CC - C335-2017

Sentencia C-335/17

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición/COSA

JUZGADA CONSTITUCIONAL-Fundamento/COSA JUZGADA

CONSTITUCIONAL-Alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Puede ser absoluta o relativa

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA EXPLICITA

O IMPLICITA-Concepto COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL-Alcance COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIALAlcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIALElementos

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL Y

MATERIAL-Diferencias

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL APARENTE-Concepto

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL IMPLICITA O

EXPLICITA-Diferencias

Referencia: Expediente D-11643

Demanda de inconstitucionalidad contra los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3; el inciso 4 del artículo 4; el artículo 13; el artículo 17; el inciso primero del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, “Por la cual se crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social ZIDRES”.

Demandantes: Alejandrina Pacheco Peña y otras dieciocho personas.

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá D.C., mayo dieciocho (18) de dos mil diecisiete (2017)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el numeral 4 del artículo 241

de la Constitución Política, los ciudadanos Alejandrina Pacheco Peña, Belinda Márquez Jiménez, Carmen Sonia Moya Mena, Cedis Esther Anaya de Urrutia, Dorys Stella Gutiérrez Castellanos, Elena Bustos Rincón, Emma Ruby Flórez Maldonado, Emma Tilano Vitali, Eva Rolong Vargas, Inés Esther Camelo Martínez, Leticia Elena Hundek Pichón, Leydis Esther Santacruz Beltrán, Librada Francisca Meléndez Peña, Luz Estella Romero Villalba, María del Socorro Torres Cabrera, Nicolás Enrique Deulofeutt Caro, Omerly Vergara Padilla, Rosmery Brito de Pimienta y Wilson de Jesús Castañeda Castro, demandaron la constitucionalidad de los artículos 3 (parcial), 4 (parcial), 13, 17, 20 (parcial) y 21 (parcial) de la Ley 1776 de 2016, “Por la cual se crean y desarrollan las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social, ZIDRES”, acusándolos de violar los artículos 1, 13, 43, 53, 64, 85, 93, 94, 150.18, 287, 288, 311 y 352 de la Carta Política.

La Corte Constitucional por auto de septiembre 21 de 2016 resolvió admitir la demanda presentada por los ciudadanos, únicamente en contra del inciso 1 del artículo 20 y de los incisos 2 y 3 del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, por la eventual violación del artículo 311 de la Constitución, que establece el principio de autonomía de las entidades territoriales. Igualmente dispuso, dentro de la misma providencia, inadmitir la demanda que se formulara en contra de los artículos 3 (parcial), 4 (parcial), 13, 17 y 21 inciso quinto, por la eventual violación de los artículos 1, 13, 43, 53, 64, 85, 93, 94, 150.18, 287, 288, 311 y 352 de la Constitución, concediéndole a los accionantes un término de tres días para que corrigieran su demanda. El 28 de septiembre de 2016 los demandantes allegaron a la Corte Constitucional el escrito de corrección de la demanda, reiterando que solicitaban la declaratoria de inexequibilidad de los artículos y de las expresiones demandadas respecto de los cargos no admitidos, por considerarlas violatorias de los artículos 13, 43, 53, 64, 85, 93 y 94 de la Constitución Política. Tras evaluar el escrito de corrección, la Corte Constitucional mediante Auto del 12 de octubre de 2016, resolvió admitir la demanda propuesta en contra de los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de

2016, por el cargo de violación del artículo 64 de la Constitución; contra el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, por la violación de los artículos 13 y 53 de la Constitución; y contra los incisos 1 del artículo 20, 2 y 3 del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, por el cargo de violación del artículo 311 de la Constitución (principio de autonomía de las entidades territoriales). Igualmente dispuso, dentro de la misma providencia, rechazar la demanda interpuesta en contra del inciso quinto del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, por la violación del artículo 64 de la Constitución Política, informándole a los accionantes que contra las decisiones allí dispuestas procedía el recurso de súplica ante la Sala Plena de esta Corporación. Respecto de los cargos formulados en contra del inciso 4 del artículo 4 y del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016, inicialmente inadmitidos, que fueron objeto de corrección por parte de los demandantes, la Sala los considera implícitamente admitidos y procede al pronunciamiento de fondo, conforme el principio pro actione, de acuerdo con el cual es necesario satisfacer los requisitos de la demanda y su admisión “Pero en caso de que sea posible identificar el cargo de inconstitucionalidad a pesar de las deficiencias de la demanda, o de duda sobre la satisfacción de las condiciones citadas, deberá ser incorporado al escrutinio judicial sobre la procedencia de la acción”1. Adicionalmente señala el mismo principio, que debe preferirse el pronunciamiento de fondo al fallo inhibitorio, en garantía de la participación y

del acceso a la justicia, pues “No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte. (…).”2

II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas y se subrayan los apartes acusados: LEY 1776 DE 2016

(Enero 29) Diario Oficial No. 49.770 de 29 de enero de 2016

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

1 Sentencia C-330 de 2013 consideración jurídica No. 9 2 Sentencia C-330 de 2013, citando las sentencias C-533 de 2012, C-100 de 2011 y C-978 de 2010. Por la cual se crean y se desarrollan las zonas de Interés de desarrollo rural, económico y social, Zidres. “ARTÍCULO 3o. COMPONENTES DE LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS. Personas jurídicas, naturales o empresas asociativas que decidan adelantar proyectos productivos en las Zidres, deberán inscribir el respectivo proyecto ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y deberán contener, por lo menos, los siguientes elementos: (…) Cuando se trate de proyectos asociativos, adicionalmente, deberá cumplir con los siguientes requisitos: a) La determinación del terreno destinado a ser adquirido por los

campesinos, los trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales, sin tierra, asociados. b) Un sistema que garantice que el grupo de campesinos y trabajadores agrarios, sin tierra, puedan adquirirla a través de los programas de dotación de tierras adelantados por la entidad competente. c) Un plan de acción encaminado a apoyar a los campesinos y/o a los trabajadores agrarios en la gestión del crédito ante el sistema bancario, para la compra de la tierra y el establecimiento del proyecto. d) Un plan que asegure el suministro de servicios permanentes de capacitación empresarial y técnica, formación de capacidades y acompañamiento en aspectos personales y de dinámica grupal. ARTÍCULO 4o. SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO RURAL PARA LAS ZIDRES. El Gobierno nacional reglamentará la integración, organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres, que será coordinado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Las entidades que lo integran se agruparán en sistemas, con las atribuciones y objetivos que determine el Gobierno nacional. (…) El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será responsable de liderar y coordinar la formulación de la política general de desarrollo rural, con base en criterios de ordenamiento productivo y social que permitan determinar las áreas prioritarias de desarrollo rural. Para tal efecto, establecerá a través de la UPRA el uso actual y potencial del suelo, ordenará las zonas geográficas de acuerdo con sus características biofísicas, hidrológicas, sus condiciones económicas, sociales y de infraestructura, y definirá los lineamientos, criterios y parámetros

necesarios que deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios. ARTÍCULO 13. DE BIENES INMUEBLES DE LA NACIÓN. Para la ejecución de los proyectos productivos se podrá solicitar al Gobierno nacional, la entrega en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles de la nación ubicados en las Zidres, con el fin de ejecutar los proyectos productivos a que hacen referencia el artículo 3o de esta ley. En todo caso la entrega de inmuebles de la nación solo tendrá lugar cuando se trate de proyectos productivos que integren como asociados al pequeño o al mediano productor. La determinación de las condiciones del contrato se hará de acuerdo con las características y aptitudes de las zonas específicas en las cuales se desarrollen proyectos productivos, y de conformidad con la reglamentación especial que expida para tal efecto el Gobierno nacional. La duración de los contratos se determinará según los ciclos productivos del proyecto. También, se establecerán las condiciones óptimas en que la tierra debe ser devuelta tras la culminación del contrato, en estudio técnico que hará parte integral del negocio jurídico suscrito. Los contratos establecerán, además, las garantías correspondientes y las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones del contratista, que podrán incluir la terminación del contrato y la devolución de los inmuebles de la nación en óptimas condiciones de aprovechamiento, sin pago de mejoras por parte del Estado. PARÁGRAFO 1o. Las personas que se encuentren ocupando predios

baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de las Zidres, no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos o celebrar contratos de derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio de los derechos adquiridos. Los contratos de derecho real de superficie no se podrán celebrar en las tierras despojadas, las afectadas por restitución de tierras y los territorios étnicos. (…)

ARTÍCULO 17. CONDICIÓN ESPECIAL PARA LOS PROYECTOS

PRODUCTIVOS QUE VINCULEN CAMPESINOS, MUJERES RURALES, JÓVENES RURALES Y/O TRABAJADORES AGRARIOS SIN TIERRA. Además de los requisitos generales previstos en el artículo 3o, los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante. Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del mismo. ARTÍCULO 20. APROBACIÓN DE ZIDRES. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, previo el cumplimiento de los requisitos

establecidos en la presente ley, aprobará los proyectos presentados, atendiendo a criterios de competitividad, inversión, generación de empleo, innovación, alta productividad, valor agregado, transferencia de tecnologías y vinculación del capital rural. ARTÍCULO 21. IDENTIFICACIÓN DE LAS ZIDRES. La identificación de las áreas potenciales para declarar una Zidres, será establecida por la UPRA de conformidad con el artículo 1o de la presente ley y de acuerdo con criterios de planeación territorial, desarrollo rural, estudios de suelo a escala apropiada, información catastral actualizada y estudios de evaluación de tierras de conformidad a la metodología establecida por esta entidad. La delimitación de las Zidres identificadas será establecida por el Gobierno nacional a través de documento Conpes. La aprobación de cada una de las Zidres se efectuará a través del Consejo de Ministros mediante decreto a partir de la identificación de las áreas potenciales, su delimitación y los proyectos productivos propuestos. El Gobierno nacional destinará a la UPRA los recursos requeridos para la elaboración de los planes de desarrollo rural, así como la planificación e identificación de las Zidres. Para la delimitación de las Zidres será indiferente que los predios cobijados sean de propiedad privada o pública.”

III. LA DEMANDA3

El texto de la demanda y su escrito de corrección contienen la formulación los siguientes argumentos de inconstitucionalidad.

1. Los demandantes acusan la inconstitucionalidad de los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016, por ser violatorios

del artículo 64 de la Constitución, que establece el derecho de acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, pues tales enunciados “violan el modelo a través del cual se garantiza el derecho de acceso progresivo a la tierra de los campesinos y campesinas, que se desprende del artículo 64 constitucional”4, 3 El texto de la demanda está contenido entre los folios 1 a 40, y la corrección de la misma fue dispuesta entre los folios 99 a 114 del Cuaderno 1 4 Folio 14 Cuaderno 1 precisando que el diseño e implementación de esos proyectos requiere gran fuerza de capital que los campesinos no poseen. Aseguran que los componentes de los proyectos productivos afectan la Constitución por tres razones: (i) porque el legislador dejó en manos de los particulares temas relacionados con la tierra, que deberían estar en manos del Estado; (ii) porque operó una “delegación tácita” de materias reservadas al Estado, que únicamente pueden ser desarrolladas por la ley; y (iii) porque la imposición del modelo ZIDRES impide el acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, pues dicho acceso tan solo podrá operar en la medida en que los particulares lo permitan. Adicionalmente indican que era un modelo regresivo en comparación con el establecido en la Ley 160 de 1994. Respecto del primer punto consideran los accionantes que la norma demandada depositó en manos de los particulares asuntos de reserva pública sobre tres aspectos neurálgicos: la determinación de los terrenos que puedan ser adquiridos por los campesinos; la determinación del sistema que garantice el derecho de acceso a la tierra, del que son titulares los campesinos; y la

definición del plan de acción encaminado a apoyar a los trabajadores agrarios en la gestión del crédito. En atención al segundo argumento, consideran que “se puede determinar igualmente con certeza que contraría la Constitución al delegar de manera tácita en los particulares, lo que por mandato constitucional le pertenece al Estado”5, especialmente en lo relacionado con el derecho al acceso progresivo a la tierra por parte de los trabajadores agrarios. En lo que tiene que ver con la violación concreta del artículo 64 de la Constitución, los demandantes invocan el contenido de las sentencias C-595 de 1995, C-644 de 2012 y C-623 de 2015. Con base en dichos fallos sostienen que, por oposición a las ZIDRES, la adjudicación de baldíos sí es una forma adecuada que garantiza el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, pues para la adjudicación exige la carencia de bienes rurales y la limitación en los ingresos, que son características propias de los trabajadores del campo en Colombia. Destacan que desde la Sentencia C-644 de 2012 se fija la obligación estatal de adoptar medidas progresivas estructurales orientadas a propiciar la propiedad de la tierra. Finalmente precisan que la continua referencia que hacían en sus escritos a la Ley 160 de 1995 “tiene como objetivo mostrar que ante la existencia de una norma previa que procura darle cumplimiento de los cometidos constitucionales, contendidos en el artículo 64 de la Carta Magna, y nos lleva a la necesidad de hacer uso del test de progresividad o regresividad de 5 Folio 100 Cuaderno 1 acuerdo con los parámetros señalados por esta Corte”6. En este sentido

solicitan la aplicación de dicha metodología, como argumento que conduce a la inconstitucionalidad de la norma demandada.

2. Los anteriores contenidos se repiten respecto del ataque de constitucionalidad que se formula en contra del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016, acerca del cual se afirmó puntualmente en el escrito de corrección, que dicha norma “introduce una modificación al régimen de baldíos que va en contravía del acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores rurales establecido en el artículo 64 de la Constitución Política Colombiana y afecta de manera particular a las mujeres rurales”7

Adicionalmente reiteran los accionantes que, entre la Ley 160 de 1994 y las disposiciones demandadas de la Ley 1776 de 2016, existe una identidad en el objeto, pues es claro que al regular esta última ley la disposición de los bienes públicos (baldíos), resulta regresiva, en tanto reduce el número y extensión de los baldíos de la Nación, con los que se pueda garantizar el acceso efectivo al territorio por parte de la población campesina, tal y como lo ordena la Constitución.

3. Los demandantes cuestionan también el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016, afirmando que viola los artículos 13 y 43 de la Constitución que establecen el derecho a la igualdad en favor de las mujeres, “por la ausencia de acciones afirmativas que contribuyan a eliminar las barreras de acceso a la propiedad, uso, control y protección de la tierra para las mujeres”8.

Afirman que lo dispuesto en artículo 17 es insuficiente e inconstitucional, pues allí se debería contener una medida de acción afirmativa concreta. En este

sentido “que la norma no es una medida de protección para la mujeres, toda vez que la mención meramente formal de las mujeres en la disposición aludida no la convierte en una norma de protección para las mujeres campesinas, por carecer del contenido que entrañan las acciones afirmativas y por lo tanto no es un verdadero derecho es solamente eso, un enunciado en una lista de posibles beneficiarios”9. Como argumentos adicionales, los demandantes presentaron cifras que evidencian las condiciones de desigualdad de las mujeres rurales en Colombia, derivadas de los contenidos del IV Censo Rural Agropecuario llevado a cabo entre 2014 y 2015. Dentro de esta línea arguyen que “la razón para acusar de inconstitucionalidad el artículo, está dada porque esta no constituye una medida que en favor de las mujeres rurales, como grupo marginado del 6 Folio 102, citando la Sentencia C-644 de 2012 M.P. Adriana María Guillén Arango, consideración jurídica No. 5.1. Cuaderno 1 7 Folio 113 Cuaderno 1 8 Folio 19 Cuaderno 1 9 Folio 108 Cuaderno 1 acceso a la tierra en Colombia, promueva las condiciones para que en cuanto a dicho acceso la igualdad sea real y efectiva”10. En la demanda y su corrección indican que era necesario estudiar la norma desde el enfoque de género, para concluir que el alcance del derecho a la igualdad no puede basarse solamente en que se incorpore formalmente la palabra “mujeres”, sin consecuencias reales sobre el sistema, lo que se aviene con el mandato contenido en el artículo 43 de la Constitución, de acuerdo con el cual, “La mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades”, que

justifica el establecimiento de diferenciaciones en favor de las mujeres, de modo tal que pueda ser cerrada la discriminación histórica. Como refuerzo argumental, los demandantes aluden a que el artículo demandado viola también los artículos 93 y 94 de la Constitución y por esta vía, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación a la Mujer – CEDAW. Finalmente y a modo de conclusión afirman los demandantes, que “la ley ZIDRES no representa para estas una acción afirmativa, que de acuerdo con su situación sería obligatoria para el Estado, porque evidentemente son un grupo marginado de acceso a la tierra y el desarrollo rural, y el artículo 13 constitucional, establece la obligación estatal de adoptar acciones diferenciadas y afirmativas en favor de estos grupos, para que esta sea real y efectiva, mientras que el marco jurídico nacional e internacional informa las diferentes materias en la que dichas acciones serían necesarias para garantizar los derechos de las mujeres rurales”11.

4. Respecto del cargo que demanda la constitucionalidad del inciso primero del artículo 20, y de los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, los accionantes señalan que estos violan los principios de autonomía territorial y descentralización administrativa.

Como argumento observan que la aplicación de las normas demandadas implican un retroceso en la consolidación del principio de autonomía territorial, que resulta violado con la implementación de las ZIDRES y la concentración del manejo de las mismas por el Ministerio de Agricultura, quien decidiría el uso del suelo de los entes territoriales, quienes simplemente tendrían que someter el Plan de Ordenamiento TerritorialPOT, el Plan

Básico de Ordenamiento Territorial - PBOT y el Esquema de Ordenamiento Territorial – EOT, a las decisiones tomadas desde Bogotá, en contravía de lo dispuesto sobre autonomía territorial en la Constitución Política. En concreto reprochan los demandantes, las normas por inconstitucionales “al abrogarse de manera irregular e ilegítima el Ministerio de Agricultura, 10 Folio 104 Cuaderno 1 11 Folio 27 Cuaderno 1 funciones propias de la delimitación del uso del suelo y explotación del mismo, que por mandato legal y constitucional antes señalado, le corresponde a los municipios”12, y recuerdan que, desde la Sentencia C-035 de 2016, el núcleo esencial de la autonomía está constituido por aquellos elementos indispensables a la configuración del concepto, y especialmente por los podres de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus intereses. En este sentido reflexionan los accionantes, que las normas demandadas de las ZIDRES no pueden vulnerar el principio de autonomía territorial, bajo la excusa del interés nacional, sin tener en consideración las determinaciones que hayan tomado las autoridades locales.

5. La anterior argumentación fue utilizada nuevamente al solicitar la inexequibilidad del inciso 4 del artículo 4 de la Ley 1776 de 2016, que señala que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será el responsable de liderar y coordinar la formulación de la política de desarrollo rural, con base en criterios de ordenamiento productivo y social que permitan determinar las áreas prioritarias de desarrollo rural.

Recaban que la norma demandada viola el principio de descentralización administrativa, y erosiona la autonomía de las entidades territoriales en la

toma de decisiones, en desmedro de las capacidades locales, con lo cual se afecta también el principio de coordinación que rige las relaciones entre el poder central y las entidades territoriales descentralizadas.

IV. INTERVENCIONES En total fueron presentados once escritos de intervención ante la Corte Constitucional cuyos contenidos pueden ser presentados en dos grupos. De una parte se tienen las intervenciones de entidades estatales y de asociaciones gremiales: la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Asociación Empresarial para el Desarrollo de la Orinoquía – ASORINOQUIA y la Sociedad de Agricultores de Colombia – SAC, le solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas, por considerar que la creación de las ZIDRES, corresponde al establecimiento de una estructura que permite la adopción de un modelo productivo agroindustrial que será benéfico para el país, los campesinos y los pequeños agricultores, quienes tendrán la posibilidad de asociarse a los proyectos productivos y de acceder al a la propiedad de la tierra en los términos que establece la Ley 1776 de 2016.

Del otro lado se encuentran los demandantes y el otro grupo de intervinientes conformado por el Grupo de Litigio Estratégico de Interés Público de la Universidad del Norte, la Asociación de Desplazados por la Violencia de El Piñal, - ASODASPI, la Asociación FIAN Colombina, la Universidad del 12 Folio 38 Cuaderno 1 Rosario, la Comisión Colombiana de Juristas, la organización Caribe Afirmativo y la Universidad Externado de Colombia, quienes le solicitaron a

la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de los enunciados demandados, por considerar que las normas contenidas en la Ley 1776 de 2016 establecen un modelo de privatización y apropiación de la tierra en Colombia, especialmente de los territorios baldíos, bajo la forma de proyectos productivos, donde los campesinos quedarán marginados y no tendrán ninguna incidencia, en la medida que el dominio real de los proyectos corresponde a los empresarios y los inversionistas. Consideran así, que las normas contenidas en la ley son regresivas, que impiden el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios y además permiten la marginación y el trato discriminado sobre la mujer campesina, pues la normatividad no adoptó el enfoque de género. Adicionalmente la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural piden a la Corte Constitucional dictar una sentencia inhibitoria, por ineptitud sustantiva de la demanda. Por su parte el Ministerio Público solicita la constitucionalidad de los enunciados impugnados. A continuación se describen los contenidos argumentales de las intervenciones.

1. Juan Pablo Sarmiento E.13

Este ciudadano intervino en calidad de director del Grupo de Litigio de Interés Público de la Universidad del Norte – GLIP, coadyuva las solicitudes de inexequibilidad en general, bajo la formulación de dos argumentos: Que las normas demandadas desconocen el principio de progresividad en el acceso a la propiedad de la tierra por parte de los campesinos; y que la ley demandada no establece un límite temporal y de extensión de los bienes baldíos adjudicados,

lo que resulta inconstitucional. Respecto del primer asunto, aduce que el legislador y el ejecutivo en sus medidas normativas, están limitados por el principio de progresividad en materia de derechos económicos sociales y culturales, y que existe un mandato de progresividad establecido en la artículo 65 del Constitución, desarrollado en la Sentencia C-644 de 2012, que establece sus dos contenidos: la gradualidad, que implica el establecimiento de políticas de acceso a largo plazo, y el “progreso en sentido estrictico” como obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de los DESC. Desde esas premisas afirma que la ley ZIDRES no corrige las desigualdades sociales ni estimula el mejoramiento de las condiciones materiales de los campesinos, y que las sentencias C-595 de 1995 y C-623 de 2015 han reconocido que los baldíos han sido establecidos para los campesinos, la 13 Folios 56 a 63 Cuaderno 1 población indígena, las comunidades negras y los grupos más desfavorecidos. En sentido contrario sostiene que la Ley 1776 de 2016 instala un sistema en el que la tierra les será entregada a los ricos y los empresarios, quienes están en capacidad de cumplir los requisitos y presupuestos de las ZIDRES. Dentro de esta comprensión juzga que “Las medidas que establece la Ley 1776 de 2016 no están acompañadas de alguna justificación que permita sacrificar los intereses de la población campesina. Como se ha demostrado hasta este momento, el legislador carece de libertad de configuración legislativa para disponer de los bienes baldíos, pues el objetivo final señalado por la

Constitución, es el campesinado”. Señala el interviniente, que la ley demandada “No adopta de manera progresiva medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural”. En este sentido reitera que, desde la Sentencia C-644 de 2012, el campo es un valor jurídico constitucional del que no se puede disponer libremente, y que la Sentencia C-623 de 2015 es especialmente clara en el contenido del derecho de acceso a la tierra y al territorio por parte de los campesinos. Continua con que las medidas establecidas en la Ley 1776 de 2016 no satisfacen los criterios del test de protección constitucional para DESC contenido en la Sentencia C-556 de 2009, e identifica los efectos perversos de esas normas como son: la tierra ya no estará disponible para los campesinos, pues pasará a manos de los empresarios ejecutores de los proyectos ZIDRES; habrá mayor concentración de la propiedad; y además se consumará el rediseño del modelo de desarrollo rural, que resulta contrario a la Constitución, que establece el carácter redistributivo. Finalmente apunta que las normas son también inconstitucionales, porque no determinan el límite temporal de las ZIDRES, ni tampoco el territorio, pues la duración de los contratos depende de los ciclos productivos del proyecto. Afirmó que “Al no existir límites, los beneficiarios de estas concesiones de baldíos podrán lograr la concesión ilimitadamente, de grandes extensiones de terreno, permitiéndose de esta manera, una vez más, la concentración de la propiedad rural”14.

2. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI15

Alberto Echavarría Saldarriaga, actuando en calidad de funcionario de la ANDI, intervino dentro del proceso, solicita a la Corte que se declare inhibida “por ineptitud sustancial de la demanda”. Sin embargo, su escrito no contien