CC - C331-2019

Sentencia C-331/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia de su aplicación CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONALIncumplimiento de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia, y suficiencia

Referencia: Expediente D-13023

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 17 parcial del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 “[p]or la cual se expide el Código Disciplinario Único”.

Demandantes: Juan José Gómez Urueña y

Jaime Andrés Salamanca Mojica

Magistrado Ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente sentencia.

I. ANTECEDENTES

1. Los ciudadanos Juan José Gómez Urueña y Jaime Andrés Salamanca Mojica, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada

en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentaron demanda contra el numeral 17 parcial del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 que tipifica como falta gravísima “[n]ombrar, designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de una persona en quien concurra causal de […] conflicto de intereses”.

2. Por medio de Auto del quince (15) de enero de dos mil dieciocho (2018) la entonces Magistrada sustanciadora1 dispuso la admisión de la demanda y en virtud de los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto Ley 2067 de 1991, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación, con la finalidad de que rindiera el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política y se comunicó del inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso y al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento de la Función Pública. Así mismo, invitó a las facultades de derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Sergio Arboleda, a la Corporación Excelencia en la Justicia, a la Fundación para el Debido Proceso, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia-, y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, para que, mediante escrito, presentaran concepto técnico especializado sobre la demanda estudiada.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe el artículo demandado, resaltándose el aparte cuestionado: “LEY 734 DE 2002 (Febrero 05) Por la cual se expide el Código Disciplinario Único EL CONGRESO DE COLOMBIA (…) Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (…)

17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales.

Nombrar, designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de una persona en quien concurra causal de inhabilidad, incompatibilidad, o conflicto de intereses” (Negrillas y subrayas fuera del texto original) 1 La demanda inicialmente se admitió por parte de la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger a quien se le aceptó impedimento por parte de la Sala Plena de la Corte el 13 de febrero de 2019 como puede verse a folio 81 del expediente. 2

III. LA DEMANDA

1. En criterio de los demandantes el contenido normativo referenciado vulnera el numeral 7º del artículo 40 de la Constitución Política por cuanto “constituye una limitación irrazonable y desproporcionada del derecho constitucional a acceder a cargos públicos”, al establecer como “falta gravísima nombrar, designar, elegir, postular o intervenir en el nombramiento de una persona que, eventualmente, se pueda encontrar incursa en un conflicto de intereses”2.

2. Indicaron que el hecho de “nombrar, designar, elegir, postular o intervenir

en la postulación de una persona” cuando “se pueda encontrar incurso en un posible conflicto de intereses”3 no puede constituirse en una falta gravísima pues ello, “no goza de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad, exigida jurisprudencialmente, para limitar el derecho fundamental de acceso a los cargos públicos”4.

3. Para esos efectos expresaron que según las Leyes 1437 de 2011 y 734 de 20025, el conflicto de intereses surge cuando un servidor público no puede actuar en un asunto debido a que “tenga interés particular y directo en su regulación, gestión, control o decisión, o lo tuviere su cónyuge, compañero o compañera permanente, o algunos de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho; cuando el interés general, propio de la función pública, entre en conflicto con un interés particular y directo del servidor público”6.

4. Para los demandantes la sanción por la designación o postulación de un funcionario “que en el futuro podrá estar inmerso en un conflicto de intereses”, desconoce la posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos pues la consecuencia ante la existencia de un conflicto de intereses es la declaratoria de impedimento por parte del funcionario en el que se activa la mencionada causal. En ese sentido, el funcionario “deberá revelar el conflicto en el que se encuentra”. De allí que, aseguran los demandantes, el conflicto de intereses podría surgir con anterioridad o durante el ejercicio de la función pública y “resulta ilógico que se sancione un comportamiento con

sustento en un perjuicio a la administración que ni siquiera se ha configurado, es más, que no se sabe se configurará -sic-”7 Lo anterior -afirmansi se tiene en cuenta además que las relaciones interpersonales que surgen en virtud de la naturaleza humana, como seres sociales no pueden fijarse como barrera para el acceso al desempeño de funciones y cargos públicos. 2 Folio 1. 3 Folio 5. 4 Folio 5. 5 En el mismo sentido, puso de presente la Sentencia SU-625 de 2015. 6 Folio 8. 7 Filio 10. 3

10. Citaron además el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Caso Yatama de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, para procurar demostrar que el acceso a los cargos públicos no debe tener ninguna restricción en virtud del derecho a la igualdad; y además, que la norma desconoce los postulados de “legalidad de la medida restrictiva”, “finalidad de la medida restrictiva” y “necesidad en una sociedad democrática y proporcionalidad de la medida”8.

11. Como ejemplo y para intentar dar claridad a sus ideas señalaron que, en el caso de la elección de Néstor Humberto Martínez como Fiscal General de la Nación, “surgieron una serie de suspicacias y especulaciones alrededor de las diferentes relaciones que había tenido en su pasado, ejerciendo como abogado litigante y consultor, con personas que podrían encontrarse inmersas, durante su cargo como fiscal general, en algún proceso penal.

Claramente, esta situación generaría en él un impedimento para poder cumplir la función asignada”. El fiscal Martínez anticipaba “la aplicación de

la figura del impedimento sin siquiera haber tomado posesión del cargo”9. Se preguntaron entonces si existía la posibilidad de sancionar al Presidente de la República o a la Corte Suprema de Justicia, quienes lo postularon y lo eligieron, respectivamente, debido a que el Fiscal General estaba inmerso en un conflicto de intereses previo a su postulación y nombramiento. Asimismo, predicaron que ello podría pasar con la designación de magistrados de las Altas Cortes10.

13. En consecuencia, solicitaron declarar la inexequibilidad de la expresión “o conflicto de intereses” contenida en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.

IV. INTERVENCIONES

1. Departamento Administrativo de la Función Pública. La apoderada judicial del Departamento Administrativo de la Función Pública solicitó se declare la exequibilidad del numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por ajustarse a los principios constitucionales de acceso a los cargos públicos11.

Para sostener lo anterior, señaló que el régimen disciplinario encuentra su sustento en las disposiciones constitucionales con el fin de controlar y sancionar la conducta de los servidores públicos, para garantizar el interés general y cumplir con los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad12. 8 Folios 11 y 12. 9 Folio 13. 10 Folios 12-14. 11 Folio 42. 12 Folios 42 y 43. 4 En esa medida, citó la Sentencia C-721 de 2015 de la Corte Constitucional, para explicar que existe una libertad del legislador al configurar las normas

disciplinarias, que no es absoluta, toda vez que se encuentra limitada en la garantía de los derechos y la defensa de las personas, lo que cumple la norma demandada porque permite la protección del interés general y de los principios de la administración pública13. Por otro lado, conforme lo considerado en Sentencia C-030 de 2012, destacó que uno de los objetivos del derecho disciplinario es controlar y vigilar el buen desempeño de los servidores públicos, verificando el cumplimiento de sus obligaciones laborales, entre otras a través de un régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses, que al desconocerse, conllevaría a la falta disciplinaria correspondiente. Dado lo anterior advirtió la interviniente que con la norma se protegen los principios de tipicidad y legalidad y se garantiza la conexidad entre la norma, las conductas del servicio público y la sanción, con observancia de las Normas Constitucionales14. Finalmente, resaltó que el conflicto de intereses, de acuerdo con lo establecido por el Consejo de Estado, “es una conducta que atenta contra la transparencia y moralidad en la administración pública, y constituye un evidente acto de corrupción, que no solo el ordenamiento interno sino el régimen internacional ha querido prevenir”15, por lo que con dicha figura se busca proteger el interés general, desincentivar la realización de la conducta y proteger los principios de la función administrativa.

2. Universidad Sergio Arboleda. En concepto presentado por una investigadora del Departamento de Derecho Público comisionada por el Decano de la Escuela Mayor de Derecho de esa institución educativa, se

solicitó a la Corte declare la inhibición dada la ineptitud de la demanda16. Aseguró que “la demanda no cumple con los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia” pues se funda “en una confusión respecto de hacia quienes va dirigida la conducta contemplada en el artículo atacado de la [L]ey 734 de 2002”. En ese sentido, la argumentación es vaga, abstracta y global17. Mencionó que la demanda carece de certeza pues el argumento de los accionantes no recae sobre una proposición jurídica determinada, sino que se realiza sobre una interpretación subjetiva; tampoco es específica porque confunden a quienes podrían llegar a ser elegidos con quienes ya están ejerciendo un cargo; y no es pertinente, debido a que el reproche de incumplimiento de los principios de pertinencia, adecuación y razonabilidad de la norma, no se desarrollan en la acción pública18. 13 Folio 43 14 Folio 44. 15 Folios 44 y 45. 16 Folios 38 y 40. 17 Folio 38. 18 Folios 39 y 40. 5

3. Academia Colombiana de Jurisprudencia. En criterio de uno de los delegados de la Academia la expresión “o conflicto de intereses” debe ser declarada inexequible19.

Para ello, mediante ejemplo señaló que “si el empleador tuviese la certeza que el trabajador se va a accidentar durante la relación de trabajo, seguramente no lo va a contratar, mucho menos si la reparación del daño sufrido corre por su cuenta, Por tanto, si el nominador tuviese seguridad que el prohijado incurrirá en conflicto de intereses, seguramente no lo elegirá, so pena de

incurrir en falta gravísima”20. Consideró que no es posible precaver, prevenir o evitar un conflicto de intereses partiendo de la base de un hecho futuro e incierto, porque es un hecho imprevisible. De esa manera, resaltó lo inadecuado del enunciado demandado, debido a que en el mismo se pretende que el nominador conozca que puede pasar en un futuro21. Por otro lado, mencionó que el involucrado es quien debe declararse impedido al momento de surgir el conflicto de intereses, por lo que si este no se aleja de su conocimiento puede incurrir en la sanción disciplinaria22.

4. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia-.

Mediante escrito allegado por varios de los integrantes del centro de investigación, solicitaron declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “o conflicto de intereses” del Código Único Disciplinario23. Indicaron que el artículo 40 de la Ley 734 de 2002, el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 18 de la Ley 1881 de 2018 y el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, por medio de los cuales se demarcan pautas sobre el conflicto de intereses y el impedimento, establecen la misma estructura: “(i) un supuesto de hecho: existencia de un interés particular y directo del servidor público que entra en conflicto con el interés general, propio de la función pública y (ii) un deber jurídico que se deriva de él: deber de declararse impedido”24. Bajo esa óptica aseguraron que “el carácter reprochable de la violación al régimen de conflictos de intereses radica en que la misma desconoce la

prevalencia del interés general, la justicia y el bien común, para dar paso a beneficios, ventajas o privilegios personales”25. En ese entendido sostuvieron que los conflictos de intereses no solo son actuales, sino potenciales, y que generan daños en el servicio público por 19 Folio 53. 20 Folio 51. 21 Folio 52. 22 Folio 53. 23 Folio 67. 24 Folios 56-58. 25 Folio 58. 6 indebida tramitación de la inhabilidad, la incompatibilidad, la recusación o la transparencia26. Sobre el primer punto, argumentaron que el conflicto se puede generar en el momento de tener que regular, gestionar, controlar o decidir sobre alguna cuestión o antes de eso; acerca del segundo punto, mencionaron que pueden existir afectaciones por conflictos potenciales como “designios anticipados, prevenciones, presiones o influencias ilícitas” y no son tramitados, lo que haría evidente un incumplimiento a la actuación bajo los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, con la que deben obrar los servidores públicos27. Además, agregaron que los mecanismos del ordenamiento jurídico que se encargan de las situaciones en las que surgen potenciales intereses por parte del servidor público, como lo son el impedimento, la recusación y la trasparencia, no bastan para prevenir un caso de conflicto de intereses sobreviniente. De ahí que el legislador, para prohibir el acceso a la función pública y así evitar la materialización del conflicto potencial en uno actual, trae al ordenamiento jurídico las inhabilidades e incompatibilidades, que son

circunstancias en las que surgen intereses personales28. Como cuestión adicional plantearon que debe declararse la exequibilidad condicionada, toda vez que el objetivo de la norma es sancionar a quienes afectan el servicio público nombrando, designando, eligiendo, postulando o interviniendo en la postulación de una persona incursa en conflictos de intereses, por lo que si la norma solo prevé conflictos actuales no tiene vocación de aplicación en ningún escenario, porque estos solo se materializan cuando la persona ocupa el cargo público; “[p]or el contrario, entender que la norma se refiere a conflictos de interés potenciales no tramitados de forma adecuada no sólo respeta y promueve valores y principios constitucionales como la moralidad administrativa, la imparcialidad y el debido proceso”29, sino que garantiza la aplicación de la disposición30. Con fundamento en ello expresaron que los postulados de la demanda eliminan la posibilidad de aplicación de la norma, pues plantean un imposible fáctico, debido a que se refieren a un conflicto de interés actual que únicamente aparece cuando el servidor público conoce de un caso; empero, la falta disciplinaria demandada se aplica a la persona que al momento de actuar como nominador elige a alguien que está incurso en un conflicto de intereses actual, sin que este ocupe el cargo31.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 26 Folio 63. 27 Folio 59-62. 28 Folio 63. 29 Folio 66. 30 Folios 65 y 66. 31 Folio 66.

7 El Procurador General de la Nación, en ejercicio de la potestad establecida en

el artículo 278, numeral 5, de la Constitución Política, rindió concepto en el presente asunto, y solicitó a la Corte declararse inhibida. Al respecto se precisó que “el cargo presentado por los accionantes se deriva de una errónea interpretación de la norma bajo la cual lo que se sanciona es un hecho futuro que no se ha concretado al momento de la posesión del servidor público, y por lo tanto, se reprocha la imposibilidad del sujeto disciplinable de conocer y prever la existencia de un posterior conflicto de intereses”32. Teniendo en cuenta lo anterior, se anotó que para que exista la responsabilidad disciplinaria debe establecerse i) la comisión de una conducta sancionable, ii) la ilicitud sustancial y ii) la culpabilidad. De allí que el servidor nominador debe actuar bajo un deber de diligencia que le permita identificar la idoneidad de las personas que designe, sin perjuicio de la responsabilidad compartida que se desprende del deber del servidor que se nombra, de defender la constitución y cumplir con sus deberes33. Dado lo anterior, consideró que la demanda carece de certeza debido a que la falta disciplinaria “solamente se configura si el conflicto de intereses es concurrente, es decir si coincide con el momento de la posesión del servidor público”34, y si hay conocimiento y voluntad de cometer la falta. En ese sentido se planteó por el Procurador que los planteamientos de la demanda en realidad son aspectos que “se deben decantar en el proceso disciplinario” tales como el conocimiento y la voluntad de cometer la falta. En ese sentido le solicitó a la Corte declararse inhibida, dada la ineptitud

sustantiva de la demanda.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Competencia

1. Atendiendo lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que la norma acusada parcialmente hace parte de una ley de la República35.

Metodología de la decisión

2. La Sala Plena de manera inicial procederá con el estudio de la aptitud de la demanda, teniendo en cuenta que varios intervinientes, incluyendo el 32 Folio 86.

33 Ibídem. 34 Ibídem. 35 En el presente asunto la demanda se presentó -28 de noviembre de 2018en vigencia de la norma cuestionada y en todo caso el texto de la misma se incluyó de manera idéntica en la nueva regulación que contiene la materia -Ley 1952 de 2019en estudio y que empezaría a regir a partir del 1 de julio de 2021 -art. 140 Ley 1955 de 2019- , en ese sentido, de ser apta la demanda, se analizará este punto en particular. 8 Ministerio Público, plantearon en el presente asunto la ineptitud de los cargos por considerar en su mayoría que el desarrollo argumentativo tiene origen en una interpretación subjetiva y sin contexto de la norma.

Cuestión preliminar: la aptitud de la demanda36

3. El control de las leyes por parte de este Tribunal suscita tensiones entre diferentes intereses constitucionales. Al ser indiscutible la responsabilidad de este Tribunal de guardar la integridad y supremacía de la Carta (art. 241) la acción pública de inconstitucionalidad ocupa un importante papel instrumental

para su cumplimiento37. Bajo esa perspectiva la definición de las condiciones cuya verificación es necesaria para hacer posible un pronunciamiento de fondo de la Corte, ha tomado nota de la tensión que el ejercicio de dicha acción puede provocar con el principio democrático -al que se anuda la presunción de constitucionalidad de las normas adoptadas por el Congreso38y el carácter rogado que, por regla general, se atribuye al ejercicio de las competencias de control abstracto39.

4. Esa tensión recibe diferentes respuestas en el ordenamiento jurídico vigente. Una de ellas ha consistido en imponer, con fundamento en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, algunas exigencias argumentativas cuando se formula un cargo de inconstitucionalidad. Para definirlas la Sala Plena se ha fundado en una premisa: la impugnación de una ley no puede sujetarse a estándares tan complejos que impliquen reservar la acción solo a ciudadanos con especial formación en métodos de interpretación legal y constitucional, pues ello la privaría de su naturaleza pública, y desconocería el derecho de participar en el control del poder político (art. 40.6) y de acceder a la administración de justicia (art. 229)40. En 36 Este desarrollo comprensivo es tomado en su totalidad de la Sentencia C-292 de 2019 del mismo ponente. 37 La sentencia C-1052 de 2001 -que ha ocupado un papel central después de la sentencia C-447 de 1997 en la delimitación de la acción pública de inconstitucionalidadindico: “De esta manera, se desarrolla una de las herramientas más preciadas para la realización del principio de democracia participativa que anima la

Constitución (artículo 1 C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, ejercer un derecho político reconocido por el propio Ordenamiento Superior (artículo 40 C.P.) y actuar como control real del poder que ejerce el legislador cuando expide una ley”. 38 Acerca de la presunción de constitucionalidad existen múltiples pronunciamientos. La sentencia C-042 de 2018 destacó que la existencia de requisitos mínimos para la presentación de una demanda de inconstitucionalidad tenía entre sus fundamentos “evitar que la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento jurídico se desvirtúe a priori, en detrimento de la labor del Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles o insuficientes”. La sentencia C-076 de 2012 señaló que “cuando falta certeza respecto de algún hecho debe privilegiarse la validez de la ley elaborada por el Congreso de la República –indubio pro legislatoris-, pues es la que resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se predica de la misma”. 39 Sobre el carácter excepcional del control oficioso, la sentencia C-257 de 2016 indicó: “De una parte, se proscribió el control oficioso de la legislación, pues por regla general éste se activa mediante una demanda que puede presentar cualquier ciudadano (arts. 242.1, 241.1, 241.4, 241.5 C.P.), y excepcionalmente opera de manera automática cuando recae sobre proyectos de leyes estatutarias (art. 241.8 C.P), tratados internacionales y sus leyes aprobatorias (art. 241.10 C.P.), decretos legislativos (art. 241.7 C.P.), leyes

objetadas por el gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad (art. 241.8 C.P.), convocatorias a referendo o a Asamblea Nacional Constituyente para reformar la Carta Política (art. 241.2 C.P.), referendos sobre leyes y consultas populares y plebiscitos del orden nacional (art. 241.3 C.P.). Así pues, el escrutinio judicial nunca se activa por iniciativa del juez constitucional, sino por una demanda ciudadana o excepcionalmente por ministerio de la ley”. 40 En el auto 241 de 2015 la Corte Constitucional, al modificar su doctrina relativa a la ausencia de legitimación de las personas cuyos derechos políticos se encontraban suspendidos por decisión judicial, precisó que la acción pública de inconstitucionalidad tenía ese doble fundamento. Al resumir su postura 9 todo caso ha estimado necesario que las acusaciones en contra de normas adoptadas por órganos representativos, se apoyen en razones que tengan la aptitud de poner en duda la validez constitucional de la regulación, de modo que pueda apreciarse, al menos prima facie, un riesgo para la supremacía de la Constitución.

5. El esfuerzo por armonizar los intereses constitucionales referidos, a través de la fijación de “condiciones argumentativas mínimas”41 como presupuesto para activar la competencia de la Corte, cristaliza varias finalidades del proceso de constitucionalidad. En efecto, una correcta precisión del debate constitucional, a partir del cumplimiento de tales condiciones, de una parte, (i) concreta el derecho de los intervinientes a participar en las decisiones que los

afectan, puesto que -desde el principiose delimita la materia alrededor de la cual tendrá lugar el debate constitucional favoreciendo así la calidad del diálogo público que la demanda propone42; y, de otra, (ii) promueve condiciones de discusión calificada que permiten superar dificultades asociadas a la interpretación constitucional. Esta Corporación ha señalado que las normas vigentes ponen de presente “un modelo específico de control constitucional en el que los procesos deliberativos, abiertos, democráticos y participativos confieren legitimidad, racionalidad, validez y justicia material a las decisiones judiciales”43. En dicho modelo la tarea de la Corte “no consiste en construir oficiosa, aislada y unilateralmente las decisiones sobre la constitucionalidad del sistema jurídico, sino en liderar un proceso de construcción colectiva en un asunto esencialmente público, precisando y orientando el debate y la deliberación pública, organizando y sistematizando los insumos que resulten de este proceso de reflexión colectiva, valorando y sopesando las distintas opciones y alternativas que surgen de este mismo proceso, y finalmente, adoptando una decisión”44.

6. Asumir el proceso de constitucionalidad como un verdadero foro para el diálogo público encaminado a establecer si la Constitución fue vulnerada por alguno de los órganos del poder público, implica que se trata de la expresión señaló: “(i) La Constitución sólo exige ostentar la calidad de ciudadano para ejercer el derecho a instaurar acciones de inconstitucionalidad. (ii) Si bien este es un derecho político, es también fruto del derecho fundamental a acceder a la administración de justicia, que en el marco político es además universal. Dado

que el acceso a la justicia es esencial para garantizar el goce efectivo de los demás derechos y libertades, y para definir los límites de las instituciones estatales, la suspensión parcial del derecho a interponer acciones públicas no es sólo la restricción de un derecho político, sino la reducción de la efectividad de todos los demás derechos constitucionales, lo cual es inadmisible. (iii) Es necesario ser coherente con el desarrollo institucional de la acción pública de inconstitucionalidad, y esto supone no detener la ampliación del grupo de ciudadanos colombianos titulares de ese derecho fundamental, aunque es preciso aclarar que no se trata de ampliar el catálogo de derechos de las personas condenadas, sino de garantizar su acceso a la justicia constitucional. (iv) Es necesario actualizar el entendimiento de la Constitución para comunicarlo con la realidad penitenciaria y el derecho internacional de los derechos humanos”. 41 Sentencia C-752 de 2015. 42 Desde sus primeros pronunciamientos la Corte había destacado esta idea. Refiriéndose a la ineptitud de la demanda sostuvo, en la sentencia C-447 de 1997, que “lo procedente (…) por razones de economía procesal y para cualificar la propia participación ciudadana, es la inadmisión de la demanda”. En semejante dirección la sentencia C-1052 de 2001 señala: “La presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate”.

43 Sentencia C-257 de 2016. 44 Sentencia C-257 de 2016. 10 de una forma de democracia deliberativa. Tal circunstancia exige de ciudadanos, organizaciones y autoridades, la presentación de razones orientadas a poner de presente asuntos relevantes para juzgar la validez constitucional de la ley. No todos los argumentos son relevantes para que la Corte cumpla esta tarea. Su relevancia depende, en suma, de la contribución que puedan prestar para (i) definir el significado del objeto de control e (ii) identificar lo que la Constitución ordena, prohíbe o permite.

7. Las exigencias de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia como presupuestos de admisibilidad del cargo no tienen un valor en sí mismas. Su importancia se establece en función de su capacidad para materializar los fines del proceso de constitucionalidad. Por ello, la verificación de su cumplimiento tiene como propósito establecer si la demanda ciudadana, en tanto punto de partida del proceso, permite iniciar un diálogo público y razonable entre el demandante, los ciudadanos interesados, las autoridades responsables y la Corte Constitucional. Las cargas mínimas al formular la acusación y las intervenciones que le siguen en el proceso, cumplen entonces una doble función epistémica y de legitimación: incrementan las posibilidades de que la Corte adopte la mejor decisión y ofrecen un adicional respaldo democrático a su pronunciamiento.

8. La jurisprudencia ha indicado que es legítimo imponer tales exigencias dado que el derecho a ejercer la acción pública, como otros derechos de participación, pueden ser objeto de limitaciones. La validez de esta restricción

obedece a que, de una parte, “el impacto sobre el acceso a la justicia n