecer horarios de funcionamiento para los establecimientos anteriores, y para fijar las medidas correctivas en caso de incumplimiento; (iii) la facultad de las autoridades de policía y de los comandantes de Estación de Policía para ingresar a los establecimientos anteriores para verificar el cumplimiento de los horarios de funcionamiento dispuesto por los alcaldes, y para imponer las medidas correctivas a que haya lugar. A continuación se transcriben los apartes normativos demandados: “LEY 1801 DE 2016 (julio 29) Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…) ARTÍCULO 86. CONTROL DE ACTIVIDADES QUE TRASCIENDEN A LO PÚBLICO. Las personas jurídicas con o sin ánimo de lucro establecidas o que funcionen bajo la denominación de clubes sociales sin ánimo de lucro cuya actividad pueda afectar la convivencia y el orden público, casas culturales, centros

sociales privados o clubes privados o similares, que ofrezcan servicios o actividades de recreación, diversión, expendio o consumo de licor, sala de baile, discoteca, grill, bar, taberna, whiskería, cantina, rockola, karaoke, sala de masajes o cualquier tipo de espectáculo para sus asociados o para el público en general, estarán sujetos a las normas del presente Código. PARÁGRAFO 1o. Como consecuencia de lo anterior, los alcaldes distritales o municipales podrán establecer horarios de funcionamiento para los establecimientos antes mencionados, y determinar las medidas correctivas por su incumplimiento, de conformidad con lo previsto en el presente Código. PARÁGRAFO 2o. Facúltese a las autoridades de Policía y Comandantes de Estación de Policía para ingresar a los establecimientos mencionados en el presente artículo con el fin de verificar el cumplimiento de horarios dispuestos por los alcaldes distritales o municipales y para imponer las medidas correctivas que correspondan”. 1.2. Cargos Según los accionantes, el precepto demandado desconoce los artículos 13, 14, 15, 16, 26, 28, 29, 38, 39, 58, 152 y 153 de la Carta Política. Los peticionarios esgrimen dos tipos de argumentos, uno de orden sustantivo, y otro de orden procedimental. 2 1.2.1. Con respecto a los vicios materiales, se sostiene que la facultad otorgada a las autoridades locales para regular, limitar e interferir en la actividad económica de las personas jurídicas, resulta lesiva de una amplia gama de derechos fundamentales. En particular, la habilitación otorgada a los alcaldes y a las autoridades de policía

para limitar el horario de funcionamiento de los establecimientos, así como para ingresar en los lugares en que las personas jurídicas despliegan sus actividades regulares, desconoce el derecho a la intimidad de los clubes y de los individuos que ingresan a los mismos, así como la garantía de la inviolabilidad del domicilio, máxime cuando el ingreso a los establecimientos se puede producir sin mediar orden judicial, sin existir un motivo previamente determinado en la ley para este efecto, y sin sujeción a las exigencias del artículo 28 de la Carta Política, tal como ha sido entendida por este tribunal en la sentencia C-223 de 20171. Con ello, la medida legislativa provoca también la vulneración de los derechos a la igualdad entre las personas jurídicas y las personas naturales, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la intimidad, al libre desarrollo de la personalidad, al debido proceso y a la propiedad privada. De hecho, el sistema judicial ya ha declarado la invalidez de aquellas normas que pretendían desconocer los derechos fundamentales de las personas jurídicas en términos similares a los del actual Código de Policía. Así, en sentencia del 10 de febrero de 2000, el Consejo de Estado anuló un decreto que fijaba unos horarios para ciertos establecimientos, sobre la base de que las actividades desarrolladas en los domicilios de las personas jurídicas no son susceptibles de reglamentación policiva, ni siquiera para efectos de fijar los horarios2, aclarando que “no habrá lugar a reglamentaciones de la actividad ciudadana cuando ésta se mantenga dentro de los límites de lo privado, a menos que se esté en presencia de un régimen autoritario.

NO puede, entonces, la autoridad de policía (alcaldes y gobernadores) reglamentar la actividad en un lugar privado (…)”. Por su parte, en sentencia del 20 de septiembre de 2002, el mismo Consejo de Estado anuló un decreto municipal en el que se pretendía, nuevamente, establecer los horarios de algunos establecimientos, sobre la base de que esto excedía las competencias constitucionales y legales de las autoridades locales, y de que anulaba las libertades fundamentales: “En este artículo se está abriendo la posibilidad de restringir horarios, incluso a los establecimientos privados al referirse a los ‘establecimientos de otra naturaleza’, sean ‘abiertos o no al público’, siempre que expendan o se consuman bebidas alcohólicas, lo cual llevaría a la situación de que aún en las residencias particulares o en sitios que constituyen domicilio, si se consume lictor, se aplique la restricción de horario (…) al respecto, precisa la Sala que de conformidad con la protección constitucional a la intimidad, las restricciones o limitaciones en el campo de lo privado deben ser excepcionales y no permanentes (…) en el caso concreto, el alcance municipal excede su competencia al tener como 1 M.P. Alberto Rojas Ríos. 2 Sentencia del 10 de febrero de 2000 de la Sección Primera del Consejo de Estado, rad. 5434, C.P. Manuel Santiago Urueta. 3 permanente lo que eventualmente podría ser objeto de restricción”3. El desconocimiento de esta garantía y de derecho, a su turno, provoca la transgresión de múltiples derechos fundamentales, tal como se explica a continuación. - La violación del derecho a la igualdad se produce porque se establece una

diferenciación inadmisible entre las personas naturales y las personas jurídicas, en tanto mientras las primeras se encuentran blindadas frente a las autoridades públicas en su libertad e intimidad, las segundas carecen ahora de esta protección. Esta diferenciación tiene origen, precisamente, en el artículo 86 del Código de Policía, “que permite a los alcaldes distritales o municipales del país establecer a su criterio horarios de funcionamiento, y a su vez, que las autoridades de Policía y Comandantes de Estación de Policía ingresen al domicilio de las colectividades (…) y ubiquen a estas en un estado de desigualdad frente a las personas naturales o humanas, quienes gozan del derecho de inviolabilidad de domicilio”. Esto es aún más grave si se tiene en cuenta que, recientemente, en la sentencia C-223 de 20174 la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 162 de la misma Ley 1801 de 2016, que limitaba esta garantía para las personas naturales, sobre la base, precisamente, del reconocimiento de la inviolabilidad del domicilio. - Asimismo, como consecuencia del desconocimiento del derecho a la inviolabilidad del domicilio, se habría vulnerado del derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, derecho que ha sido reconocido por la propia jurisprudencia de este tribunal en la sentencia T-396 de 19935: “la autorización legal otorgada vía parágrafo a las autoridades de Policía y Comandantes de Estación de Policía para ingresar a los domicilios de las personas jurídicas, desconoce la existencia o personalidad jurídica de estas agrupaciones o asociaciones, dado que su intromisión la hacen sin formalidad jurídica alguna”. - Lo propio puede afirmarse del derecho al libre desarrollo de la personalidad,

en tanto la medida legislativa otorga a las autoridades municipales la potestad para regularizar la actividad de las personas jurídicas, incluso en escenarios donde se despliega su intimidad, y respecto de labores que son plenamente lícitas: “Dicha norma veta u obstaculiza ciertas actividades lícitas que se desarrollan incluso dentro del ámbito o esfera privada de los entes colectivos; por ello se puede intuir que al limitar ciertas actividades que se desarrollan en la privacidad del domicilio de estas asociaciones se interviene igualdad en su intimidad y por la misma vía se constriñe el libre desarrollo de la personalidad y el desarrollo económico y social de la asociaciones, y a su vez la de los individuos que la conforman”. - Por las mismas razones, las facultades previstas en la norma atacada transgreden el derecho al debido proceso, en tanto desconocen las exigencias constitucionales y legales, de orden sustantivo y procesal, para que las autoridades puedan hacer uso de la facultad para ingresar al domicilio de las personas jurídicas, entre ellos, la existencia de un mandamiento escrito emitido por la autoridad judicial 3 Sentencia del 20 de septiembre de 2002, Sección Primera del Consejo de Estado, exp. 37645, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero. 4 M.P. Alberto Rojas Ríos. 5 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 4 competente, mandamiento que, a su turno, supone la apertura de una noticia criminal, la previa investigación por parte de la Fiscalía General de la Nación, la solicitud de allanamiento ante los jueces de control de garantías, el acompañamiento de la Fiscalía a la Policía para el allanamiento del domicilio, y el control posterior

de legalidad por parte de las instancias jurisdiccionales. - A su turno, las restricciones a las actividades desplegadas por las personas jurídicas devienen en la anulación de la libertad de asociación, en tanto, a la largo, impiden a los miembros de una colectividad desarrollar las actividades para las que esta última fue constituida, y en tanto se restringe, temporal y especialmente, el espectro de labores y operaciones que pueden realizar los individuos que optan por congregarse y asociarse. - Finalmente, se advierte la norma impugnada desconoce el derecho a la propiedad privada, en la medida en que las restricciones a la actividad económica de las personas jurídicas se traduce una afectación de su patrimonio, y en la medida en que permite a las autoridades policiales intervenir en el manejo de los bienes de las colectividades. De esta suerte, la habilitación otorgada a los alcaldes para impedir a las personas jurídicas desplegar sus actividades en ciertos horarios, y para ingresar en sus establecimientos, deviene necesariamente en una restricción para hacer uso y para sacar provecho de los bienes muebles e inmuebles de su propiedad, y con ello, anula el artículo 58 de la Carta Política. 1.2.2. Por otro lado, desde el punto de vista procedimental, se argumenta que comoquiera que las disposiciones atacadas comprometen directamente las libertades fundamentales de las personas jurídicas, éstas debían ser aprobadas con el procedimiento previsto en la Carta Política para las leyes estatutarias, y no para las leyes ordinarias. En efecto, como las medidas contempladas en el artículo 86 del Código de Policía tienen un impacto directo en el ejercicio de los derechos y

libertades fundamentales de las personas, entre ellos la garantía de la inviolabilidad del domicilio, la libertad de asociación, el derecho a la propiedad privada, o el derecho al libre desarrollo de la personalidad, no podían ser tramitadas como una ley ordinaria, sino como una ley estatutaria, con las mayorías y el procedimiento especial previsto para este tipo de normatividad. 1.3. Solicitud Con fundamento en las consideraciones anteriores, se solicita la declaratoria de inexequibilidad del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, o en su defecto, la de los parágrafos 1 y 2 del mismo artículo.

2. Trámite judicial 2.1. Mediante auto del día 17 de agosto de 2018, el magistrado sustanciador inadmitió parcialmente la demanda por los cargos formulados en contra del inciso 1 del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, así como por las acusaciones por el desconocimiento del procedimiento estatutario, pero la admitió por los señalamientos planteados en contra de los parágrafos 1 y 2 del mismo artículo, por la presunta violación de los artículos 13, 14, 15, 16, 26, 28, 29, 38, 39 y 58 de la

5 Carta Política. Con respecto a la inadmisión, se sostuvo que no se formularon reparos específicos frente al inciso 1 del artículo 86, sino únicamente frente a los parágrafos 1 y 2 del mismo precepto, que habilitan a los alcaldes para fijar los horarios de funcionamiento para los establecimientos descritos en la misma norma, y a las

autoridades de policía para ingresar en estos últimos, a efectos de verificar el cumplimiento de los horarios, y para imponer las medidas correctivas a que haya lugar. De este modo, al no haberse indicado las razones por las que la sujeción de las actividades desplegadas por las personas jurídicas que tienen incidencia en la convivencia o en el orden público a la normatividad del Código de Policía desconoce la Carta Política, no existen cargos o acusaciones que puedan ser objeto del escrutinio judicial. Asimismo, se sostuvo que la demanda no proporcionaba los elementos estructurales de la controversia constitucional en relación con las acusaciones de tipo procedimental, pues únicamente se argumentó que la norma impugnada desconocía o tenía incidencia en el ejercicio de uno o más derechos fundamentales, circunstancia esta que, por sí sola, no hace imperativo el trámite estatutario de la ley. Por el contrario, la exigencia de apelar al trámite de las leyes estatutarias no se predica de toda regulación que tenga alguna repercusión en el goce de algún derecho fundamental, sino de aquellas normatividades que versan sobre los elementos estructurales de uno de tales derechos, o que lo regulen de manera integral o exhaustiva, cuestiones estas respecto de las cuales no se aportó ningún argumento o insumo de análisis. Sin embargo, el magistrado sustanciador concluyó que el juicio de constitucionalidad era procedente, al menos prima facie, en relación con las acusaciones planteadas en contra de los parágrafos 1 y 2 del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, por la presunta afectación del derecho a la igualdad, de la inviolabilidad del domicilio, del derecho a la intimidad, del derecho al libre

desarrollo de la personalidad, de la inviolabilidad del domicilio, de la libertad de asociación y del derecho a la propiedad privada. 2.2. En la medida en que los actores no corrigieron la demanda en los términos establecidos en el auto inadmisorio, el día 5 de diciembre de 2018 se rechazó la demanda en relación con las acusaciones formuladas en contra del inciso 1 del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, y en relación con los cargos de tipo procedimental. Asimismo, se dio trámite a las demás acusaciones, dando curso a las siguientes actuaciones: - Se corrió traslado de la misma a la Procuraduría General de la Nación por el lapso de 30 días, para que rindiera concepto en los términos de los artículos 242.5 y 278.5 de la Carta Política. - Se fijó en lista la disposición impugnada, con el objeto de que fuese impugnada o defendida por cualquier ciudadano. 6 - Se comunicó de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Policía Nacional, y a los alcaldes de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, para que se pronunciaran sobre las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad y suministraran los insumos fácticos, conceptuales y normativos que estimaran pertinentes. - Se invitó a participar dentro del proceso a las siguientes instancias, para que se pronunciaran sobre las pretensiones de la demanda y para que suministraran

insumos de análisis según sus áreas de conocimiento y experticia: (i) las facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, de los Andes, Sabana, Nacional de Colombia, EAFIT, Libre y de Antioquia; (ii) la Academia Colombiana de Jurisprudencia y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal; (iii) la Asociación Colombiana de Clubes Sociales y Deportivos (ASOCOLCLUBES), a la Federación Nacional del Comercio (FENALCO), y a la Asociación Nacional del Empresarios de Colombia (ANDI).

3. Intervenciones

(JAXX Corporación Privada6, Julián Leonardo Díaz Baquero, Alcaldía Mayor de Bogotá7, Policía Nacional8, Institución Universitaria CESMAG9, Ministerio de Justicia y del Derecho10, Presidencia de la República11) 3.1. Intervenciones sobre la viabilidad del escrutinio judicial (Ministerio de Justicia y el Derecho y Alcaldía de Bogotá) 3.1.1. Dado que en el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador delimitó la controversia constitucional, concluyendo que, al menos prima facie las acusaciones formuladas en contra de los parágrafos 1 y 2 del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016 por la presunta transgresión de los artículos 13, 14, 15, 16, 26, 28, 29, 38, 39 y 58 de la Carta Política eran susceptibles de ser evaluadas en el escenario del control abstracto de constitucionalidad, la mayor parte de las intervenciones se

refirieron directamente a la validez de las medidas legislativas impugnadas, sin hacer una consideración expresa sobre la procedencia del escrutinio judicial, y únicamente el Ministerio de Justicia del Derecho y la Alcaldía de Bogotá formularon reparos a la viabilidad del control constitucional propuesto por los actores. A su juicio, las acusaciones adolecen de dos tipos de deficiencias que impiden la estructuración de la controversia jurídica. 6 Concepto suscrito por Gerardo Pachón Fonseca, actuando en nombre propio y como Presidente de la Junta Directiva de JAXX Corporación Privada. 7 Concepto suscrito por Luz Elena Rodríguez Quimbayo, en su calidad de directora distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico. 8 Concepto suscrito por el coronel Pablo Antonio Criollo Rey, en su calidad de Secretario General de la entidad. 9 Documento suscrito por Gabriel Pantoja Narváez en su condición de decano de la facultad de Ciencias Sociales y Humanas de la Institución Universitaria CESMAG. 10 Concepto suscrito por Néstor Santiago Arévalo Barrero, en calidad de director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico de la entidad. 11 Documento suscrito por Clara María González Zabala, en calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. 7 3.1.2. Desde la perspectiva de las normas legales objeto de la acusación, tanto el Ministerio de Justicia como la alcaldía de Bogotá coinciden en que los señalamientos de la demanda se construyeron en función de un contenido normativo que no corresponde al texto de los parágrafos 1 y 2 del artículo 86 del Código de Policía. A

su juicio, las objeciones parten de elucubraciones y suposiciones infundadas sobre el contenido, alcance y efectos de la norma impugnada, que de ninguna manera corresponden al texto de las disposiciones impugnadas. De esta manera, en la medida en que, propiamente hablando, no se formularon acusaciones en contra de estos contenidos normativos que se derivan de los preceptos impugnados, no sería viable el escrutinio por inexistencia de cargos. 3.1.3. Y desde la perspectiva del referente del juicio de constitucionalidad, el Ministerio de Justicia sostiene que los cargos se edifican bajo la premisa, inaceptable y no justificada, de que el legislador se encuentra obligado a equiparar y a asimilar las personas jurídicas y las personas naturales, y que debe otorgarles un tratamiento equivalente. Aunque los actores sostienen que esta premisa tiene sustento directo en las sentencias T-396 de 199312, SU-192 de 199813 y C-233 de 201714, de las cuales reproducen algunos fragmentos, en realidad la Carta Política no ha establecido una equivalencia semejante. De esta suerte, los cargos se sustentan en conjeturas extraídas de consideraciones sobre los derechos y garantías de las personas naturales, que se extrapolan automática y artificiosamente a las personas jurídicas. Dentro de esta misma línea, el Ministerio de Justicia argumenta que la demanda incorpora una serie de “planteamientos atípicos”, porque la inconstitucionalidad se hace derivar, no de la oposición de las normas demandadas con la Carta Política, sino de algunos artículos del Código Civil y legislación concordante, con algunos

pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, convenientemente interpretados por los demandantes, que se refieren a otros asuntos no debatidos en este proceso. 3.1.4. A partir de las consideraciones anteriores, los referidos intervinientes concluyen que la Corte debe optar por un fallo inhibitorio. 3.2. Intervenciones sobre la constitucionalidad de las medidas legislativas (JAXX Corporación Privada15, Julián Leonardo Díaz Baquero, Alcaldía Mayor de Bogotá16, Policía Nacional17, Institución Universitaria CESMAG18, Ministerio de Justicia y del Derecho19 y Presidencia de la República20). 12 M.P. Fabio Morón Díaz. 13 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 14 M.P. Alberto Rojas Ríos. 15 Concepto suscrito por Gerardo Pachón Fonseca, actuando en nombre propio y como Presidente de la Junta Directiva de JAXX Corporación Privada. 16 Concepto suscrito por Luz Elena Rodríguez Quimbayo, en su calidad de directora distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico. 17 Concepto suscrito por el coronel Pablo Antonio Criollo Rey, en su calidad de Secretario General de la entidad. 18 Documento suscrito por Gabriel Pantoja Narváez en su condición de decano de la facultad de Ciencias Sociales y Humanas de la Institución Universitaria CESMAG. 19 Concepto suscrito por Néstor Santiago Arévalo Barrero, en calidad de director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico de la entidad. 20 Documento suscrito por Clara María González Zabala, en calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la

República. 8 3.2.1. Intervenciones que solicitan la declaratoria de constitucionalidad de la medida legislativa (Alcaldía Mayor de Bogotá21, Policía Nacional22, Ministerio de Justicia y del Derecho23 y Presidencia de la República24) 3.2.1.1. La Alcaldía Mayor de Bogotá, la Policía Nacional, el Ministerio de Justicia y la Presidencia de la República consideran que los cargos deben ser desestimados. La defensa de la normatividad impugnada se estructura a partir de tres tipos de consideraciones, relativas al contenido, a la finalidad y al fundamento constitucional de las medidas legislativas. 3.2.1.2. Con respecto al contenido de la medida legislativa, la Alcaldía de Bogotá y la Policía Nacional argumentan que las acusaciones de la demanda prescinden de algunos de los elementos de la disposición legal impugnada que resultan relevantes para determinar su constitucionalidad, asumiendo equivocadamente que los parágrafos 1 y 2 de la Ley 1801 de 2017 facultan a las autoridades locales para intervenir indiscriminadamente en las actividades de los clubes sociales, cuando realmente la norma tiene un alcance muy distinto. Primero, la habilitación legal otorgada a los alcaldes y a los miembros de la Policía Nacional recae sobre los clubes sociales, pero únicamente en la medida en que en estos se adelanten actividades que tengan incidencia en el orden público y transciendan el ámbito meramente privado. De este modo, la facultad de intervención apunta únicamente a aquellas personas jurídicas que, pese a calificarse como clubes privados, adelantan actividades comerciales y operan a través de

establecimientos que están abiertos al público, mientras que cuando se trata de centros estrictamente privados, los alcaldes carecen de la potestad para establecer sus horarios de funcionamiento, y la Policía tampoco la tiene para incursionar en los escenarios en que despliegan su objeto social. Asimismo, los actores no tuvieron en cuenta que la facultad de intervención prevista en la norma demandada se circunscribe, primero, a la determinación de los horarios de funcionamiento, y segundo, a la verificación del cumplimiento de tales restricciones temporales y a la imposición de las medidas correctivas, en los casos de inobservancia. De esta manera, la norma no habilita a los alcaldes para determinar todas las condiciones de modo, tiempo y lugar en que funcionan los establecimientos, ni tampoco a las autoridades de policía para hacer las verificaciones que a bien tengan, sino únicamente las que tienen relación directa con la observancia de las limitaciones temporales establecidas previamente por las instancias gubernamentales. Así acotadas las prerrogativas de las autoridades locales, la medida legislativa resulta ajustada a la Constitución, y no cercena ninguna de las libertades fundamentales que 21 Concepto suscrito por Luz Elena Rodríguez Quimbayo, en su calidad de directora distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico. 22 Concepto suscrito por el coronel Pablo Antonio Criollo Rey, en su calidad de Secretario General de la entidad. 23 Concepto suscrito por Néstor Santiago Arévalo Barrero, en calidad de director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico de la entidad. 24 Documento suscrito por Clara María González Zabala, en calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la

República. 9 los demandantes estimaron lesionadas. De hecho, la Corte Constitucional ya ha hecho la diferenciación entre los espacios estrictamente privados en los que las personas despliegan su intimidad en un ámbito reservado, de otros espacios que tienen un mayor nivel de apertura al público, y que por ser semi privados o semi públicos, pueden ser intervenidos por el Estado por su repercusión en el ejercicio de los derechos y las libertades públicas, y en la preservación de bienes sociales relevantes como la salubridad, el orden público y la convivencia ciudadana. En tales espacios la imposición de límites de orden temporal no envuelve una anulación de la intimidad, máxime cuando estos establecimientos son de acceso público, y a estos concurren personas que incluso se desconocen entre sí, y cuentan con población pasajera. Teniendo en cuenta esta diferenciación, el legislador se encontraba facultado para permitir que las autoridades ejerzan un control limitado sobre las actividades que desarrollan ciertas personas jurídicas que, pese a auto calificarse como clubes sociales privados, se encuentran abiertos al público y desarrollan actividades mercantiles, algunas de ellas de dudosa legalidad o abiertamente ilegales. De igual modo, en la sentencia T-565 de 201325, la Corte estableció una diferenciación entre los comportamientos que únicamente involucran al individuo y que no interfieren en los derechos de terceras personas, y aquellos en los que sí tienen repercusiones y afectaciones al orden público o en los derechos de terceros, y aclaró que mientras los primeros no pueden ser restringidos, las segundas pueden ser intervenidas con criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Precisamente, los

preceptos demandados se refieren a las actividades y operaciones que tienen repercusión e incidencia en el orden público, por lo que legítimamente pueden ser racionalizadas. 3.2.1.3. En un sentido semejante, la Alcaldía de Bogotá y la Policía Nacional justifican la medida legislativa a partir de su finalidad. A su juicio, las normas impugnadas otorgan herramientas a las autoridades locales para enfrentar una problemática que se ha venido agravando a lo largo del tiempo, en la que “personas inescrupulosas se amparan como fachada de corporaciones, asociaciones, fundaciones, agremiaciones, sindicatos u otras agremiaciones, sindicatos u otras organizaciones sin ánimo de lucro, con el fin de que la fuerza pública no pueda ingresar al lugar donde ejercen actividades comerciales, como recreación, expendio y consumo de licor, sala de baile, discoteca, prostíbulo, grill, taberna, bar, sala de masaje, centros sociales, casas o salones de eventos o cualquier tipo de espectáculo que no está dirigido con exclusividad a sus asociados y/o actividades ilegales como venta y consumo de estupefacientes, prostitución de menores, venta de licor adulterados, entre otras”26. Este tipo de prácticas se han extendido progresivamente, ya que como la creación de este tipo de personas jurídicas n