CC - C321-2024

TEMAS-SUBTEMAS

Sentencia C-321/24

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec(cid:237)ficas, pertinentes y suficientes INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Interpretaci(cid:243)n aislada que desconoce el contexto normativo de la disposici(cid:243)n acusada

REP(cid:218)BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-321 DE 2024

Referencia: expediente D-15613

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra los art(cid:237)culos 7, 9, 25, 29, 31, 35, 36, 48, 69 y 72, parciales, del Decreto Ley 920 de 2023, “[p]or medio de la cual se expide el nuevo rØgimen sancionatorio y de decomiso de mercanc(cid:237)as en materia aduanera, as(cid:237) como el procedimiento aplicable”.

Accionante: Gabriel Ibarra Pardo

Magistrado ponente: JosØ Fernando Reyes Cuartas

BogotÆ, D.C., primero (1) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y trÆmites establecidos en el

Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA S(cid:237)ntesis de la decisi(cid:243)n Ante una demanda presentada en contra de los art(cid:237)culos 7, 9, 25, 29, 31, 35, 36, 48, 69 y 72, parciales, del Decreto Ley 920 de 2023, nuevo rØgimen sancionatorio y de decomiso de mercanc(cid:237)as en materia aduanera, y el procedimiento aplicable, por la presunta violaci(cid:243)n del preÆmbulo y los art(cid:237)culos 1, 2, 4, 5, 6, 29, 58, 121, 122, 123, 209, 333 de la Constituci(cid:243)n, la Corte se inhibi(cid:243) de emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. El fundamento principal de la decisi(cid:243)n estuvo en que la demanda expuso como l(cid:237)nea transversal argumentos que se soportan esencialmente en los apartes impugnados y, por tanto, obedecieron a una lectura aislada y parcial del ordenamiento jur(cid:237)dico, dejando de lado los demÆs contenidos normativos con los cuales guarda estrecha relaci(cid:243)n dentro de las mismas disposiciones, as(cid:237) como fuera de ellas, a saber, el Decreto Ley 920 de 2023 en que se ubican las normas demandas (rØgimen sancionatorio de aduanas) y el Decreto 1165 de 2019 (rØgimen de aduanas).

Al omitir el contexto normativo en que se insertan los segmentos cuestionados y, con ello, las circunstancias que le secundan, impidieron a la Corte ejercer la funci(cid:243)n de determinar la validez constitucional de las normas legales. De esta manera, coligi(cid:243) que los cargos carecen primordialmente del requisito de certeza, dada la interpretaci(cid:243)n que hizo el demandante al omitir considerar el contexto normativo en el que se inscriben los segmentos demandados. AdemÆs, gener(cid:243) un impacto sobre las demÆs cargas m(cid:237)nimas argumentativas exigidas por la jurisprudencia de la Corte, al no suscitar una verdadera controversia constitucional, pues ni aun aplicando el principio a favor de la acci(cid:243)n era posible una decisi(cid:243)n de fondo ya que la omisi(cid:243)n endilgada, ademÆs de restar fuerza a lo arg(cid:252)ido por el propio demandante, llevar(cid:237)a a esta corporaci(cid:243)n a incurrir en un control oficioso no permitido en este tipo de demandas de control rogado. TambiØn ocasionar(cid:237)a un efecto adverso a principios y derechos que forjan el orden constitucional que resulta imperioso preservar, como lo son la presunci(cid:243)n de constitucionalidad, el principio de participaci(cid:243)n en el control del poder pol(cid:237)tico y el derecho de acceso a la administraci(cid:243)n de justicia. Particularmente, frenar(cid:237)a la posibilidad de que otros ciudadanos presenten nuevas demandas de inconstitucionalidad que s(cid:237) cumplan con los requisitos

necesarios para ser revisada y tengan la posibilidad de prosperar.

I. ANTECEDENTES

1. El ciudadano actor, en ejercicio de la acci(cid:243)n de inconstitucionalidad, demand(cid:243) algunas expresiones de los art(cid:237)culos 7, 9, 25, 29, 31, 35, 36, 48, 69 y 72 del Decreto Ley 920 de 2023 (en adelante, rØgimen sancionatorio de aduanas), por violaci(cid:243)n del preÆmbulo y los art(cid:237)culos 1, 2, 4, 5, 6, 29, 58, 121, 122, 123, 209 y 333 de la Constituci(cid:243)n.

2. La demanda correspondi(cid:243) por reparto al magistrado encargado Miguel Polo Rosero, quien por Auto de 19 de diciembre de 2023 la admiti(cid:243)1, disponiendo (i) comunicar la iniciaci(cid:243)n del asunto2, (ii) fijar en lista el asunto para la intervenci(cid:243)n ciudadana y correr traslado a la Procuradur(cid:237)a General de la Naci(cid:243)n, ademÆs de (iii) invitar a expresar su opini(cid:243)n a entidades pœblicas y privadas, as(cid:237) como a la academia3. Posteriormente, el asunto pas(cid:243) al despacho del magistrado Vladimir FernÆndez Andrade, a quien le fue aceptado el 1 En la providencia el despacho sustanciador consideró que “los cargos formulados en la presente demanda cumplen, prima facie, con las reglas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia”.

2 A la Presidencia de la Repœblica y al Ministerio de Hacienda y CrØdito Pœblico. 3 A la Agencia Nacional de Defensa Jur(cid:237)dica del Estado; al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; a la Direcci(cid:243)n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN); al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT); al Instituto Colombiano de Derecho Procesal (ICDP); a la Fundaci(cid:243)n para la Educaci(cid:243)n Superior y el Desarrollo (FEDESARROLLO); a la Asociaci(cid:243)n Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI); a la Asociaci(cid:243)n Nacional de Comercio Exterior (ANALDEX); a la Federaci(cid:243)n Nacional de Comerciantes y Empresarios (FENALCO); a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; y a los decanos de las facultades de Derecho de las universidades de los Andes, Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Nacional de Colombia, de Caldas, Libre de Colombia, Santo TomÆs, de Cartagena, del Rosario y de La Sabana. impedimento formulado 4 y sometido el expediente a nuevo sorteo fue designado el magistrado JosØ Fernando Reyes Cuartas5.

II. LAS NORMAS PARCIALMENTE ACUSADAS Y LA DEMANDA

DE INCONSTITUCIONALIDAD6

3. A juicio del accionante algunas expresiones de los art(cid:237)culos 7, 9, 25, 29, 31, 35, 36, 48, 69 y 72, parciales, del Decreto Ley 920 de 2023, vulneran el preÆmbulo y los art(cid:237)culos 1, 2, 4, 5, 6, 29, 58, 121, 122, 123, 209, 333 de la

Constituci(cid:243)n. Ello a partir de cinco cargos: Primer cargo. Se estima que los siguientes apartes (en negrillas) de los art(cid:237)culos 7, 9, 29, 31, 35 y 48 del Decreto Ley 920 de 2023, desconocen los art(cid:237)culos 1, 2, 5, 6, 29, 121, 122, 123, 209 y 333 de la Constituci(cid:243)n7: “DECRETO 920 DE 2023 (junio 6)8 por medio del cual se expide el nuevo rØgimen sancionatorio y de decomiso de mercanc(cid:237)as en materia aduanera, as(cid:237) como el procedimiento aplicable El presidente de la Repœblica de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el art(cid:237)culo 68 de la Ley 2277 de 2022, y

DECRETA: (…) Art(cid:237)culo 7. Medidas cautelares asociadas a la imposici(cid:243)n de sanciones, al decomiso de mercanc(cid:237)as y a su procedimiento. Son las medidas procedimentales que adopta la autoridad aduanera dirigidas a limitar o impedir temporalmente el ejercicio de los derechos de disposici(cid:243)n o administraci(cid:243)n sobre mercanc(cid:237)as o pruebas de interØs para el inicio de un proceso o investigaci(cid:243)n, que le permiten asumir la custodia o control sobre estas. TambiØn pueden imponerse con base en una orden de autoridad competente. 4 Sala Plena del 14 de febrero de 2024.

5 Se estableci(cid:243) nueva fecha para que la Procuradora General de la Naci(cid:243)n rindiera el concepto de rigor. 6 Para una mejor comprensi(cid:243)n del alcance de la demanda y brevedad en su exposici(cid:243)n, dado que se acusan diez disposiciones legales, por desconocer trece normas constitucionales y bajo cinco cargos de inconstitucionalidad (para un total de 76 folios); se procede a su agrupaci(cid:243)n a partir de cada uno de los cargos formulados. 7 As(cid:237) fueron transcritas por el accionante al presentar la demanda de inconstitucionalidad. 8 Diario Oficial No. 52.418 de 6 de junio de 2023 Las medidas cautelares serÆn proporcionales y adecuadas a los fines que se persigan y se podrÆn ordenar dentro de las acciones de control previo, durante el proceso de nacionalizaci(cid:243)n y en el control posterior, as(cid:237) como en las investigaciones previas o dentro de un proceso administrativo. Son medidas cautelares sobre la prueba, las que se adopten para garantizar la utilizaci(cid:243)n de un determinado medio probatorio dentro de un proceso administrativo o acci(cid:243)n de control. El funcionario, determinarÆ si es procedente iniciar el proceso de decomiso o el levantamiento de la medida cautelar a que haya lugar, con fundamento en la normatividad, el anÆlisis de los hechos y pruebas aportadas. Las medidas cautelares que se pueden adoptar son: (…)

3. Suspensi(cid:243)n provisional de la autorizaci(cid:243)n, habilitaci(cid:243)n o registro de un usuario aduanero: la suspensi(cid:243)n provisional de la autorizaci(cid:243)n,

habilitaci(cid:243)n o registro de un usuario aduanero, es aquella que adopta el Ærea de fiscalizaci(cid:243)n mientras concluye un proceso sancionatorio originado por una infracci(cid:243)n que da lugar a la sanci(cid:243)n de cancelaci(cid:243)n de la autorizaci(cid:243)n o habilitaci(cid:243)n. (…)”. Art(cid:237)culo 9. Procedimiento para adoptar medidas cautelares. Cuando se adopte una medida cautelar se levantarÆ un acta donde conste el tipo de medida, el tØrmino de su duraci(cid:243)n y las mercanc(cid:237)as o pruebas sobre las que recae. Este requisito no serÆ necesario cuando se requieran adoptar las medidas de seguimiento o acompaæamiento en el control previo ni durante el proceso de nacionalizaci(cid:243)n; en este caso, serÆ suficiente hacer la anotaci(cid:243)n respectiva en el documento de transporte o en la declaraci(cid:243)n. Contra una medida cautelar no procede ningœn recurso, sin perjuicio de la activaci(cid:243)n del ComitØ de Revisi(cid:243)n de Aprehensiones previsto en el presente Decreto. (…)”. Art(cid:237)culo 29. Infracciones aduaneras de los declarantes en el rØgimen de importaci(cid:243)n y sanciones aplicables. Las infracciones aduaneras en que pueden incurrir los declarantes del rØgimen de importaci(cid:243)n y las sanciones asociadas a su comisi(cid:243)n son las siguientes:

1. Grav(cid:237)simas. 1.1. Sustraer, extraviar, cambiar o alterar las mercanc(cid:237)as bajo control

aduanero. La sanci(cid:243)n serÆ de multa equivalente al cien por ciento (100%) del valor FOB de la mercanc(cid:237)a, sin que dicha multa sea inferior a quinientas Unidades de Valor Tributario (500 UVT). Si las mercanc(cid:237)as fueren recuperadas, dentro de los diez (10) d(cid:237)as siguientes a la ocurrencia del hecho, la sanci(cid:243)n se reducirÆ en un ochenta por ciento (80%). Cuando el declarante sea una agencia de aduanas, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado de acuerdo con lo previsto en el numeral 5 del art(cid:237)culo 22 de este decreto, se podrÆ imponer, en sustituci(cid:243)n de la sanci(cid:243)n de multa, sanci(cid:243)n de suspensi(cid:243)n hasta por tres (3) meses, o cancelaci(cid:243)n de la respectiva autorizaci(cid:243)n, sin perjuicio del cumplimiento de la obligaci(cid:243)n de pago de los tributos aduaneros correspondientes a la mercanc(cid:237)a que fue objeto de sustracci(cid:243)n o sustituci(cid:243)n. 1.2. Simular operaciones de importaci(cid:243)n. La sanci(cid:243)n aplicable serÆ de multa equivalente al cien por ciento (100%) del valor FOB registrado en la Declaraci(cid:243)n de Importaci(cid:243)n que soporta la operaci(cid:243)n simulada sin que dicha multa por operaci(cid:243)n sea inferior a doce mil Unidades de Valor Tributario (12.000 UVT). Cuando el declarante sea

una agencia de aduanas, un Usuario Aduanero con TrÆmite Simplificado o un Operador Econ(cid:243)mico Autorizado, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado de acuerdo con lo previsto en el numeral 5 del art(cid:237)culo 22 de este decreto, se podrÆ imponer, en sustituci(cid:243)n de la sanci(cid:243)n de multa, sanci(cid:243)n de suspensi(cid:243)n hasta por tres (3) meses o cancelaci(cid:243)n de la respectiva autorizaci(cid:243)n, reconocimiento o inscripción. (…)”. Art(cid:237)culo 31. Infracciones aduaneras de los declarantes en el rØgimen de exportaci(cid:243)n y sanciones aplicables. Las infracciones aduaneras en que pueden incurrir los declarantes del rØgimen de exportaci(cid:243)n y las sanciones asociadas a su comisi(cid:243)n son las siguientes:

1. Gravísimas. (…) 1.2. Someter a la modalidad de reembarque substancias qu(cid:237)micas controladas por el Consejo Nacional de Estupefacientes.

La sanci(cid:243)n aplicable para los numerales 1.1 y 1.2 serÆ de multa equivalente al quince por ciento (15%) del valor FOB de las mercanc(cid:237)as por cada infracci(cid:243)n, sin que dicha multa sea inferior a quinientas cincuenta Unidades de Valor Tributario (550 UVT). Cuando el declarante sea una agencia de aduanas, dependiendo de la

gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado de acuerdo con lo previsto en el numeral 5 del art(cid:237)culo 22 de este decreto, se podrÆ imponer, en sustituci(cid:243)n de la sanci(cid:243)n de multa, sanci(cid:243)n de suspensi(cid:243)n hasta por tres (3) meses o cancelaci(cid:243)n de la respectiva autorizaci(cid:243)n. 1.3. Simular operaciones de exportaci(cid:243)n. La sanci(cid:243)n aplicable serÆ de multa equivalente al cien por ciento (100%) del valor FOB registrado en la Declaraci(cid:243)n de Exportaci(cid:243)n que soporta la operaci(cid:243)n simulada sin que dicha multa por operaci(cid:243)n sea inferior a doce mil Unidades de Valor Tributario (12.000 UVT). Cuando el declarante sea una agencia de aduanas, un Usuario Aduanero con TrÆmite Simplificado o un Operador Econ(cid:243)mico Autorizado, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado de acuerdo con lo previsto en el numeral 5 del art(cid:237)culo 22 de este decreto, se podrÆ imponer, en sustituci(cid:243)n de la sanci(cid:243)n de multa, sanci(cid:243)n de suspensi(cid:243)n hasta por tres (3) meses o cancelaci(cid:243)n de la respectiva autorizaci(cid:243)n, reconocimiento o inscripción. (…)”. Art(cid:237)culo 35. Infracciones aduaneras de los beneficiarios de Programas Especiales de Exportaci(cid:243)n (PEX). Las infracciones aduaneras en que pueden incurrir los beneficiarios de los Programas Especiales de

Exportaci(cid:243)n (PEX), y las sanciones asociadas a su comisi(cid:243)n son las siguientes:

1. Grav(cid:237)simas. 1.1. Haber obtenido la inscripci(cid:243)n como beneficiario de los Programas Especiales de Exportaci(cid:243)n (PEX), utilizando medios irregulares. 1.2. Expedir un Certificado PEX sin encontrarse inscrito ante la Unidad

Administrativa Especial Direcci(cid:243)n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). 1.3. Expedir un Certificado PEX sobre mercanc(cid:237)as que no fueron efectivamente recibidas dentro de un Programa Especial de Exportaci(cid:243)n (PEX). 1.4. Percibir beneficios aplicables a las mercanc(cid:237)as de exportaci(cid:243)n, acreditando un Certificado PEX obtenido por medios irregulares o sin el cumplimiento de los requisitos previstos en las normas aduaneras. 1.5. Utilizar las materias primas, insumos, bienes intermedios, material de empaque o envases recibidos en desarrollo de un Programa Especial de Exportaci(cid:243)n (PEX), para fines diferentes a los seæalados en el acuerdo comercial celebrado con el comprador en el exterior. 1.6. No exportar los bienes finales elaborados a partir de las materias primas, insumos, bienes intermedios, material de empaque o envases recibidos en desarrollo de un Programa Especial de Exportaci(cid:243)n (PEX), salvo que se encuentre demostrada la fuerza mayor o el caso fortuito. La sanci(cid:243)n aplicable a las infracciones previstas en los numerales 1.1 a 1.6 serÆ multa de mil seiscientas cincuenta Unidades de Valor Tributario (1650

UVT), o de suspensi(cid:243)n hasta de tres (3) meses, o la cancelaci(cid:243)n de su inscripci(cid:243)n, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado. (…)”. Art(cid:237)culo 48. Infracciones aduaneras relativas al uso de los servicios informÆticos electr(cid:243)nicos y sanciones aplicables. Las infracciones aduaneras en que pueden incurrir los usuarios de los servicios InformÆticos electr(cid:243)nicos y las sanciones asociadas a su comisi(cid:243)n son las siguientes:

1. Gravísimas. (…) 1.3.10. Presentar declaraci(cid:243)n de importaci(cid:243)n obteniendo levante automÆtico cuando la mercanc(cid:237)a se encuentra en abandono.

La sanci(cid:243)n aplicable para las infracciones contenidas en los numerales 1.1 a 1.3 serÆ de multa equivalente a mil seiscientas noventa y dos Unidades de Valor Tributario (1.692 UVT) por cada operaci(cid:243)n, utilizaci(cid:243)n o uso indebido de los Servicios InformÆticos Electr(cid:243)nicos. TratÆndose de usuarios autorizados, inscritos o habilitados por la autoridad aduanera, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado de acuerdo con lo previsto en el numeral 5 del art(cid:237)culo 22 de este decreto, se podrÆ imponer, en sustituci(cid:243)n de la sanci(cid:243)n de multa, sanci(cid:243)n de suspensi(cid:243)n hasta por tres (3) meses, o de cancelaci(cid:243)n de su

autorización, inscripción o habilitación. (…)”.

4. El demandante considera que se presenta una (i) ausencia de proporcionalidad entre la falta y la sanci(cid:243)n que conlleva a la suspensi(cid:243)n de la autorizaci(cid:243)n, habilitaci(cid:243)n o registro para operar, por cuanto la sanci(cid:243)n de multa es sustancialmente diferente a la de suspensi(cid:243)n y sus implicaciones, pues en la primera la afectaci(cid:243)n para la empresa es netamente econ(cid:243)mica, mientras que en la segunda debe cesar por completo su operatividad, “sin posibilidad alguna de ejercer y desarrollar su objeto social, de adquirir recursos y destinar capital a su prop(cid:243)sito empresarial, de mantener su posici(cid:243)n en el mercado, de conseguir y mantener clientes, as(cid:237) como de ejecutar actividades administrativas (…), situación que (…) llevaría, en muchos casos, a la empresa a finalizar o cesar sus operaciones”9.

5. Lo anterior encuentra que resulta desproporcionado respecto a las faltas que pudieran cometer los usuarios aduaneros, “más aún si se tiene en cuenta que su imposici(cid:243)n, incluso procede como medida cautelar previa a la decisi(cid:243)n del proceso administrativo sancionatorio; [la cual] supone una sanci(cid:243)n anticipada sumaria y sin f(cid:243)rmula de juicio, en donde al administrado ni siquiera se le permite ejercer su derecho de defensa y su derecho al debido proceso a través de recurso alguno (…), con el absurdo pretexto de que la

9 Demanda, folio 15. providencia que la decreta es un auto de trÆmite, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 9”10.

6. As(cid:237) mismo, halla una (ii) desproporcionalidad y violaci(cid:243)n de los objetivos de la medida cautelar, porque la suspensi(cid:243)n provisional de la autorizaci(cid:243)n, habilitaci(cid:243)n o registro de un usuario aduanero para operar, restringe y compromete de manera significativa la capacidad del usuario aduanero para continuar con sus operaciones comerciales mientras se lleva a cabo la investigaci(cid:243)n, lo que conlleva pØrdidas econ(cid:243)micas11. AdemÆs, viola la libertad económica al crear “un escenario de obstrucción y limitación (…), pues por un periodo de tiempo indeterminado impide a la empresa la ejecuci(cid:243)n de su objeto, que (…) llevaría a su cierre absoluto”12.

7. Encuentra que “la imposibilidad de realizar una valoración provisional y parcial de un concepto jur(cid:237)dico indeterminado, sin pruebas y sin adelantar la investigación, para imponer la medida (…) durante toda la duración del proceso, sin que exista alternativa alguna de ejercer los derechos de defensa y contradicci(cid:243)n ante la improcedencia de recurso alguno (...), resulta absolutamente desproporcionado con los fines de la misma y se traduce en la imposición de la sanción misma”13.

8. En cuanto a los art(cid:237)culos 29, 31, 35 y 48 (sustituci(cid:243)n de la sanci(cid:243)n de

multa por suspensi(cid:243)n) tambiØn endilga una (iii) discrecionalidad de la autoridad administrativa, debido a la falta de criterios objetivos para su aplicaci(cid:243)n que pueden tornarse arbitrarias al condicionarse a un concepto ambiguo e indeterminado, al no disponer de criterios que permitan establecer el grado de gravedad de perjuicios a los intereses del Estado o determinar la procedencia de la suspensi(cid:243)n o la cancelaci(cid:243)n14.

9. Por œltimo, indica que se incurre en la (iv) violaci(cid:243)n del principio de tipicidad y legalidad, ya que tales disposiciones acusadas “no determinan criterios objetivos y claros que permitan, de manera razonable y proporcional, concretar las hip(cid:243)tesis sobre las cuales la autoridad administrativa considerar(cid:237)a que existe tal afectaci(cid:243)n a los intereses del Estado y tal gravedad de los perjuicios, (…) sin establecer mínimos respecto a cómo la autoridad 10 Ib., folio 11. 11 Ib., folio 15. 12 Ib., folio 16. 13 Ib., folio 17. 14 Ib., folio 18. administrativa debe valorar esa ·gravedad· y esos ·intereses·, dejando al arbitrio del funcionario la determinación de esos conceptos”15.

Segundo cargo. Para el demandante el inciso segundo del art(cid:237)culo 25 del Decreto Ley 920 de 2023, que se destaca a continuaci(cid:243)n, vulnera los art(cid:237)culos 1, 2, 4, 5, 6 y 29 de la Constituci(cid:243)n:

Art(cid:237)culo 25. Caducidad de la acci(cid:243)n administrativa sancionatoria aduanera. La facultad que tiene la autoridad aduanera para imponer sanciones, caduca en el tØrmino de tres (3) aæos contados a partir de la comisi(cid:243)n del hecho o de la omisi(cid:243)n constitutiva de infracci(cid:243)n administrativa aduanera, tØrmino dentro del cual el acto administrativo que impone la sanci(cid:243)n debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberÆn ser decididos dentro del tØrmino que para ello prevØ el presente decreto. Cuando no fuere posible determinar la fecha de ocurrencia del hecho o de su omisi(cid:243)n, se tomarÆ como tal, la fecha en que las autoridades aduaneras hubiesen tenido conocimiento del mismo. Cuando se trate de un hecho o conducta de ejecuci(cid:243)n sucesiva, continuada o permanente, el tØrmino de caducidad se contarÆ a partir de la ocurrencia del œltimo hecho, omisi(cid:243)n o conducta. (…)”.

10. Afirma la violaci(cid:243)n del debido proceso y la seguridad jur(cid:237)dica, toda vez que la falta de reglas claras genera escenarios de incertidumbre y desconfianza para el usuario aduanero, que podr(cid:237)a ser objeto de investigaci(cid:243)n en cualquier momento y por cualquier hecho u omisi(cid:243)n, con independencia de la fecha de su ocurrencia16. Agrega que se establece una circunstancia indefinida como es

que la autoridad puede investigar desde el momento en que tuvo conocimiento de los hechos, desconociendo que la determinaci(cid:243)n de plazos razonables y ciertos garantiza los derechos de defensa y contradicci(cid:243)n, y evita abusos y desequilibrios por la autoridad administrativa17. 15 Ib., folio 27. 16 Ib., folio 32. 17 Ib., folios 33 y 34. Tercer cargo. El actor seæala que el inciso cuarto del art 72 del Decreto Ley 920 de 2023, el cual se resalta seguidamente, desconoce los art(cid:237)culos 6 y 29 de la Constituci(cid:243)n: Art(cid:237)culo 72. Sanci(cid:243)n a aplicar cuando no sea posible aprehender la mercanc(cid:237)a. Cuando no sea posible aprehender la mercanc(cid:237)a porque no fue puesta a disposici(cid:243)n de la autoridad aduanera y no se prob(cid:243) su legal introducci(cid:243)n y permanencia en el territorio aduanero nacional, la autoridad aduanera procederÆ con la aplicaci(cid:243)n de una sanci(cid:243)n de multa equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduanas, o, en su defecto, de su avalœo, que se impondrÆ al importador y al poseedor o tenedor, segœn corresponda. (…) Cuando no sea posible ubicar al importador, poseedor o tenedor, tambiØn se podrÆ imponer la sanci(cid:243)n prevista en el inciso anterior, a quien de alguna manera intervino en la introducci(cid:243)n de las mercanc(cid:237)as

al pa(cid:237)s; o en el transporte, el almacenamiento, el agenciamiento aduanero o comercializaci(cid:243)n, salvo que alguno de estos œltimos suministre informaci(cid:243)n que conduzca a la aprehensi(cid:243)n de las mercanc(cid:237)as, o a la ubicaci(cid:243)n del importador, o poseedor o tenedor de las mismas”.

11. Como fundamento de su pretensi(cid:243)n aduce el (i) desconocimiento del debido proceso administrativo y del principio de responsabilidad personal, ya que se sanciona por el hecho de un tercero y por omisiones atribuibles a la administraci(cid:243)n. Informa que la extensi(cid:243)n a los intervinientes, en la cadena de comercializaci(cid:243)n de la mercanc(cid:237)a, de la sanci(cid:243)n prevista en el inciso primero por omisi(cid:243)n en el suministro del paradero del importador, contraviene el derecho de defensa en relaci(cid:243)n con la conducta omisiva, al aplicarse una consecuencia para conductas distintas a las desplegadas en su actividad empresarial. Igualmente, resalta que la administraci(cid:243)n es quien tiene a cargo la obligaci(cid:243)n de ubicar al importador, poseedor o tenedor de la mercanc(cid:237)a que no ha sido puesta a disposici(cid:243)n, ni introducida legalmente al territorio aduanero18.

12. TambiØn predica la (ii) afectaci(cid:243)n de la presunci(cid:243)n de inocencia, por cuanto la autoridad aduanera impone una sanci(cid:243)n a quien haya intervenido en la introducci(cid:243)n, transporte, almacenamiento, agenciamiento aduanero o

comercialización de las mercancías “sin que se exija a esa autoridad demostrar 18 Ib., folios 44 y 45. su responsabilidad frente a la conducta del inciso primero, esto es, sin que estØ acreditado que la administraci(cid:243)n no pudo aprehender la mercanc(cid:237)a a causa de la no puesta a disposici(cid:243)n de aquella, o la falta de prueba de la legal introducción (…). En otras palabras, se releva a la autoridad de la carga de desvirtuar la presunción de inocencia”19. Por último, asevera que “la gravedad de la sanci(cid:243)n no podr(cid:237)a ser equiparable a aquella prevista para quien impida que la autoridad aprehenda la mercanc(cid:237)a por no ponerla a su disposici(cid:243)n y no probar su legal introducción al territorio aduanero (…). En todo caso, (…) lo que resulta (…) es el traslado a un particular de las funciones propias de la autoridad como lo son la de investigar y ubicar y sancionar a los presuntos infractores del régimen aduanero”20. Cuarto cargo. En opini(cid:243)n del accionante el numeral 1.2. del art(cid:237)culo 36 del Decreto Ley 920 de 2023, que se destaca a continuaci(cid:243)n, quebranta los art(cid:237)culos 6 y 29 de la Constituci(cid:243)n: Art(cid:237)culo 36. Infracciones aduaneras de las agencias de aduanas y sanciones aplicables. AdemÆs de las infracciones aduaneras y sanciones previstas en los art(cid:237)culos 29, 31 y 33 del presente decreto, las agencias de

aduanas y los almacenes generales de dep(cid:243)sito, cuando actœen como agencias de aduanas, serÆn sancionados por la comisi(cid:243)n de las siguientes infracciones aduaneras:

1. Grav(cid:237)simas. (…) 1.2. Prestar los servicios de agenciamiento aduanero a personas naturales o jur(cid:237)dicas respecto de las cuales se determine la ocurrencia de alguna de las circunstancias consagradas en el numeral 10 del art(cid:237)culo 7(cid:176) del presente decreto. La sanci(cid:243)n aplicable serÆ la de cancelaci(cid:243)n de la autorizaci(cid:243)n como agencia de aduanas”.

13. Como contexto normativo trae a colaci(cid:243)n el numeral 1021 del art(cid:237)culo 7

(que cita el aparte impugnado) y el art(cid:237)culo 322 del Decreto Ley 920 de 2023, 19 Ib., folio 46. 20 Ib., folio 47. 21 Transcribe y resalta lo siguiente: “Artículo 7. Medidas cautelares asociadas a la imposici(cid:243)n de sanciones, al decomiso de mercancías y a su procedimiento. (…) Las medidas cautelares que se pueden adoptar son: (…) 10. Retención temporal para verificaci(cid:243)n del consignatario, destinatario o importador: esta medida consiste en la retenci(cid:243)n temporal de la mercanc(cid:237)a, en el control previo, simultÆneo, o posterior, en este œltimo evento por las Æreas de fiscalizaci(cid:243)n, por un tØrmino mÆximo de cinco (5) d(cid:237)as hÆbiles, mientras se verifica que, para la fecha de la realizaci(cid:243)n de la operaci(cid:243)n de

comercio exterior, se present(cid:243) alguna de las siguientes circunstancias respecto del consignatario, destinatario o importador: 10.1. Su no ubicaci(cid:243)n en la direcci(cid:243)n principal informada en el Registro (cid:218)nico Tributario (RUT) ya sea porque dicha direcci(cid:243)n no existe, o porque existiendo no corresponde con la direcci(cid:243)n del obligado aduanero. 10.2. de lo cual desprende los elementos del tipo sancionatorio: (i) autoridad competencia para aplicar la sanci(cid:243)n: Unidad Administrativa E