CC - C292-2012

Sentencia C292/12

TRASLADO DE FUNCIONES DEL MINISTERIO DE LA

PROTECCION SOCIAL A LAS ALCALDIAS EN MATERIA DE INSPECCION Y VIGILANCIA DE ASOCIACIONES DE PENSIONADOS-Desconocimiento del principio de unidad de materia LEY DE FORMALIZACION Y GENERACION DE EMPLEOTraslado de funciones a las alcaldías del domicilio de las asociaciones de pensionados no tiene relación causal, temática, sistemática ni teleológica LEY DE FORMALIZACION Y GENERACION DE EMPLEONorma acusada sobre asignación de funciones a las alcaldías del domicilio de las asociaciones de pensionados desconoce el principio de unidad de materia que debe cumplir toda ley PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional sobre el alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Su violación constituye un vicio material UNIDAD DE MATERIA-Consolidación principio de seguridad jurídica PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad Esta Corporación ha sostenido que el principio de unidad de materia persigue: “asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye

a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática 2 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido rígidamente de forma que desconozca el principio democrático así como la función legislativa

LEY DE FORMALIZACION Y GENERACION DE EMPLEO

Y COMPETENCIAS EN MATERIA DE RECONOCIMIENTO DE PERSONERIA JURIDICA DE LOS PENSIONADOS-No guardan relación lógica con el núcleo central del proyecto respectivo

Referencia: expediente D-8615

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 23 de la Ley 1429 de 2010

Demandante: Orlando Restrepo

Pulgarín

Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha

proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,

1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Orlando Restrepo Pulgarín, miembro de la Confederación de Pensionados de Colombia -C.P.C.- demandó el artículo 23 de la Ley 1429 de 2010 “Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo”.

Mediante Auto del veinticinco (25) de julio de dos mil once (2011), la demanda presentada fue admitida, se fijó en lista para que los ciudadanos pudiesen defenderla o impugnarla, y se comunicó el proceso al Ministerio 3 de la Protección Social, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y al Presidente del Congreso de la República, para que expresaran lo pertinente. Además, se ordenó al Presidente del Congreso que remitiera a la Corporación originales o copias auténticas de las Gacetas del Congreso en las que constan los antecedentes legislativos de la Ley 1429 de 2010. Adicionalmente, se invitó a participar en el proceso a la Asociación de Abogados Laboralistas de Trabajadores, a la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia -C.U.T-, a la Confederación de Pensionados de Colombia -C.P.C-, a la Confederación de Trabajadores de ColombiaC.T.C-, y a las Facultades de Derecho de las Universidades del Sinú, de Cartagena, Externado de Colombia, Nacional, Pontificia BolivarianaSeccional Montería-, Sergio Arboleda y a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, para que, en caso de considerarlo pertinente,

intervinieran en el debate. 1.1. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición en contra de la cual se dirige la acusación: “LEY 1429 DE 2010 (diciembre 29) Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010 ‘Por la cual se expide la ley de formalización y generación de empleo.’ El Congreso de Colombia

DECRETA:

(…) Artículo 23. Descongestión administrativa. Modifícase parcialmente el artículo 3° y 4° de la Ley 43 de 1984 así: A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las funciones asignadas por los artículos 3° y 4° de la Ley 43 de 1984 al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, hoy de la Protección Social, corresponde realizarlas a la alcaldía del domicilio principal de la asociación de pensionados.”

1.2. LA DEMANDA

4 El demandante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 23 de la Ley 1429 de 2010, al considerarlo violatorio de las normas constitucionales dispuestas en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política. Para lograr su propósito, presenta una demanda que consta de dos partes; una que hace referencia a la violación del artículo 158; y otra en la que se precisan los argumentos que dan lugar a la violación del artículo 169 Superior. De manera preeliminar, el accionante realiza un recuento sobre la exposición de motivos que tuvo la Ley una vez presentada al Congreso por sus autores, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Ministro de la Protección Social y el Ministro de Comercio,

Industria y Turismo. En dicho recuento, señala que el sustento de la Ley se extrae concretamente de la necesidad de combatir el desempleo e incentivar el acceso al trabajo a través del fortalecimiento de las pequeñas empresas para que a su vez éstas generen empleos formales, a cambio de lo cual, recibirán incentivos y beneficios tributarios. Indica que las consideraciones expresadas en la exposición de motivos del Proyecto se ven claramente reflejadas en el contenido del texto definitivo de la Ley, puesto que plantea mecanismos para formalizar las pequeñas empresas, como por ejemplo, incentivos a quienes se matriculen en el registro mercantil y para quienes vinculen a jóvenes menores de 25 años y cubran necesidades de empleo a la población de estrato 1, 2 y 3; al mismo tiempo que se promueve la creación empresas, con menos trámites, configurándose así un mecanismo claro para enfrentar el desempleo en el país. Manifiesta que el texto del artículo demandado fue incluido en la ponencia para el segundo debate ante la Cámara de Representantes por sugerencia del Ministro de la Protección Social, debido a que se consideró que uno de los obstáculos principales para la creación de empresas y generación de empleos formales, es el exceso de trámites y procedimientos que hay que realizar ante la Administración, y que afectan la relación entre los empresarios y el Estado. 1.2.1. No obstante lo anterior, señala que el contenido de la disposición demandada no guarda conexidad con el tema de la Ley, y tampoco es un mecanismo para la consecución de los objetivos propuestos en

ella. Lo anterior encuentra sustento en que la Ley se encamina a solucionar problemas de desempleo a grupos poblacionales específicos, como las mujeres, los jóvenes menores de 25 años y las personas de los estratos 1, 2 y 3, y en esa medida, nada tienen que ver 5 los grupos de pensionados y sus asociaciones, ya que no son sujetos beneficiarios, ni aportantes de las soluciones al desempleo. 1.2.2. Con respecto a la vulneración del artículo 169 Superior, el demandante afirma que la “descongestión administrativa”, título del artículo 23 demandado, no tiene conexidad con el contenido de la Ley misma, y por ende, tampoco con el título de ella. Señala que al contenido de dicho artículo no lo “ampara ninguna relación temática, causal, teleológica y (…) no sigue los lineamientos que la misma ley impone, no está acorde, ni tiene relación con los orígenes de la ley, con sus causas, objetivos, ni le sirve de instrumento para llegar a él”. En el mismo sentido, el demandante indica que todo lo tocante a la simplificación de trámites laborales, es acorde con el objeto y fin del articulado; por el contrario, en el caso de la “descongestión administrativa” contemplada en la disposición en comento, se busca trasladar las funciones del Ministerio de la Protección Social relacionadas con la vigilancia y control de las asociaciones de pensionados a la competencia de las alcaldías, lo cual se encuentra al margen del tema central y objetivos de la Ley. 1.2.3. Finalmente, el actor señala que el traslado de competencia contemplado en la norma, no soluciona en modo alguno la

simplificación de los trámites en la conformación de las asociaciones de pensionados, en cambio, la ley consagra para otros grupos poblacionales, una verdadera simplificación y supresión de trámites administrativos. En esa medida, afirma que existe una discriminación de trato, toda vez que para unos hay supresión de trámites y para otros -los pensionadosno, sino que sólo hay un cambio de competencia en cuanto a la entidad estatal encargada. 1.2.4. Sustentándose en los argumentos expuestos, el ciudadano solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el artículo 23 de la Ley 1429 de 2010 “Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo”, debido a que vulnera los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.

2. INTERVENCIONES 2.1. Alcaldía Mayor de Bogotá Dentro del término legalmente establecido, el señor Héctor Díaz Moreno, en calidad de Director Jurídico Distrital (E) de la Alcaldía

Mayor de Bogotá D.C., presentó concepto frente a la demanda de inconstitucionalidad, en el cual apoya los argumentos del demandante 6 y solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 23 de la Ley 1429 de 2010. 2.1.1. El interviniente señala que una ley incurre en vicios materiales cuando entre el contenido de las disposiciones en ella establecidas y la Carta, existe una contradicción. Con base en ello, formula las siguientes aclaraciones previas: En primer lugar, anota que las asociaciones de pensionados se encuentran reguladas en un marco legal específico compuesto por la Ley 43 de 1984, el Decreto 1654 de 1985 y el Decreto 2640 de 1990

y las Resoluciones 2795 y 2796 de 1986 del Ministerio de Trabajo, hoy Ministerio de Protección Social. Dichas normas, disponen que las asociaciones de pensionados son una expresión clara del derecho de asociación consagrado en la Constitución Política, y el reconocimiento de su personalidad jurídica y la consecuente aprobación de estatutos, es otorgada por el Ministerio de Protección Social, como entidad competente para garantizar el ejercicio del mencionado derecho fundamental. En segundo lugar, y luego de transcribir la norma demandada, afirma que una norma de descongestión administrativa de una entidad pública cuyo fin es trasladar su competencia de inspección, vigilancia y control a otra entidad, no tiene relación directa con los temas de flexibilización empresarial y/o de generación de empleo, núcleo esencial del contenido de la Ley. Con base en lo anterior, sostiene que se quebranta el principio de unidad de materia, toda vez que el artículo 23 no guarda armonía con los contenidos regulados en el resto del cuerpo normativo. Adicionalmente resalta que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en especial la Sentencia C-501 de 2003, con ponencia del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, determina que el principio de unidad de materia significa que todas las disposiciones que integran un proyecto de ley deben guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, y en ese sentido, no existe consonancia entre la “descongestión administrativa” del artículo demandado y el contenido mismo de la Ley. En tercer lugar, el interviniente transcribe cada uno de los proyectos de ley que fueron acumulados a lo largo del debate parlamentario, puesto que considera pertinente llamar la atención en que la Ley 1429

de 2010 fue resultado de varios proyectos acumulados. Por ello, el objeto de la Ley no se limita al presentado al primer debate el 23 de agosto de 2010, sino que comprende el de los demás proyectos que se fueron acumulando, cuya materia fue finalmente definida en el 7 artículo 1 aprobado en la Sesión Plenaria del senado de la República de 14 de diciembre de 2010. En cuarto lugar, procede a presentar los principales temas que trata la Ley, como programas de incentivos para el desarrollo y formalización empresarial dirigidos a disminuir las cargas de las nuevas empresas y reconocerles un período de adaptación o de aprendizaje en el que no se les equipare a grandes y antiguas empresas; incentivos para la formalización de empleo en el sector rural y urbano que generen empleo formal preferentemente en grupos de la población como mujeres mayores de 40 años, lo jóvenes recién egresados, entre otros; y simplificación de trámites laborales y comerciales para facilitar la formalización de empleo. 2.1.2. Luego de formular las aclaraciones previas, la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., señala las razones por las que, a su parecer, se debe declarar la inexequibilidad del artículo 23 demandado. El interviniente sostiene que existe incongruencia entre el objeto de la Ley 1429 de 2010 y el artículo 23 de la misma, debido a que: 2.1.2.1. Mientras el capítulo I y el Título IV se refieren a la simplificación de trámites laborales para incentivar el traspaso de empresas al sector formal al reducir los costos de transacción y generar más empleos, el

contenido del artículo en cuestión está dirigido a reasignar la competencia del Ministerio de Protección Social a las alcaldías locales sobre el reconocimiento de la personería jurídica de las asociaciones de pensionados, procedimiento que no es laboral, sino meramente administrativo, y que no reduce los trámites laborales internos que deben adelantar las empresas privadas; 2.1.2.2. Las asociaciones de pensionados son grupos de personas que ya han terminado su etapa productiva satisfactoriamente y aseguran su mínimo vital por medio de una pensión; por ende, en nada aportan a la generación o formalización del empleo. Así, los destinatarios de dicha Ley son quienes se encuentran en la necesidad de conseguir un empleo para generar una fuente de ingresos que les asegure su mínimo vital, encontrándose por fuera las personas ya pensionadas; 2.1.2.3. El artículo 23 busca que el Ministerio de Protección Social “(…) se desprenda de una manera irresponsable y cómoda de las funciones que son por su propia naturaleza jurídica de su competencia, que es la de garantizar como entidad pública el derecho de asociación de los pensionados (…)”; y 2.1.2.4. No hay relación de conexidad temática, toda vez que la Ley tiene un núcleo rector que busca la generación de incentivos para la 8 creación y formalización de empresas y empleo, que nada tiene que ver con el contenido del artículo demandado. 2.1.2.5. Para sustentar los argumentos anteriormente expuestos, y reafirmar la vulneración al principio de unidad de materia, el ciudadano cita la Sentencia C-535 de 2003, en la que se formulan los propósitos del mencionado principio, y resalta los siguientes: “(i) procurar que la

aprobación de las leyes sea resultado de un debate democrático, (ii) asegurar la transparencia en el proceso de formación de las leyes, y (iii) evitar la dispersión normativa”. 2.1.2.6. También indica que a pesar de que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la unidad de materia no excluye la posibilidad de que en un mismo proyecto de ley se incluyan diversos ejes temáticos, siempre y cuando guarden una relación de conexidad, la intensidad del control de constitucionalidad de una ley sobre la que se alega violación del principio de unidad de materia, no se limita a verificar que haya una conexidad objetiva entre los contenidos, sino que requiere también establecer si el debate parlamentario se desarrolló en relación con ellos. Por esa razón, la vulneración de dicho principio genera necesariamente, un vicio material, ya que el juicio constitucional consiste en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde relación coherente con el tema general del estatuto legal. 2.1.3. Por otra parte, el interviniente considera que los principios de consecutividad y de identidad están directamente relacionados con el trámite interno que el Congreso de la República efectúe en el estudio y promulgación de una ley. De acuerdo con estos, un proyecto solo será ley si sigue el procedimiento definido en la Constitución según la materia de que se trate, garantizando que se haya aprobado el articulado en el marco de una deliberación pública y transparente. Siguiendo lo anterior, sostiene que el artículo 23 de la Ley 1429, fue incluido en el primer debate surtido ante las Comisiones Terceras

Conjuntas, en el capítulo relativo a la simplificación de trámites laborales. Dicha disposición “fue aprobada de manera conjunta con otros 36 artículos por las plenarias de la Cámara y el Senado (…) sin ningún tipo de objeción o manifestación respecto del objeto o pertinencia del mismo”, no obstante, afirma el ciudadano, si el artículo en cuestión hubiese sido incluido en los primeros debates de las Comisiones de cada cámara, en virtud de la unidad de materia, los presidentes de cada una, hubieran tenido la oportunidad de ejercer un control sobre el contenido de las disposiciones en debate. En otras palabras, la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., afirma que en la medida en que el artículo demandado no estaba contemplado en el proyecto de ley desde el inicio de los debates, no siguió una consecutividad, y 9 fue ello lo que impidió que se siguiera una identidad en el contenido y materia de la disposición con el resto de la Ley. En el mismo sentido, reitera que resulta fundamental determinar el núcleo temático de una ley, pues es esto lo que permite inferir si un artículo dentro de ella vulnera o no el principio de unidad de materia, y permite al juez constitucional verificar la intensidad del control sobre la ley. En ese orden de ideas, cuando a un proyecto de ley se le introducen diferentes temáticas pero éstas tienen una relación de conexidad y todas ellas fueron debatidas en cada una de las etapas del trámite legislativo, el control de constitucionalidad por violación del principio de unidad de materia debe ser flexible; por el contrario, si objetivamente es posible evidenciar que existe una conexidad en los contenidos, pero uno de tales contenidos no fue explícitamente

presentado en el curso del debate legislativo, debe primar “la consideración sobre la unidad de materia, para evitar que, al amparo de una conexidad meramente temática, se introduzcan, de manera subrepticia, materias que quedarían sustraídas del debate democrático”. Sustenta los argumentos antes mencionados, por las consideraciones de la Corte Constitucional en sentencias C-037 de 1994, C-760 y C501 de 2001 y C-803 de 2003. 2.1.4. Con base en lo expuesto, el interviniente concluye que entre el artículo 23 de la Ley y el contenido de la Ley 1429 de 2010; (i) No existe conexidad temática porque los proyectos de ley que antecedieron a la promulgación de la Ley se refieren a temas de flexibilización de empleo, tema que no tiene nada que ver con trámites administrativos y de cambio de competencia de entidades que se encargan de vigilar a las asociaciones de pensionados; (ii) No presenta conexidad causal o teleológica porque no es acorde con el objetivo y filosofía de la Ley, que lo que busca es fortalecer las pequeñas empresas, incentivar el empleo formal y mejorar la eficiencia de los trámites ante la administración en materia laboral; y, (iii) No existe conexidad sistemática, pues la descongestión administrativa no corresponde a funciones directas y relacionadas con el campo laboral, sino para una regulación del derecho de asociación que no constituye de manera alguna al fortalecimiento de la generación de empleo ni a disminuir los obstáculos entre las empresas y la administración. Finalmente, el Director Jurídico Distrital de la Alcaldía Mayor de

Bogotá D.C., considera que, ante la ausencia de criterios razonables que permitan establecer una conexidad causal, teleológica, temática y sistémica entre el artículo 23 y el contenido de la Ley 1429, el legislador extralimitó su libertad de configuración desatendiendo el 10 principio constitucional de la unidad de materia dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución, por ende, debe declararse la inexequibilidad de la norma demanda. 2.2. Ministerio de la Protección Social El ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, actuando en nombre y representación del Ministerio de Protección Social, allegó de manera oportuna su intervención en la que solicita la exequibilidad de la norma demandada conforme a los siguientes argumentos: 2.2.1. Con respecto a los cargos relacionados con la vulneración del principio de unidad de materia, el interviniente considera que el actor está errado al señalar que la descongestión administrativa no tiene relación con la finalidad de la descongestión laboral de la Ley, ya que las alcaldías resultan ser las entidades más próximas al ciudadano, por su ubicación en todas las entidades territoriales municipales, contrario al Ministerio de Protección Social que sólo tiene su sede central en Bogotá. En ese sentido, sí cumple con una simplificación en los trámites laborales, en la medida en que se busca que la administración, por medio de sus autoridades territoriales, esté más cerca de los trámites que requieren los ciudadanos, y en el caso particular, las asociaciones de pensionados. A su parecer, el artículo demandado resulta una herramienta útil tendiente a simplificar los trámites laborales, cumpliéndose lo

expuesto en el segundo debate en Cámara, en el sentido de facilitar a los ciudadanos el acceso a través de las alcaldías al reconocimiento de la personería jurídica. 2.2.2. Con respecto a la alegada violación del artículo 169 de la Constitución Política, el interviniente transcribe apartes de la Sentencia C-400 de 2009, para manifestar que la Corte Constitucional ha sido clara en señalar que el título de la ley no debe contener una enunciación taxativa de los contenidos, sino que es suficiente la mención del tema más representativo del cuerpo normativo. Por esa razón, considera que el título de la ley y el título en el que se encuentra el artículo 23 demandado, tienen una clara relación de materia, y no contiene ningún trato discriminatorio entre grupos privilegiados, como lo quiere hacer ver el demandante. 2.2.3. Finalmente resalta que el artículo demandado cumple con una conexidad temática, causal y teleológica, toda vez que la reorganización administrativa que dispone facilita los trámites de las asociaciones de pensionados y logra una descongestión administrativa del Ministerio de la Protección Social en las alcaldías, tema que se ajusta al fin y objeto de la Ley 1429 de 2010. 11 2.3. Asociación de Abogados Laboralistas de Trabajadores Dentro del término concedido, la presidenta de la Asociación de Abogados Laboralistas de Trabajadores, Lida Cardoso Melo, solicitó la declaratoria de inexequibilidad del artículo 23 de la Ley 1429 de 2010, coadyuvando con los argumentos de la demanda. Luego de mencionar el objeto y fin de la ley, sustentándolo concretamente en la

formalización de empleo y la creación y el fortalecimiento de pequeñas empresas, afirma que lo dispuesto en el artículo 23 sobre “descongestión administrativa”, no es un tema relacionado con ello. De hecho, señala que el traslado de competencia y funciones entre el Ministerio de Protección Social a las alcaldías, no es una verdadera simplificación de trámites laborales, toda vez que tanto la entidad como a quien va dirigido, esto es, a las asociaciones de pensionados y los pensionados mismos, no son los titulares de la regulación comprendida en la Ley. De la misma manera, afirma que no facilita trámite alguno para las empresas y para la generación de empleo, y por ello no cumple con la unidad de materia exigida por la Constitución Política. Con base en lo anterior, solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 23 de la Ley 1429 de 2010. 2.4. Central Unitaria de Trabajadores de Colombia -CUTy Confederación de Trabajadores de Colombia -CTCLos ciudadanos Tarcisio Mora Godoy y Luis Miguel Morantes Alfonso, actuando como presidentes de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia -C.U.Ty la Confederación de Trabajadores de Colombia -C.T.C-, respectivamente, presentaron concepto en el que solicitan la inexequibilidad del artículo demandado, fundamentándose en las siguientes razones: 2.4.1. Aducen que la materia comprendida en el artículo 23 se encuentra al margen del fin de la Ley, extendiéndose a otros aspectos que no tienen que ver con la simplificación de trámites laborales y de la creación de empresas. En estos términos, no se cumple con el principio de unidad de

materia, toda vez que se trata de un cambio de competencia para la inscripción de las asociaciones de pensionados, personas estas, que son adultos mayores y que no son de la categoría de los sujetos beneficiados por la ley. En ese sentido, indica que no hay conexidad y resulta ser una disposición incongruente. 12 2.4.2. Los proyectos de ley son discutidos en debates en los que son incluidas las modificaciones o adiciones que se consideran, por eso los contenidos que finalmente tienen las leyes guardan una conexidad con lo que se ha debatido, asegurando una continuidad en las enmiendas. La disposición demandada no cumple con el proceso de debate, o si lo cumple, no tiene una conexidad temática con él. Para el interviniente, es claro que la disposición demandada no tiene que ver ni con la formación ni con la generación de empleo, ni con el fin de generar incentivos a la formalización en las etapas iniciales de la creación de empresas, sino de la “descongestión administrativa” tema que está al margen del título y el contenido mismo de la Ley. 2.5. Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y Educación de la Universidad del Sinú La ciudadana Alma del Carmen Lafont Mendoza, Decana de la Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y Educación (Programa de Derecho), Seccional Montería, de la Universidad del Sinú - Elías Bechara Zainúm, presentó concepto, en el que solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada. La interviniente indica que los argumentos del demandante no son suficientes para demostrar que existe una vulneración del principio de unidad legislativa y de materia en la disposición del artículo 23 de la

Ley. En cambio, argumenta que la competencia que se transfiere en dicha norma, del Ministerio de la Protección Social a las alcaldías, tiene una razón de ser, toda vez que el reconocimiento de la personería jurídica y la regulación de la vigilancia de las Asociaciones de Pensionados debe ser asignada a una entidad diferente del Ministerio, que cumple funciones “mucho más relevantes, que sí apoyan los objetivos de la Ley sobre generación de empleo y creación de empresas.”

3. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

– MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, dentro del término legalmente establecido, emitió el concepto de su competencia, en el cual solicitó declarar la inexequibilidad de la norma demandada, con base en la siguiente consideración: Acorde con los debates realizados tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la República, es evidente que el propósito de la Ley fue el de promover la formalización y la generación de empleo. En ese orden, los artículos 3 y 4 de la Ley 43 de 1984 “Por la cual se clasifican las organizaciones de pensionados por servicios prestados en el sector privado y en todos los órdenes 13 del poder público y se dictan otras disposiciones”, a los cuales hace referencia el artículo 23 de la Ley 1429 de 2010, aluden a la inspección y vigilancia de las entidades de pensionados con personería jurídica y al reconocimiento de dicha personería, a la aprobación de sus respectivos estatutos, de sus reformas y a la revisión y la cancelación de la personería.

En vista de lo anterior, el Procurador sostiene que se trata de competencias administrativas relativas a las entidades de pensionados, las cuales no tienen relación, siquiera mediata, con la materia de generación y formalización de empleo. Así, quitar las competencias al Ministerio de la Protección Social y encargar a las alcaldías, en nada contribuye ni perjudica la generación de empleo o la creación de empresa. En conclusión, el Ministerio Público solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 23 de la Ley 1429 de 2010, en razón a que es evidente que dicha norma no guarda relación con el contenido de la Ley, y vulnera el principio constitucional de unidad de materia.

4. CONSIDERACIONES 4.1. COMPETENCIA Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 23 de la Ley 1429 de 2010, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de textos normativos que hacen parte de una ley. 4.2. PROBLEMA JURÍDICO El artículo 23 de la Ley 1429 de 2010 modificó parcialmente los artículos 3 y 4 de la Ley 43 de 1984. La norma dispone que a partir de la entrada en vigencia de la Ley, las