CC - C306-2022

Sentencia C-306/22

MODIFICACIÓN DE REQUISITOS PARA EL RECONOCIMIENTO

DE PERSONERÍA JURÍDICA DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vulnera principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia La Sala abordó el cargo relativo a la violación del principio de consecutividad e identidad flexible. Como fundamento de esta conclusión, la Corte advirtió que el mencionado artículo fue introducido dentro de los debates surtidos en las plenarias de ambas cámaras legislativas sin que, por su naturaleza no instrumental de la ley de presupuesto, hubiera sido materia, ni siquiera tangencial de discusión, en los primeros debates al seno de las comisiones legislativas especializadas. Posteriormente la Corte pasó a estudiar el cargo relativo a la ausencia de unidad de materia. (…) La Sala concluyó que el mencionado artículo 132 no guarda ninguna de las conexidades (temática, teleológica, causal y/o sistemática) que permiten verificar la unidad de materia entre una norma y la ley que la contiene. Esto, puesto que la flexibilización en las condiciones para obtener el reconocimiento de la personería jurídica como caja de compensación familiar no puede entenderse como una norma dirigida a permitir o facilitar la correcta ejecución del presupuesto que prevé la Ley 2159. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración produce inexequibilidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY 2159 de 2021-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-153/22 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Configuración por

declaratoria de inexequibilidad Existe cosa juzgada absoluta “cuando la primera decisión agotó cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma acusada”; hipótesis esta que por lo general ocurre cuando, como sucedió respecto del artículo 124 demandado, la norma demandada ha sido judicialmente expulsada del ordenamiento jurídico. SUBSIDIO FAMILIAR-Naturaleza y régimen/SUBSIDIO FAMILIARAlcance/SUBSIDIO FAMILIAR-Pago corresponde a la Caja de Compensación CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Recursos constituyen contribución parafiscal Esta Corporación ha precisado que los aportes que realizan los empleadores a las cajas de compensación son de naturaleza parafiscal. En otras palabras, se trata de contribuciones “que se caracterizan por ser obligatorias, gravar a un sector 1 económico, grupo o gremio particular, destinarse de forma exclusiva en beneficio de aquellos”. O más extensamente - como lo ha señalado la jurisprudencia – de contribuciones “marcadas por su obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial”. CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza jurídica PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Recursos parafiscales no hacen parte (…) a pesar del carácter público de los recursos destinados al pago del subsidio familiar, estos no entran a engrosar los ingresos corrientes del Estado. Ciertamente, con arreglo a la segunda regla del artículo 150.12 de la Constitución, la parafiscalidad de estos recursos sumada a que en la Ley 21 de 1982 se estipuló que los mismos serían recaudados y administrados por las cajas de compensación familiar y exclusivamente destinados al pago del subsidio

familiar, no permite que los mismos sean incluidos en el PGN. SUBSIDIO FAMILIAR-Concepto SUBSIDIO FAMILIAR-Requisitos (…) esta prestación económica únicamente es reconocida a los afiliados que sean trabajadores: (i) de carácter permanente, (ii) su remuneración sea menor a cuatro salarios mínimos legales mensuales vigentes, (iii) laboren al menos 96 horas de trabajo al mes, (iv) tengan ingresos que, sumados con los de su cónyuge o compañero permanente, no superen los seis salarios mínimos legales mensuales vigentes, y (v) tengan personas a cargo, que den derecho a recibir la prestación PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLEContenido y alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Alcance PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Composición/LEY DE PRESUPUESTO-Disposiciones que se incluyan no pueden tener vocación de permanencia, modificar reglas generales o establecer normas autónomas de carácter material

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE

PRESUPUESTO-Aplicación 2 (…) el principio de unidad de materia aplicado a la ley anual de presupuesto exige el cumplimiento de los requisitos ordinarios de conexidad, y de tres requisitos específicos: (i) que la disposición guarde un vínculo con la ejecución del presupuesto, (ii) que no modifique materias sustantivas, y (iii) que no exceda el límite temporal de las leyes anuales de presupuesto.

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos

Expedientes: D-14.624 y D-14.631

(Acumulados) Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 124 y 132 de la Ley 2159 de 2021, “(p)or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022”

Magistrados ponentes:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER Y

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Bogotá, D.C., primero (1) de septiembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad los ciudadanos Alejandra Barrios Cabrera y Marlon David Pabón Castro, por una parte; y Carolina Deik Acostamadiedo, por otra parte, demandaron el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “(p)or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022” y solicitaron su inexequibilidad. La ciudadana Deik Acostamadiedo también solicitó la inexequibilidad del artículo 132 de la ley mencionada1. 1 Los expedientes señalados en la referencia fueron acumulados por la Sala Plena en sesión de veinticinco (25) de

enero de 2022. 3

2. Los ciudadanos Barrios Cabrera y Pabón Castro señalaron que el artículo 124 demandado violaría el Preámbulo y los artículos 4º, 13, 152, 153 y 158 de la Constitución Política. Por su parte, la ciudadana Deik Acostamadiedo sostuvo que tanto el mencionado artículo 124 como el artículo 132 de la Ley 2159 quebrantarían los artículos 1º, 2º, 13, 40, 150, 151, 152, 153, 157, 158, 160, 169, 209, 349 y 352 superiores.

3. Mediante Auto de veintiocho (28) de febrero de 2022, la Magistrada sustanciadora admitió ambas demandas acumuladas. En esa misma providencia se dispuso la fijación en lista de las normas demandadas por el término de diez (10) días para permitir la participación ciudadana. Así mismo se dispuso la comunicación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios del Interior y de Hacienda y Crédito Público para que, si lo estimaran conveniente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. También se extendió invitación al Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, a la Comisión Colombiana de Juristas

(CCJ) y a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia (sede Bogotá), Libre de Colombia (Seccional Bogotá), del Norte, Javeriana, de los Andes e ICESI de Cali para que intervinieran en el proceso de constitucionalidad dentro del término de fijación en lista. Finalmente, se dispuso

el traslado a la procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia.

4. Una vez en firme el auto admisorio de la demanda, intervinieron varios ciudadanos y organizaciones. Así mismo, la Procuradora General de la Nación emitió el concepto de su competencia.

LAS NORMAS DEMANDADAS

5. El texto de los artículos legales demandados, según fueron publicados en el Diario Oficial Nro. 51.856 de doce (12) de noviembre de 2021, es el siguiente: “LEY 2159 DE 20212

(noviembre 12) “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022.” El Congreso de Colombia

DECRETA: (…) ARTÍCULO 124. Con el propósito de promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones, a partir de la publicación de la presente ley y durante la vigencia fiscal 2022, la Nación podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales para ejecutar programas y proyectos correspondientes al 2 Publicada en el Diario Oficial No. 51.856 de 12 de noviembre de 2021

4 Presupuesto General de la Nación. La presente disposición modifica únicamente en la parte pertinente el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005. PARÁGRAFO. Todos los convenios que se suscriban bajo el amparo de la presente disposición serán objeto de control especial por parte de la Contraloría General de la

República. El Contralor General de la República determinará, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, la forma en que se ejercerá dicho control especial. (…) ARTÍCULO 132. Durante la vigencia 2022; modifíquese el numeral 2 del artículo 40 de la Ley 21 de 1982, así: “2. Agrupar un número de empleadores que tengan a su servicio un mínimo de diez mil (10.000) trabajadores afiliados. (…)” LAS DEMANDAS La demanda de la ciudadana Alejandra Barrios Cabrera y el ciudadano Marlon David Pabón Castro

6. Los ciudadanos Barrios Cabrera y Pabón Castro -quienes manifestaron ser miembros de la organización Misión de Observación Electoral – MOE, comenzaron por hacer un relato de los antecedentes de la Ley Estatutaria 996 de 2005 (Ley de Garantías). Así, indicaron que en dicha ley “se abordaron diversos temas relacionados específicamente con las campañas presidenciales (su financiación, el acceso equitativo a los medios de comunicación, la propaganda, las encuestas electorales, el derecho de réplica, entre otros)”; y en donde, “(a)simismo, se incluyeron diversas disposiciones para regular la participación en política de los servidores públicos en cualquier contienda electoral”; todo ello con ocasión de la reforma constitucional que permitió la reelección del presidente de la República3. Prosiguieron señalando que el texto definitivo del proyecto de ley respectivamente aprobado por el Legislativo4 fue revisado oficiosamente por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1153 de 20055.

7. Luego, tras hacer una transcripción del artículo 38 de la Ley 9966 y de lo que

habría dicho la Corte al momento de estudiar su constitucionalidad, los 3 Ver Acto legislativo 02 de 2004. 4 Proyecto de Ley Estatutaria N° 216/05 Senado, N° 235-Cámara, “por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones. 5 MP Marco Gerardo Monroy Cabra. 6 Ley 996 de 2005, Artículo 38. Prohibiciones para los servidores públicos. “A los empleados del Estado les está prohibido:

1. Acosar, presionar, o determinar, en cualquier forma, a subalternos para que respalden alguna causa, campaña o controversia política.

2. Difundir propaganda electoral a favor o en contra de cualquier partido, agrupación o movimiento político, a través de publicaciones, estaciones oficiales de televisión y de radio o imprenta pública, a excepción de lo autorizado en la presente ley.

3. Favorecer con promociones, bonificaciones, o ascensos indebidos, a quienes dentro de la entidad a su cargo participan en su misma causa o campaña política, sin perjuicio de los concursos que en condiciones públicas de igualdad e imparcialidad ofrezcan tales posibilidades a los servidores públicos. 5 demandantes indicaron que el parágrafo de dicha disposición perseguía “la transparencia durante cualquier elección que se lleve a cabo en el país, por lo que es válido restringir el normal funcionamiento de la administración pública, con el fin de evitar que en los distintos niveles del ejecutivo se tome provecho tanto de la

investidura como de los recursos públicos para favorecer a uno o varios candidatos.”

8. Posteriormente pasaron a manifestar que, luego de que la Constitución retomara la prohibición de la reelección presidencial7, la Ley 996 ha sido objeto de varias iniciativas que buscarían su eliminación; propósito este que solo se habría venido a alcanzar parcialmente con la expedición de la Ley 2159 de 2021 cuyo artículo 124 ahora se demanda, so pretexto de que lo dispuesto en esta última norma “serviría para “repotenciar el crecimiento económico y social del país, mediante el apoyo a sectores estratégicos; promover la generación de empleo y avanzar en la reducción de las desigualdades sociales [68]”. Así, concluyeron que la Ley de Garantías fue parcialmente reformada a través de una ley relativa “al Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022, presentado por el Gobierno Nacional”.

9. Tras la anterior introducción, los mencionados demandantes pasaron a manifestar que el artículo 124 de la Ley 2159 violaría el Preámbulo y los artículos 4º, 13, 152, 153 y 158 de la Constitución Política; y que de este modo transgrediría los principios de (i) reserva de ley estatutaria, (ii) unidad de materia y (iii) de igualdad electoral, con base en los argumentos que se sintetizan a continuación: 9.1 En lo que toca con la violación a la reserva de ley estatutaria, los actores

indicaron que una norma estatutaria (el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996) habría sido modificada a través de una norma contenida en una ley orgánica (el

4. Ofrecer algún tipo de beneficio directo, particular, inmediato e indebido para los ciudadanos o para las comunidades, mediante obras o actuaciones de la administración pública, con el objeto de influir en la intención de voto.

5. Aducir razones de “buen servicio” para despedir funcionarios de carrera.

La infracción de alguna de las anteriores prohibiciones constituye falta gravísima. Parágrafo. Los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista. Tampoco podrán inaugurar obras públicas o dar inicio a programas de carácter social en reuniones o eventos en los que participen candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, el Congreso de la República, gobernaciones departamentales, asambleas departamentales, alcaldías y concejos municipales o distritales. Tampoco podrán hacerlo cuando participen voceros de los candidatos. No podrán autorizar la utilización de inmuebles o bienes muebles de carácter público para actividades proselitistas,

ni para facilitar el alojamiento, ni el transporte de electores de candidatos a cargos de elección popular. Tampoco podrán hacerlo cuando participen voceros de los candidatos. La nómina del respectivo ente territorial o entidad no se podrá modificar dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones a cargos de elección popular, salvo que se trate de provisión de cargos por faltas definitivas, con ocasión de muerte o renuncia irrevocable del cargo correspondiente debidamente aceptada, y en los casos de aplicación de las normas de carrera administrativa.” 7 Ver Acto legislativo 02 de 2015. 8 [6] GACETA DEL CONGRESO. Ponencia Proyecto de Ley 158 de 2021. Bogotá, D. C., viernes, 15 de octubre de 2021, Bogotá D.C., p. 7. 6 artículo 124 de la Ley 2159). En tal sentido, se señaló que la Carta Política prevé el principio de reserva legal de acuerdo con el cual, según su materia, las disposiciones legislativas deben estar contenidas en distintas clases de leyes, a saber: (i) las estatutarias, que “tienen una categoría superior a las demás clases de leyes y por la relevancia de las materias que abordan, se establece un trámite especial para su expedición y para cuya “aprobación, modificación o derogación (se) requiere mayoría absoluta y revisión previa por parte de la Corte Constitucional”; (ii) las orgánicas, que “le siguen en jerarquía a las leyes estatutarias y por su importancia jurídica, también se establece un trámite especial

para su aprobación, aunque menos riguroso”; y, finalmente, (iii) las ordinarias, que “son las leyes con tramitación sencilla y que para su aprobación no requieren del total de los asistentes de la corporación o comisión en la que se tramite”. 9.2 Luego hicieron referencia a las distintas temáticas que deben ser reguladas a través de las leyes estatutarias (como, entre otras, lo serían la regulación de los derechos y los deberes fundamentales o las disposiciones de contenido electoral) y orgánicas (como, entre otras, las normas de preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas). Y señalaron que mientras que el artículo 151 superior prevé que para la aprobación de las leyes orgánicas se requiere de “la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara”, para la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias el artículo 153 constitucional exige “la mayoría absoluta de los miembros del Congreso”, que se efectúe “dentro de una sola legislatura” y que la Corte Constitucional realice el control constitucional previo del proyecto de ley correspondiente. 9.3 En línea con lo recién expuesto manifestaron que, aunque excepcionalmente los asuntos relacionados con la temática electoral pueden no ser regulados a través de una ley estatutaria – “como en el caso de los aspectos meramente operativos, tales como la apropiación presupuestal para la financiación de unas elecciones determinadas”- tal excepcionalidad no puede predicarse del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996. Lo anterior, en tanto dicho parágrafo “contiene una clara prohibición relacionada con la participación en política de los servidores públicos

y el uso y destinación de recursos públicos, aplicable a cualquier elección popular en el territorio nacional”, en reflejo de su carácter de “regla sustantiva en torno al adecuado desarrollo de los procesos electorales”. Por tal razón, indicaron que aunque la norma demandada tiene un límite temporal (la vigencia fiscal 2022), de la Sentencia C-515 de 2004 se desprende que “incluso las cuestiones electorales transitorias, accesorias o instrumentales deben seguir el procedimiento estatutario, ya que con ellas se garantiza la transparencia y el respeto de diferentes derechos fundamentales”; y que por esto mismo “su reglamentación no debe quedar en manos de mayorías coyunturales, sino someterse a procedimientos especiales, como los de las leyes estatutarias”. 9.4 Por último, en sustento del cargo fundado en la violación a la reserva de ley estatutaria, la demanda siguió explicando que aunque el trámite legislativo de la Ley 2159 de 2021, en su condición de ley de presupuesto, debía seguir el 7 procedimiento de una ley orgánica, el contenido de su artículo 124 -modificatorio, en lo sustancial, de una norma estatutaria (el parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías)- debió seguir el trámite previsto en el artículo 153 de la Constitución; lo que no habría ocurrido pues, para su expedición, “la Cámara de Representantes y el Senado de la República le dieron al mismo el trámite de ley orgánica”. Y se concluyó indicando que, por lo expuesto “se vulneró tanto lo dispuesto en el artículo 4 de la Carta Superior, como las reglas de la democracia participativa

previstas en la constitución y las garantías el derecho a la igualdad con el que deben contar todos los participantes en los comicios a celebrarse en el 2022.”

10. Por otra parte, los ciudadanos Barrios Cabrera y Pabón Castro indicaron que la aprobación del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 también quebrantaría el principio de unidad de materia. En apoyo de su tesis, manifestaron que lo atinente al Presupuesto General de la Nación (PGN) se encuentra constitucionalmente previsto en los artículos 345-355 superiores; y, en el plano legal, en el Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto, EOP), que lo divide en (i) el presupuesto de rentas, (ii) la ley de apropiaciones y (iii) las disposiciones generales, que tienen un alcance “meramente instrumental, esto es, tendientes a garantizar la debida ejecución del presupuesto”; por lo cual, a través de dichas disposiciones generales no se pueden modificar o derogar normas de carácter sustantivo como, efectivamente, lo sería el inciso 1º del parágrafo 38 de la

Ley de Garantías.

11. Luego resaltaron que, de acuerdo con el artículo 158 superior, “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”; y que, en ese mismo sentido, el artículo 169 constitucional prevé que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Así, explicaron que el principio de unidad de materia “redunda en el fortalecimiento de la democracia”, para lo cual trajeron a colación algunos apartes de la jurisprudencia constitucional9.

12. Posteriormente, ya descendiendo al principio de unidad de materia en las leyes de presupuesto, los demandantes señalaron que, en tratándose de tal tipo de leyes, dicho principio es especialmente exigente. Esto por cuanto, “por una parte, (…) su contenido y alcancen (sic) están definidos explícitamente en la Carta Superior y, por la otra, porque debido a lo anterior la libertad de configuración del legislador está limitada por las restricciones que la Constitución les impone”.

En soporte de lo anterior, trascribieron una jurisprudencia que identificaría una serie de situaciones en donde las leyes presupuestales quebrantarían el principio de unidad de materia, como lo sería “cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004)”.10 9 Concretamente, dijeron transcribir un aparte de la Sentencia C-714 de 2008 (MP Nilson Pinilla Pinilla). 10 Hicieron alusión a la Sentencia C-438 de 2019, según la cual se quebrantaría el principio de unidad de materia “(i) cuando introduce una norma que rebasa los límites temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994; C-177 de 2002); (ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones en 8

13. Por las anteriores razones los demandantes concluyeron que el artículo 124 demandado violaría la unidad de materia de la Ley 2159 de 2021 que lo contiene.

En este sentido adujeron que la norma demandada “no se refiere al cálculo de

rentas y recursos de capital, ni a las apropiaciones presupuestales (temáticas propias de dicha Ley), sino que, por su contenido se relaciona con una materia ajena por completo a la ley mencionada, al referirse a reglas electorales relativas a prohibiciones establecidas a los servidores públicos en el marco de los procesos electorales, precisamente en relación con el uso de recursos públicos que pudieran afectar las contienda; en particular, a la celebración de convenios interadministrativos entre la Nación y las entidades territoriales, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones” - materia esta última que habría debido ser tramitada a través de un proyecto de ley estatutaria y no orgánica. Y añadieron que “no es válido considerar que el artículo 124 de la Ley de Presupuesto 2022, por tener una incidencia fiscal, sea una norma propia de la materia fiscal, pues las leyes de presupuesto tienen por mandato constitucional un objeto propio y un proceso de formación particular”, tal y como lo habría explicado la Sentencia C-145 de 1994.

14. Finalmente, los ciudadanos Barrios Cabrera y Pabón Castro arguyeron que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 asimismo violaría el derecho y principio de igualdad electoral. En ese orden, iniciaron señalando que el Preámbulo de la Carta consagra el modelo de democracia participativa, que se impone por encima del antiguo sistema de democracia representativa.

15. Posteriormente se refirieron a la importancia de la existencia de unas reglas de juego para participar en la contienda electoral en condiciones de igualdad, de cuya garantía dependería que las elecciones fueran realmente libres. Así, citaron la

Sentencia C-1040 de 2005 e indicaron que “la igualdad de oportunidades, lo que busca es un punto de partida igual para todas las personas, de modo que el orden de llegada dependa del esfuerzo individual de cada uno y no de sus circunstancias económicas o sociales”. Inmediatamente después aludieron a la Ley de Garantías como el instrumento legal dirigido a establecer esas reglas de juego electoral y a “fortalecer la neutralidad de los servidores públicos que intervienen en las disputas electorales”, e incorporando medidas “para evitar el uso de recursos públicos con fines clientelistas o para incidir en los resultados de una elección”. materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003); (iii) cuando prorroga la vigencia de normas “cuya naturaleza es extraña a la ley anual de presupuesto”, incluidas en una ley autónoma e independiente, que ya habían sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006); (iv) cuando se fijan derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación de permanencia –por ejemplo, en el ámbito de la seguridad social– mediante normas que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto nacional (C-039 de 1994, C-668 de 2006); (v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004)”. Y sobre la mencionada Sentencia C-515 de 2004, hizo alusión a un aparte en donde, contrario a lo que se desprende de la parte motiva de dicha sentencia, la Corte se refiere

a los argumentos de quienes fungieron como demandantes en ese proceso. 9

16. Luego, ya en tratando del parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías que fue alterado por el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, los demandantes indicaron que con el primero se prohibió “que las entidades territoriales celebraran convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones” y que, en tal sentido, la norma se instituyó como un “punto de equilibrio para garantizar la correcta articulación democrática y el principio de igualdad participativa en nuestro país, garantizando que el ejercicio democrático se surtiera bajo los estándares de equidad y transparencia que deben permear toda actividad electoral.”

17. Por último, reiteraron que la Ley de Garantías ha sido materia de varios ataques como los que se denuncian en su demanda; lo que amerita que la Corte declare la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021.

La demanda de la ciudadana Carolina Deik Acostamadiedo

18. Como se anunció en precedencia, la ciudadana Carolina Deik Acostamadiedo solicitó la inexequibilidad tanto del artículo 124 como del artículo 132 de la Ley 2159; petición que sustentó de la siguiente manera: 18.1 Un primer cargo se fundó en que los artículos demandados, “al hacer parte de las ‘disposiciones generales’ de la Ley Anual de Presupuesto, no pueden contrariar la Ley Orgánica de Presupuesto ni pueden ser nada distinto a normas instrumentales”. Al respecto la actora señaló que, para aprobar la ley ordinaria de presupuesto, el Legislativo debió ceñirse rigurosamente a las normas orgánicas

correspondientes, so pena de transgredir los artículos 151, 349 y 359 superiores. 18.2 En el anterior orden, la demandante indicó que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 no tiene carácter presupuestario pues se limita a autorizar a las entidades territoriales para celebrar convenios interadministrativos durante los cuatro (4) meses previos al certamen electoral. Además, sostiene que el parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías, en su carácter de norma estatutaria (CP, artículo 152, lit. f – igualdad electoral), no podría ser alterado a través de una norma ordinaria ni mediante las disposiciones generales de una ley presupuestaria, sino únicamente por una ley de su mismo rango estatutario. 18.3 Por otra parte, en cuanto toca con el artículo 132 de la Ley 2159 -norma que modifica, para la vigencia de 2022, el numeral 2 del artículo 40 de la Ley 21 de 198211 al disponer que los trabajadores de los empleadores agrupados por las Cajas 11 Ley 21 de 1982, Artículo 40. “Las Cajas de Compensación Familiar que se establezcan a partir de la vigencia de la presente Ley deberán estar organizadas en la forma prevista en el artículo anterior y obtener personería jurídica de la Superintendencia de Subsidio Familiar, que sólo podrá reconocerla cuando se demuestre su conveniencia económica y social y cumpla además uno de los siguientes requisitos: 1°. Tener un mínimo de quinientos (500) empleadores obligados a pagar el subsidio familiar por conducto de una Caja. 2°. Agrupar un número de empleadores que tengan a su servicio un mínimo de diez mil (10.000) trabajadores beneficiarios del subsidio

familiar. Parágrafo. La Superintendencia del Subsidio Familiar previo concepto del Consejo Superior del Subsidio 10 de Compensación Familiar no tienen que ser beneficiarios del subsidio familiar (como lo decía el texto original de dicho artículo) s