CC - C322-2021

Sentencia C-322/21

SOSTENIBILIDAD FISCAL-Derecho comparado SOSTENIBILIDAD FISCAL-Contenido normativo SOSTENIBILIDAD FISCAL-Concepto y naturaleza jurídica La doctrina económica reconoce que no existe un concepto unívoco de la sostenibilidad fiscal. Sin embargo, las diferentes definiciones coinciden en que se refiere a “una herramienta necesaria para que los Estados mantengan una disciplina económica que evite la configuración o extensión en el tiempo de hipótesis de déficit fiscal, que pongan en riesgo la estabilidad de las finanzas públicas, así como la garantía de los objetivos sociales a su cargo”. La sostenibilidad responde, de esta manera, a la necesidad de “regularizar la brecha existente entre los ingresos y gastos de una economía, cuando la misma pueda afectar la salud financiera del Estado y el cumplimiento de las obligaciones que le asisten con miras a garantizar la efectividad de los principios y derechos previstos en la Constitución”. SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho SOSTENIBILIDAD FISCAL-Es por mandato superior, un criterio orientador que carece de la jerarquía propia de los principios fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho ACTO LEGISLATIVO 3 DE 2011-Alcance SOSTENIBILIDAD FISCAL-Criterio orientador de la actuación de las autoridades públicas Conforme a la modificación introducida en el artículo 334 de la Carta, la sostenibilidad fiscal “debe orientar a las ramas y órganos del poder público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica”. Esto

significa que todas las entidades del Estado, incluidas aquellas que integran la Rama Judicial en sus distintos niveles, al momento de ejercer sus respectivas competencias y facultades deben actuar de forma coordinada bajo la orientación del citado objetivo, a efectos de preservar la estabilidad fiscal en las finanzas públicas. SOSTENIBILIDAD FISCAL-Se erige como un mandato de actuación coordinada entre todas las entidades del Estado, incluidos los jueces Finalmente, los jueces no pueden ser ajenos al objetivo de salvaguardar el equilibrio de las finanzas públicas, de suerte que este propósito constitucional conduciría a que, por ejemplo, como se explicó respecto de las Altas Cortes, al momento de proferir una sentencia, y sin perjuicio de reconocer plenamente los derechos que son objeto de controversia, sea posible la adopción, por ejemplo, de alguna técnica de modulación de sus efectos, cuyo fin sea el de reconocer la situación económica de la Nación y de las entidades territoriales, siempre que la decisión que se adopte tenga la capacidad de generar alteraciones serias en la sostenibilidad fiscal, y bajo el cumplimiento estricto de las dos cláusulas prohibitivas previamente expuestas, esto es, la primacía del gasto público social y la intangibilidad de los derechos fundamentales. INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Contenido y alcance INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Etapas procesales PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Finalidad PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de delimitación funcional rigurosa y modelo constitucional de frenos y contrapesos

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Objetivos

diferenciados AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LOS ORGANOS DEL ESTADO-Supuesto esencial de la separación de poderes AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LA RAMA JUDICIALAlcance SOMETIMIENTO DE LOS JUECES AL IMPERIO DE LA LEYImplica un límite para las actividades de los demás poderes públicos INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Escenario reglado de interlocución que no desvirtúa la separación de poderes INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Jurisprudencia constitucional CAPACIDAD FISCAL-Concepto (…) la capacidad fiscal se refiere en concreto al potencial recaudatorio, así como al manejo de fuentes exógenas y endógenas de recursos para la gestión y el cumplimiento de las funciones, atribuciones y competencias propias de los entes territoriales. CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-No puede ser invocado para menoscabar derechos fundamentales, ni restringir su alcance o negar su protección efectiva (…) teniendo en cuenta que el parágrafo del artículo 334 del Texto Superior dispone que los jueces no podrán “(…) invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”, la Sala Plena consideró que en este caso cabía declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada, en el sentido de incorporar a la valoración dispuesta en la ley dicha cláusula prohibitiva, con miras a precaver que los jueces – al momento de determinar la forma como se 2 cumplirá una condena que se imponga a entidad territorial– nieguen el valor o

la efectividad de los derechos fundamentales.

Referencia: Expediente D-14101

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 16 (parcial) de la Ley 1695 de 2013, “[p]or medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

Accionante: Emilfa Indira Orejuela Chaverra

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista por el artículo 241.4 de la Constitución Política, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. El 11 de enero de 2021, la ciudadana Emilfa Indira Orejuela Chaverra presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 16 (parcial) de la Ley 1695 de 2013, “[p]or medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

2. En autos del 23 de febrero y del 15 de marzo de 2021, el magistrado sustanciador admitió la demanda por el cargo único relacionado con la violación de los principios de separación de poderes, autonomía e independencia judicial y de sujeción a la ley.

3. Una vez concluida la etapa de admisión de la demanda, se corrió traslado de su contenido a la Procuraduría General de la Nación para que dicha autoridad rindiera el concepto de su competencia y se ordenó comunicar el

inicio de este proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, para que, si lo estimaban conveniente, indicaran las razones para justificar la declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad del precepto legal demandado. Asimismo, se invitó a participar a varias entidades, asociaciones y universidades, con el fin de que presentaran su opinión sobre la materia objeto de controversia1. 1 El listado de invitados a participar en este proceso fue el siguiente: el Ministerio del Interior; el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el Departamento Administrativo de Planeación Nacional; la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; el Consejo Superior de la Judicatura; el Centro 3

4. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

A. NORMA DEMANDADA

5. A continuación, se transcribe el texto legal demandado, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 49.007 del 17 de diciembre de 2013, y se resalta el aparte acusado por la demandante: “LEY 1695 DE 2013

(diciembre 17) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones (…) ARTÍCULO 16. Con el fin de evitar alteraciones en la sostenibilidad fiscal de las entidades territoriales, el juez al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, deberá

tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado. Para tal efecto, y de conformidad con las condiciones del artículo 15 de la presente ley que resulten aplicables, cualquiera de las máximas corporaciones judiciales podrá, durante cualquier etapa del proceso, solicitar al representante legal de la entidad territorial vinculada dentro del proceso, que emita concepto sobre los efectos de una eventual condena en las finanzas públicas. Sin perjuicio de lo anterior, el Procurador General de la Nación o los Ministros del Gobierno podrán solicitar la apertura del incidente de impacto fiscal, si se altera la sostenibilidad fiscal de un municipio o departamento cuando resulte condenado por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales”.

B. PRETENSIÓN Y CARGOS DE LA DEMANDA

6. Pretensión. La accionante solicita que se declare inexequible el aparte demandado del artículo 16 de la Ley 1695 de 2013, “por medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

Colombiano de Derecho Procesal Constitucional; la Corporación Excelencia en la Justicia; la Academia Colombiana de Jurisprudencia; el Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga; el Centro de Estudios de Derecho Procesal; el Instituto Colombiano de Derecho Procesal; la Federación Colombiana de Municipios, la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; la Facultad de Jurisprudencia y la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario; la Facultad de Derecho de la universidad de la Sabana; la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana; la Facultad de Derecho de la Universidad

Externado de Colombia; la Facultad de Derecho de la Universidad Libre; la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas; la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca; la Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte; la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional y la Facultad de Derecho de la Universidad de Nariño. 4

7. Cargo. A juicio de la accionante, el precepto previamente transcrito, en el aparte acusado, desconoce los principios de autonomía e independencia judicial, separación de poderes y de sujeción a la ley, toda vez que, al obligar al juez a tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, impone (i) una carga adicional a la prevista en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política para administrar justicia; (ii) conduce a que la capacidad de acción del juez “deje de ser autónoma e independiente”2, puesto que lo somete a un criterio fiscal; (iii) subordina sus decisiones a la capacidad económica del ente territorial y no al derecho sustancial; y, por último (iv) le asigna al juez “una tarea que, per se, le corresponde realizar al ejecutivo”3, esto es, la función de “estudiar [el] impacto que puede tener una sentencia en las finanzas públicas”4.

C. INTERVENCIONES

8. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente siete escritos de intervención5. De ellos, cinco piden la declaratoria de exequibilidad del precepto legal demandado6, uno pide su inexequibilidad7 y otro solicita la

declaratoria de exequibilidad condicionada8.

9. Solicitudes de exequibilidad. Los intervinientes que consideran que la norma acusada es ajustada a la Constitución plantean dos argumentos. En primer lugar, alegan que el precepto demandado no genera limitaciones o restricciones sobre la sentencia, sino que sirve como parámetro para valorar sus efectos, frente a la capacidad del ente territorial para dar cumplimiento a lo ordenado9. De esta manera, no se altera la autonomía e independencia del juez, pues él sigue estando “(…) sujeto, únicamente, a la Constitución y a las leyes”10. Y, en segundo lugar, la disposición que se cuestiona se prevé como un mecanismo para la realización del principio de colaboración armónica, ya que propicia que las “diferentes ramas del poder público, puedan darle cumplimiento al mandato constitucional de salvaguardar la sostenibilidad fiscal”11.

10. Declaratoria de inexequibilidad. Un ciudadano coadyuva la demanda y le solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la disposición acusada. En su criterio, tal precepto establece “un impedimento para que las autoridades paguen una indemnización justa”12, pues “la imposición de la condena (…) se 2 Escrito de demanda, presentada el 11 de enero de 2021, folio 9. 3 Ibid., folio 10. 4 Ibid., folio 10. 5 En la Secretaría General se recibieron oportunamente los siguientes escritos de intervención: (i) el 13 de abril de 2021, por el Director de la Federación Colombiana de Municipios; (ii) el 13 de abril de 2021, por

la Directora del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia; (iii) el 14 de abril de 2021, por el Director de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho; (iv) el 16 de abril de 2021, por el Asesor de la Oficina Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (v) el 16 de abril de 2021, por el ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo; (vi) el 16 de abril de 2021, por la Presidenta del Consejo Superior de la Judicatura; y (vii) el 16 de abril de 2021, por el Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia. 6 El Consejo Superior de la Judicatura; el Ministerio de Hacienda y Crédito y Público; el Ministerio de Justicia y del Derecho; la Universidad Externado de Colombia y la Federación Colombiana de Municipios. 7 El ciudadano Juan Diego Buitrago. 8 La Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia. 9 Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pág. 7. 10 Ibid.., pág. 6. 11 Ibid., pág. 5. 12 Intervención de Juan Diego Buitrago, pág. 3. 5 ve limitada por la capacidad financiera del condenado”13.

11. Declaratoria de exequibilidad condicionada. La Universidad Libre le solicita a la Corte condicionar la exequibilidad de la palabra “deberá” prevista en la norma acusada, en el entendido que “no será obligatorio que el juez

tenga que verificar la capacidad fiscal de la entidad, en vista de que se trata de un criterio que orienta las decisiones judiciales”14. A su juicio, la expresión en mención tiene la posibilidad de sugerir que no es facultativo del juez elegir tener en cuenta o no la capacidad fiscal de la entidad territorial, lo cual no resulta de recibo, dado que la sostenibilidad es un criterio orientador de las ramas del poder público y no un elemento coercitivo que fije el alcance y contenido de la resolución judicial.

D. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA

NACIÓN

12. En escrito del 14 de mayo de 2021, la Procuradora General de la Nación rindió el concepto a su cargo y le solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición acusada. A su juicio, tal precepto no constituye una intromisión indebida en la labor del juez al momento de tomar una decisión, ya que “no tiene el alcance de interferir en el sentido de la misma”15. La norma bajo examen únicamente “establece que el juez en sus fallos deberá tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado, sin que se disponga que la conclusión en torno a dicho punto tenga el alcance de limitar o restringir la protección a las prerrogativas fundamentales que resulte procedente conforme a derecho”16. En ese sentido, destacó que se trata de un elemento que será valorado y ponderado “junto con las demás pruebas obrantes en el plenario a la luz del derecho vigente”17. Por lo anterior, la vista fiscal concluyó que la expresión demandada no desconoce los principios de separación de poderes y autonomía e independencia judicial.

Por el contrario, destacó que es un válido desarrollo del artículo 334 de la Constitución que se enmarca dentro del amplio margen de configuración del legislador.

13. En el siguiente cuadro se resumen la totalidad de las intervenciones y solicitudes formuladas en relación con la norma objeto de control:

Intervinie Cuestionamiento/Comentario Solicitud nte (i) La carga impuesta al juez no interfiere en el sentido de la decisión. (ii) Los informes Procurado económicos y técnicos no son vinculantes y no ra General tienen el alcance de limitar la protección de los Exequible de la derechos fundamentales. Nación (iii) La expresión demandada es un desarrollo válido del artículo 334 de la Constitución. Federación (i) La separación de poderes y la autonomía Exequible Colombian judicial “no se vulneran cuando el legislador 13 Ibid., pág. 4. 14 Intervención de la Universidad Libre de Colombia, pág. 15. 15 Concepto de la Procuradora General de la Nación, pág. 4. 16 Ibid., pág. 4. 17 Ibid., pág. 4. 6 Intervinie Cuestionamiento/Comentario Solicitud nte a de establece pautas que deben tomarse en Municipios consideración a la hora de imponer una condena, pues forma parte de la libertad de configuración legislativa”. (ii) La ley y la jurisprudencia constitucional tienen la posibilidad de definir y limitar la responsabilidad y las condenas que pueden imponer los jueces. (i) “Buscar que las decisiones judiciales consideren y valoren la capacidad fiscal, está en Consejo concordancia con el principio de colaboración

Superior armónica y no conlleva una violación a la Exequible de la separación de poderes”. Judicatura (ii) Se trata únicamente de “un criterio orientador que no tiene un carácter coactivo en el marco de las decisiones judiciales”. La norma acusada no limita al operador judicial Ministerio para efectos de decidir sobre el fondo del asunto de con total libertad, porque la sostenibilidad fiscal Hacienda y Exequible es tan solo un criterio orientador. En este sentido, Crédito los jueces siguen sometidos únicamente al Público imperio de la ley y de la Constitución. La norma demandada desarrolla las estrategias Ministerio previstas en el artículo 334 de la Constitución. de Justicia Además, la sostenibilidad fiscal no es un Exequible y del principio ni una regla, con capacidad para limitar Derecho la autonomía y la independencia judicial. (i) “La disposición jurídica acusada no conlleva una limitación al ejercicio interpretativo y de aplicación del derecho que realiza el juez, sino que complementa e integra en el caso de las Universida sentencias en las cuales se condene a un d municipio o departamento, a un segmento del Externado ordenamiento jurídico que ya es aplicable y que Exequible de tiene un desarrollo constitucional, legal y Colombia jurisprudencial suficiente”. (ii) “En ningún caso, el análisis de la sostenibilidad fiscal puede vulnerar ni desconocer los derechos y los principios fundamentales de la Constitución”. Se debe condicionar la exequibilidad de la palabra “deberá” prevista en la norma acusada,

en el entendido que “no será obligatorio que el juez tenga que verificar la capacidad fiscal de la Exequibil Universida entidad, en vista de que se trata de un criterio idad d Libre de que orienta las decisiones judiciales”. Tal condicion Colombia expresión tiene la posibilidad de sugerir que no ada es facultativo del juez elegir tener en cuenta o no la capacidad fiscal de la entidad territorial, lo cual no resulta de recibo, por el carácter orientador del 7 Intervinie Cuestionamiento/Comentario Solicitud nte criterio de sostenibilidad fiscal. La norma es inconstitucional, puesto que “la Juan Diego Inexequib imposición de la condena justa se ve limitada por Buitrago le la capacidad financiera del condenado”.

II. CONSIDERACIONES

A. COMPETENCIA

14. La Corte Constitucional es competente para resolver la controversia planteada según lo dispuesto por el artículo 241.4 del Texto Superior, en cuanto se trata de una acción promovida por una ciudadana en contra de una disposición de rango legal.

B. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO Y

ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN

15. Corresponde a la Corte decidir si la norma demandada desconoce los principios de autonomía e independencia judicial, separación de poderes y de sujeción a la ley (CP arts. 113, 229 y 230), al disponer que el juez deberá, al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, “tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado”, con el fin de evitar alteraciones en la sostenibilidad fiscal de las entidades territoriales.

16. Con el fin de abordar la definición del citado problema jurídico, la Corte se referirá (i) al criterio de sostenibilidad fiscal; (ii) al contenido y alcance de la norma objeto de control; (iii) a los principios de autonomía e independencia judicial, separación de poderes y de sujeción a ley (mandato de legalidad); y

(iv) a la armonización entre estos principios y el criterio de sostenibilidad fiscal, en dos casos similares resueltos en las sentencias C-581 de 2013 y C870 de 2014. Una vez expuestos los anteriores elementos, (v) se concluirá con la solución del caso concreto.

C. EL CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL

17. Las reglas fiscales o cláusulas de disciplina fiscal en Estados Unidos y Europa. Antes de referir a la regulación que sobre el criterio de sostenibilidad fiscal se consagra en la Constitución de 1991, cabe aludir a los antecedentes que sobre el particular existen en el derecho comparado, con miras a advertir que las reglas fiscales se han previsto para limitar esencialmente a los parlamentos y a la administración, y no a la Rama Judicial del poder público.

Por el contrario, suele recurrirse a las autoridades judiciales para que sean ellas las que verifiquen si el legislador y el ejecutivo se sujetan a la sostenibilidad fiscal (v.gr., como ocurre con los tribunales de cuentas). De esta manera, por una parte, las reglas de oro se usan para evitar que los Estados o sus entidades territoriales, a través de los órganos que directa o indirectamente están encargados del manejo de la política fiscal, se endeuden más de lo que en

8 efecto podrían pagar; y por la otra, tienden a excluir de su aplicación al poder judicial o algunos órganos autónomos, a los que se les otorga el rol de verificación sobre el cumplimiento de dicha regla.

18. En Estados Unidos y en Europa, por ejemplo, se han adoptado reglas fiscales o cláusulas de disciplina fiscal en distintos ámbitos18. Estas reglas han tenido como propósito establecer limitaciones al presupuesto y garantizar que su funcionamiento sea estable y equilibrado.

19. Así, en Estados Unidos, durante el siglo XIX y con ocasión de la crisis financiera de 1837, se impulsó en los Estados Federados la consagración de límites al endeudamiento y de previsiones específicas encaminadas a asegurar los pagos de las deudas contraídas jurídicamente vinculantes19. La mayoría de los Estados (con excepción de Vermont) establecieron en sus constituciones o en su legislación reglas de presupuesto equilibrado (balanced budget), tales como, (i) contar con un cálculo balanceado en el proceso legislativo; (ii) la posibilidad de tener un déficit fiscal al finalizar el año, con la condición de que los gobernadores y las legislaturas incluyan fondos para pagarlo en el siguiente período fiscal; (iii) el requisito de mayorías calificadas para aumentar ciertos impuestos; y (iv) las limitaciones a los gobiernos locales para recaudar ingresos y emitir nueva deuda20.

20. Sin embargo, pese a las condiciones que existen en los Estados Federados, no se han incluido reglas de estabilidad presupuestaria en la Constitución de los Estados Unidos21. En los siglos XX y XXI hubo intentos de

reforma, pero todos fueron fallidos. Como ejemplo de estas propuestas se encuentran: (i) la de 1936 que pretendía introducir un límite a la deuda federal en tiempos de paz; (ii) la de 1995 que establecía que, para poder superar el límite de los pasivos, se requeriría de la aprobación de las tres quintas partes de cada una de las cámaras; y (iii) la de 2011 que buscaba poner techo a la deuda y establecer un límite al gasto federal tomando como referencia el PIB22.

21. A pesar de lo anterior, a nivel federal, sí se han emitido leyes encaminadas a implementar limitaciones presupuestales. Así, (i) la Ley de 18 De acuerdo con Kopits y Symansky, “una regla de política fiscal es definida, en un contexto macroeconómico, como una restricción permanente de la política fiscal, normalmente definida en términos de un indicador de desempeño fiscal. Las reglas tienen índices como el déficit fiscal, préstamos, deuda, o sus componentes, y usualmente se expresan como un límite u objetivo en proporción con el Producto Interno Bruto”. G. KOPITS y S.A SYMANSKY, Fiscal Policy Rules, International Monetary Fund, 1998, p. 2. Por su parte, Castaño Peña señala que las cláusulas de disciplina fiscal “son preceptos constitucionales o legales cuyo contenido determina la política fiscal de un Estado o administración, imponiendo límites tanto materiales como formales. Los límites materiales son los referidos aspectos de la economía como la deuda pública, el déficit, el gasto y los ingresos. Los limites formales atañen a los procedimientos que debe utilizarse para la

aprobación de presupuestos y los controles a los que están sometidos dichos presupuestos y su ejecución”. CASTAÑO PEÑA, J.A., Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado Social de Derecho. La sostenibilidad fiscal en Colombia y el principio de estabilidad presupuestaria en España. Universidad Externado de Colombia, 2020, p. 142. 19 González Moreno, Gabriel. La constitucionalización de la estabilidad presupuestaria en Estados Unidos: lecciones de un debate inacabado. Publicado en la revista Estudios de Deusto No. 65/2, Universidad de Deusto, julio-diciembre 2017, pp. 251-252. 20 Al respecto, véase BOHN, H. E INMAN, R.P., “Balanced-budget rules and public deficits: evidence from the U.S. States”, Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, vol. 45, I, 1996, pp. 13-76; y POTERBA, JAMES M. Y RUEBEN, KIM S., Fiscal Rules and State Borrowing Costs: Evidence from California and other States, Public Policy Institute of California, San Francisco, 1999. 21 Si bien a finales del siglo XVIII, el presidente Thomas Jefferson ya expresaba la necesidad de establecer límites a la Federación para conseguir deuda y sugería una enmienda a la Constitución en ese sentido. Al respecto, véase CASTAÑO PEÑA, J.A., Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado Social de Derecho. La sostenibilidad fiscal en Colombia y el principio de estabilidad presupuestaria en España. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2020, p. 157. 22 Ibídem, pp. 158-159. 9 Control de Déficit de Emergencia y Presupuesto Equilibrado de 1985 (GrammRudman-Hollings Act) estableció un requisito para la reducción y eliminación gradual de los déficits durante un período de seis años, mediante la especificación de límites de déficits anuales y la creación de un mecanismo para desarrollar y hacer cumplir el presupuesto dentro de dichos límites (llamado secuestro de presupuesto)23. La ley requería que tanto el Presidente como el Congreso se adhirieran a los controles impuestos, al desarrollar sus planes anuales24. Posteriormente, (ii) la Ley de Ejecución Presupuestaria de 1990 (Budget Enforcement Act of 1990) reemplazó el enfoque de los objetivos de la ley de 1985 previamente expuesta, por un lado, mediante la implementación de procedimientos de pago por uso (PAYGO), para controlar la nueva legislación sobre gastos e ingresos directos y, por el otro, impuso restricciones al gasto discrecional para controlar el nivel de endeudamiento25.

22. Por su parte, en lo que respecta a Europa, las reglas fiscales o cláusulas de disciplina fiscal se han establecido en dos escenarios: (i) en el marco de tratados y pactos suscritos por países miembros de la Unión Europea (UE), y

(ii) en el ordenamiento jurídico interno de algunos países europeos. En 1992 se firmó el Tratado de Maastricht (oficialmente llamado Tratado de la Unión Europea o TUE)26. Este instrumento y sus protocolos establecen, entre otras, (a) que la inflación no podrá superar en 1.5 puntos porcentuales la tasa media de los tres países menos inflacionistas de la UE, y (b) que el techo de la deuda pública será de un 60% respecto del PIB, poniendo un límite de déficit público

que se fijará en un 3% de ese mismo indicador27.

23. En línea con lo anterior, como medidas de desarrollo, en 1997 se firmó el Pacto de Estabilización para el Crecimiento (PEC), que tenía como propósito asegurar que los países miembros de la UE mantuvieran unas finanzas públicas sanas, luego de la introducción del Euro28. Este pacto estaba compuesto por una resolución29 y por dos reglamentos del Consejo Europeo30. La resolución establecía, entre otras, que los Estados Parte se comprometían a respetar el objetivo presupuestario a mediano plazo fijando programas de estabilidad o convergencia, con el fin de conseguir situaciones presupuestarias próximas al 23 Sin embargo, en 1986, la Corte Suprema de Estados Unidos invalidó el proceso de secuestro, lo cual motivó a que, en el año 1987, se expidiera otra ley reemplazando tal mecanismo (The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Reaffirmation Act of 1987). La anterior información está contenida en el informe denominado Controles estatutarios del presupuesto vigentes entre 1985 y 2002 (Statutory Budget Controls in Effect Between 1985 and 2002), publicado el 1° de julio de 2011 por el Servicio de Investigación del Congreso de Estados Unidos (Congressional Research Service). Disponible en: https://crsreports.congress.gov/ 24 Ibídem. 25 Esta Ley fue ampliada por la Ley de Ómnibus de Reconciliación de 1993 (Omnibus Reconciliation Act of 1993) y por la Ley de Presupuesto Equilibrado de 1997 (Balanced Budget Act of 1997). Ibídem. 26 Este tratado crea la Unión Europea y, entre otras, sienta las bases de la unificación monetaria y económica, la

consolidación de una moneda única (el euro) y los criterios para su utilización. Información disponible en: https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/es/in-the-past/the-parliament-and-the-treaties/maastrichttreaty. 27 CASTAÑO PEÑA, J.A., Las clá