CC-C346-1997

Sentencia C-346/97

PRINCIPIOS DE UNIDAD Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Conciliación La conciliación entre los principios de unidad y autonomía, ha de hacerse bajo el entendido de que las entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos, competencias y atribuciones que les pertenece por si mismas y que no devienen propiamente del traslado que se les haga de otros órganos estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses. De esta suerte, aunque se reconoce la existencia de un ordenamiento superior, igualmente se afirma la competencia de dichas entidades para actuar dentro del espacio que según dicha autonomía se les reconoce. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Económico y financiero Un rasgo característico que afirma el derecho a la autonomía lo constituye la atribución que tienen las entidades territoriales para establecer los tributos necesarios que requiere el cumplimiento de sus funciones. En efecto, no basta con diseñar una autonomía bajo la idea de que las entidades territoriales pueden designar sus propias autoridades, ejercer poderes, atribuciones o competencias específicas que les pertenecen, con cierta libertad e independencia, si al mismo tiempo aquélla no comprende lo económico y financiero, es decir, el derecho de contar con recursos, a través de la participación en las rentas nacionales y el establecimiento de impuestos y de administrarlos, según convenga a la gestión de los intereses regionales y locales. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites en materia fiscal No existe una autonomía absoluta en materia fiscal en cabeza de las entidades territoriales, pues su competencia para establecer y regular los

tributos debe ejercerse por la autoridad competente, dentro de los límites que le señalen la Constitución y la ley, lo cual significa que el atributo de la potestad impositiva regional y local es relativo y, en tal virtud, el legislador puede señalar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales para su ejercicio, siempre que se respete el núcleo esencial de la autonomía, es decir, que no se desnaturalice la esencia de ésta de modo que se la desvirtúe, desconozca o desnaturalice. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Elemento de referencia para establecer límites en materia fiscal La expresión y gestión de los intereses regionales, propios de la autonomía, no resultan contrarios ni excluyentes con los propósitos y objetivos de alcance nacional; es decir, pueden existir competencias concurrentes que impliquen en un momento dado la necesidad de afirmar los intereses locales y que al mismo tiempo entren en conflicto con los intereses nacionales, en cuyo caso se debe hacer la ponderación adecuada que consulte en lo posible su armonización, pero "se privilegiará el interés que concentre el mayor valor social" ESPACIO PUBLICO-Concepto El concepto de espacio público, conceptualmente ya no es el mismo de antaño, limitado a los bienes de uso público (calles, plazas, puentes y caminos), según la legislación civil, sino que es mucho mas comprensivo, en el sentido de que comprende en general la destinación de todo inmueble bien sea público o privado al uso o a la utilización colectiva, convirtiéndose de este modo en un bien social. ESPACIO PUBLICO INTERNO-Regulación corresponde al

legislador/IMPUESTO PREDIAL DE ESPACIO PUBLICO

INTERNO-Gravación menor que para áreas privadas en unidades inmobiliarias cerradas/IMPUESTO PREDIAL-Tarifas diferenciales La norma alude a un aspecto, el llamado "espacio público interno" que constituye un aspecto que concierne a los llamados intereses colectivos o sociales que corresponde regular al legislador. De este modo, no puede resultar extraño que, para efectos del impuesto predial, el legislador determine, dado el valor y la connotación social que tienen las áreas que integran dicho espacio, que ellas sean gravadas con un impuesto predial diferenciado menor que el previsto para las áreas privadas. Ello se adecua a la Constitución, porque ésta no sólo propicia y protege el surgimiento y consolidación de otras formas alternas de dominio diferente a la tradicional propiedad individual, sino que, además, le asigna al Estado el deber de velar por la protección de la integridad de las zonas destinadas al espacio público y al uso común. La obligación de contribuir a los gastos e inversiones del Estado debe estar sustentada en conceptos de justicia y equidad, razón por la cual se consultan éstos cuando el legislador permite el establecimiento de tarifas diferenciales menores para las zonas comunes y del espacio público interno, con respecto a las que corresponden a las áreas de dominio privado, pues la institución de aquéllas responden más a los intereses comunitarios prevalentes, que a los intereses privados. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALESRestricciones que persiguen un interés general en materia tributaria/IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCIONES DE VALORIZACION-Zonas comunes y espacio público interno en

unidades inmobiliarias cerradas No resulta irrazonable ni desproporcionado, antes por el contrario consulta finalidades constitucionales que son válidas, el establecimiento en el art. 42 de las aludidas restricciones a la autonomía de los municipios para establecer impuestos, mas aún cuando con ellas se satisface o persigue un interés de alcance general y la consecución de un objetivo de mayor valor social que el que pueda representar el tratamiento tributario uniforme de las áreas que componen las unidades inmobiliarias cerradas. La competencia privativa que tienen los municipios para gravar la propiedad inmueble no se vulnera con la disposición objetada, porque dicha potestad subsiste en cabeza de aquéllos, en el sentido de que pueden señalar, conforme a la ley, todos los elementos del respectivo tributo, sólo que con el fin de perseguir finalidades constitucionales legítimas se ha dispuesto en la norma comentada el establecimiento de tarifas diferenciales en las condiciones en ellas señaladas, pero que en todo caso deben ser fijadas por la competente autoridad municipal. AUTONOMIA MUNICIPAL-Establecimiento de tarifas diferenciales atendiendo ciertos criterios En el establecimiento de las referidas tarifas diferenciales las autoridades municipales gozan de plena autonomía. Sin embargo, en su determinación deben obrar con criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad que consulten los intereses municipales y de la comunidad. Por lo tanto el uso desviado de esta facultad, atentatorio contra los intereses públicos sociales puede dar lugar al uso de la acción pública de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. FORMAS PROCESALES-En su diseño deben observarse ciertos

criterios En el establecimiento de las formas propias de cada actuación judicial, que comprende así mismo la regulación de las diferentes acciones, el legislador debe tomar como punto de referencia la realidad social y extraer de ellas reglas útiles que hagan expedito y eficaz el derecho de acción. Por lo tanto, si bien el legislador goza de libertad para establecer las formas procesales, en el diseño de éstas deben observarse los criterios de razonabilidad, racionabilidad, proporcionalidad y finalidad. No son válidas constitucionalmente, en consecuencia, aquéllas formas procesales que se desvían de dichos criterios y que anulan u obstaculizan irrazonablemente el ejercicio del derecho de acción. COPROPIETARIOS DE UNIDAD INMOBILIARIA CERRADAExigencia de mayoría para impugnar acto de autoridades de planeación y urbanismo/ASAMBLEA DE COPROPIETARIOSAusentismo/DERECHO DE ACCION PARA IMPUGNARProtección La consagración de una mayoría de las dos terceras partes de los votos de los copropietarios de una unidad inmobiliaria cerrada, para obtener la autorización de impugnar las decisiones de las autoridades de planeación y urbanismo, resulta a todas luces irracional y desproporcionada, porque significa la consagración de un sistema específico y excepcional para la impugnación de los referidos actos administrativos subjetivos, que desconoce la realidad social y particularmente la forma como operan en la práctica las asambleas de copropietarios, en las cuales el ausentismo de sus miembros es la regla de conducta constante. Con mucha dificultad y luego de más de una citación, por lo menos, se logra que concurran a ella

el número mínimo para llevar a acabo la respectiva sesión. Conseguir la aquiescencia del 75% de los miembros de la asamblea, como lo prevé la norma, es casi un imposible. Por ende, la exigencia del proyecto configura, en la práctica, la negación del derecho de acción para impugnar dichas decisiones. DERECHO A LA IGUALDAD-Imposición carga procesal onerosa a unidades inmobiliarias cerradas/DERECHO DE ASOCIACIONUnidades cerradas determinan ejercicio derecho de acción Se viola en el presente caso el derecho a la igualdad, cuando desatendiendo los aludidos criterios el legislador impone a las personas jurídicas que constituyen las unidades inmobiliarias cerradas una carga procesal onerosa y excepcional que no se exige a las demás personas que acuden a la jurisdicción de lo contencioso administrado. Dicha norma consagra una injerencia excesiva y desproporcionada del legislador en el ámbito del derecho de asociación, si se tiene en cuenta que como personas jurídicas son las propias unidades cerradas las que deben determinar, según lo establezcan sus propios estatutos, la conveniencia y las condiciones bajo las cuales ejercitan el derecho de acción ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Avalar la referida norma, implicaría legitimar una intervención indebida en el manejo y administración de dichas unidades, pues el establecimiento de las reglas o procedimientos de gestión de sus propios intereses sólo a ellas compete.

Referencia: Expediente OP-17

Proyecto de ley No. 258/96 Senado31/95 Cámara "Por el cual se adiciona y reglamenta lo relacionado con las

unidades inmobiliarias cerradas sometidas al régimen de propiedad horizontal".

Magistrado Ponente:

Dr. ANTONIO BARRERA

CARBONELL

Santafé de Bogotá, D.C., a los veintidós (22) días del mes de julio de mil novecientos noventa y siete (1997).

I. ANTECEDENTES.

Mediante oficio del 20 de junio de 1997, el Presidente del Senado de la República envió a la Corte Constitucional el proyecto de ley No. 258-96 Senado-3195 Cámara, "Por medio del cual se adiciona y reglamenta lo relacionado con las unidades inmobiliarias cerradas sometidas al régimen de propiedad horizontal", el cual fue devuelto a esa Corporación Legislativa con objeciones por razones de conveniencia y vicios de constitucionalidad, según oficio No. 10.200 del 6 de marzo de 1997 originario de la Presidencia de la República. El proyecto en mención sufrió el trámite de rigor ante las cámaras legislativas que integran el Congreso de la República, el cual se resume de la siguiente manera: - El día 1° de agosto de 1995 el proyecto en cuestión fue presentado ante la Cámara de Representantes por el Representante Wlliam Vélez Mesa. En esa misma fecha fue repartido a la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la referida Corporación. - En la sesión correspondiente al día 6 de diciembre de 1996 fue debatido y aprobado en primer debate en dicha Comisión. - Igualmente, la Plenaria de la Cámara de Representantes lo debatió y aprobó por unanimidad con fecha 27 de marzo de 1996.

• El aludido proyecto fue debatido y aprobado en la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado el 13 de noviembre de 1996. - Asi mismo, fue discutido y aprobado en segundo debate en la Sesión Plenaria del Senado, correspondiente al día 9 de diciembre de 1996. - Con el fin de conciliar las discrepancias surgidas entre los articulados finalmente aprobados por las plenarias de cada cámara legislativa se designaron comisiones accidentales, cuyo informe conjunto de fecha 12 de diciembre de 1996, fue aprobado en las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. - El 29 de enero de 1997 el Presidente de la Cámara de Representantes envió el referido proyecto, con todos sus antecedentes, al Presidente de la República, para que se produjera el acto de su sanción, el cual fue recibido en la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, con fecha 21 de febrero de 1997. - El día 6 de marzo de 1997 la Presidencia de la República devolvió al Presidente de la Cámara de Representantes, sin la correspondiente sanción presidencial, por razones de inconveniencia e inconstitucionalidad. Estas últimas se refieren específicamente a los arts. 42 y 44 del proyecto. - De la confrontación de la fecha en que se recibió en la Presidencia de la República el aludido proyecto y aquélla en que fue devuelto con objeciones se establece que el Gobierno actuó dentro del término de seis días hábiles que señala el art. 166 de la Constitución, dado que aquél consta de 49

artículos. - Las plenarias de la Cámara y del Senado aceptaron las objeciones por inconveniencia formuladas contra los arts. 29 y 30 del proyecto, no así las de inconstitucionalidad. En tal virtud, insistieron en la constitucionalidad de los arts. 42 y 44 de dicho proyecto. - Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar las objeciones del Gobierno a un proyecto de ley por inconstitucional, procede la Corte a adoptar la decisión correspondiente únicamente en relación con dichas objeciones, según la competencia de que se encuentra investida en los términos de los artículos 167 incisos 4 y 5 y 241 numeral 8 de la Constitución Política.

II. TEXTOS DE LAS NORMAS DEL PROYECTO OBJETADAS

POR INCONSTITUCIONALES.

PROYECTO DE LEY 258/96 SENADO - 031/95 CAMARA "Por la cual se adiciona y reglamenta lo relacionado con las unidades inmobiliarias cerradas sometidas al régimen de propiedad horizontal". El Congreso de Colombia

Decreta: (.....) ARTICULO 42. Impuesto predial y contribuciones de valorización. Las unidades Inmobiliarias Cerradas pagarán el impuesto predial y las contribuciones de valorización correspondientes a las zonas comunes y al espacio público interno conforme a tarifas diferenciales menores a las tarifas de las áreas privadas.

ARTICULO 44. Situaciones jurídicas subjetivas. Las autorizaciones para impugnar los actos administrativos de las autoridades de planeación y urbanismo que den aprobación y licencias definitivas sólo podrán darlas la Asamblea General de Copropietarios con el voto de por lo menos el 75% de sus miembros.

III. LA OBJECION PRESIDENCIAL.

En el oficio 10200 del 6 de marzo de 1997, suscrito por el señor Presidente de la República y dirigido al Presidente de la Cámara de Representantes, se expusieron las razones de las objeciones de inconstitucionalidad en relación con los arts. 42 y 44 del proyecto, en los siguientes términos: "a) El artículo 42 del proyecto establece que las unidades inmobiliarias cerradas pagarán una tarifa inferior por concepto de impuesto predial y contribuciones de valorización con respecto de las tarifas de las áreas privadas". "Este artículo, en lo concerniente al impuesto Predial vulnera el artículo 317 de la Constitución Política, ya que corresponde a los Municipios exclusivamente, gravar la propiedad inmueble". "b) El artículo 44 del proyecto señala que las autorizaciones para impugnar los actos administrativos de las autoridades de Planeación y Urbanismo sólo podrán darlas la Asamblea General de Copropietarios con los votos de por lo menos el 75% de sus miembros". "Esta norma vulnera el artículo 29 de la Constitución Política, al privar a las personas naturales de ejercer las acciones administrativas pertinentes en caso de que sientan vulnerados sus derechos".

IV. ANALISIS Y PRONUNCIAMIENTO POR LAS PLENARIAS DE

LA CAMARA Y DEL SENADO SOBRE LAS OBJECIONES

PRESIDENCIALES.

1. Cámara de Representantes.

La comisión accidental designada por la Cámara de Representantes para estudiar y emitir opinión sobre las objeciones presidenciales consideró lo siguiente: En relación con las objeciones al art. 42 del proyecto manifestó su desacuerdo porque esta norma no determina tarifa tributaria alguna sino un

marco fundamental dentro del cual los concejos municipales pueden ejercer sus competencias -de autonomía relativaen materia del impuesto a la propiedad de inmueble y, en consecuencia, no altera para nada las atribuciones de los municipios que continúan siendo titulares de tales rentas y de su regulación mediante acuerdo. Con respecto a las contribuciones de valorización no existe la exclusividad de la regulación en favor de los municipios, ya que pueden existir contribuciones de valorización en los órdenes nacional, regional y local. Por lo tanto, puede darse el caso de la concurrencia de regulaciones por diferentes entidades públicas. "La doctrina y la jurisprudencia nacionales más autorizadas siempre han considerado que la potestad tributaria de los municipios se halla acreditada en todo momento a la Ley, y que las entidades locales no detentan una soberanía fiscal. Por tanto, es indiscutible el reconocimiento de la facultad legislativa para encauzar el ejercicio de la potestad tributaria derivada por parte de las autoridades municipales". En el fondo el legislador esta reconociendo una realidad socio económica objetiva que amerita un tratamiento tributario diferencial para un fin constitucionalmente válido, avalado por los arts. 58-3 (formas asociativas de propiedad) y 82 (espacio público) de la Constitución. En cuanto a las objeciones contra el art. 44 del proyecto, se estima que esta norma no vulnera la Constitución porque ella se refiere simplemente a una regla interna de mayoría y a una competencia interna de la unidad inmobiliaria cerrada, cuando quiera que se intente presentar una demanda judicial en su nombre. Las personas naturales y jurídicas distintas a la unidad inmobiliaria cerrada

siempre que estén legitimadas en la causa están habilitadas para instaurar acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. "En otras palabras, el Proyecto de Ley # 31/95 aprobado por el Congreso de la República quiso precisar que dichas demandas no las podrían entablar -a nombre de la Unidad Inmobiliaria Cerradala Junta Administradora, ni el Administrador de la Unidad; y que el grado de consenso necesario en la Asamblea General de Copropietarios para oponerse por la vía judicial a los actos administrativos de la autoridad era de las ¾ partes de sus miembros, puesto que se trataría de un serio cuestionamiento a las decisiones de la autoridad municipal de planeación y urbanismo presentado a nombre de la comunidad de vecinos afectada".

2. Senado de la República.

En términos parecidos a los consignados anteriormente se pronunció la comisión accidental designada por el Senado de la República sobre los preceptos objetados como inconstitucionales. No obstante, es conveniente citar los siguientes apartes del respectivo informe: "....el Congreso de la República puede establecer directrices generales básicas que encaucen el ejercicio de las atribuciones impositivas municipales, sin que quepa interpretar, como se hace en el memorial de objeciones, que se esta gravando la propiedad inmueble y vulnerando la autonomía municipal en esta materia". "La norma de la iniciativa no contempla tarifas tributarias denominadas, no inhibe la potestad de los concejos municipales en materia impositiva, ni destina o desvía los ingresos municipales hacia otras entidades territoriales". "... el derecho de acceso a la administración de justicia tiene su base

constitucional en los artículos 40-6 y 229 y por ninguna parte se ve que el establecimiento de una regla interna de mayoría del 75% de los miembros de la Asamblea General de Copropietarios de la Unidad Inmobiliaria y a una competencia también interna de la Unidad Inmobiliaria para impugnar los actos administrativos de las autoridades de Planeación y Urbanismo a nombre de la Unidad Inmobiliaria Cerrada vulnere el ordenamiento jurídico".

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.

En la oportunidad legal el señor Procurador General de la Nación, se pronunció sobre el mérito de las referidas objeciones y concluyó que ellas son infundadas, con los siguientes argumentos: Los municipios no gozan de autonomía absoluta en materia impositiva, aún si se trata de la propiedad inmueble, la cual podrá ser gravada únicamente por éstos. El precepto del art. 87 no puede ser leído en forma aislada, sino en armonía con todas las disposiciones relativas a la organización del sistema tributario colombiano y en especial a las relacionadas con la estructura fiscal de las entidades territoriales. Asi, el art. 287 de la Constitución reconoce la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, siendo una consecuencia de ésta la de poder administrar sus propios recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, dentro de los límites de la Constitución y de la ley. "Sin embargo en el ordenamiento jurídico es claro que esta autonomía no es absoluta, pues la jurisprudencia ha reiterado que se trata de una autonomía relativa, especialmente en lo relativo a la imposición de tributos,

función ésta también sujeta al marco legal y constitucional. En ese sentido, la Corte Constitucional ha sido enfática al afirmar que la soberanía fiscal de las entidades territoriales no tiene asidero constitucional, pues la propuesta de elevarla a rango superior fue derrotada en la misma Asamblea Constitucional, en donde se mantuvieron los lineamientos básicos del régimen anterior, reconociendo una autonomía fiscal limitada". Cuando el art. 317 establece que sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble, esta indicando que tal atribución puede ser ejercida por dichos entes locales en los términos que disponga la ley. En tal virtud, lo que la norma del art. 42 regula es la forma como deben de fijarse las tarifas que se cobren a los titulares de dichas unidades inmobiliarias, dejando en manos de las autoridades municipales la fijación de las mismas, sin alterar las atribuciones constitucionales que les otorgan la titularidad para regular tales rentas mediante los acuerdos municipales. El propósito de establecer una tarifa diferencial entre las zonas comunes y el espacio público, con respecto a las áreas privadas se justifica constitucionalmente por el deber que tiene el Estado de velar por la protección de las formas asociativas y solidarias de propiedad y por la integridad del espacio público. Por lo demás, la exclusividad de los municipios para fijar las tarifas del impuesto predial, no se predica de las contribuciones de valorización las cuales pueden ser determinadas por otras entidades públicas. En cuanto a la objeción con respecto al art. 44 del proyecto, el Procurador comparte los argumentos expuestos por las comisiones de conciliación de

la Cámara y del Senado, en el sentido de afirmar su constitucionalidad.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.

1. El trámite de las objeciones.

Formuladas por el Gobierno las objeciones de inconstitucionalidad contra los arts. 42 y 44 del proyecto de ley 258/96 Senado -31/95 Cámara, se integraron sendas comisiones conciliadoras de Cámara y Senado, cuyos informes fueron aprobados el día 12 de diciembre de 1996 en las respectivas plenarias de cada una de estas células legislativas, en el sentido de insistir en la constitucionalidad de las normas objetadas y declarar, en consecuencia, infundadas las referidas objeciones. En tal virtud, el proyecto fue enviado a la Corte para decidir acerca de su exequibilidad. De este modo, se cumplió con el trámite que el art. 167 de la Constitución Política prevé cuando un proyecto de ley es objetado por inconstitucional total o parcialmente por el Gobierno.

2. La cuestión de fondo. 2.1. El problema jurídico planteado y su delimitación.

Conforme a los antecedentes que han quedado reseñados, en los cuales se fija la posición del Gobierno, de las Cámaras y del Procurador de la Nación, en torno a la constitucionalidad de los arts. 42 y 44 del proyecto de ley 258/96 Senado -31/95 Cámara, le corresponde a la Corte determinar de una parte, si la primera de dichas normas viola la autonomía de los municipios, en cuanto a la competencia de que son titulares para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, cuando

prescribe que las unidades inmobiliarias cerradas pagarán el impuesto predial y las contribuciones de valorización correspondientes a las zonas comunes y al espacio público interno conforme a las tarifas diferenciales menores a las tarifas de las áreas privadas, y de otra, si se limita el derecho de acción y al acceso a la justicia, cuando la segunda de las referidas disposiciones prevé que las autorizaciones para impugnar actos administrativos de las autoridades de planeación y de urbanismo que den aprobación y licencias definitivas sólo podrán darlas la asamblea general de copropietarios con el voto de por lo menos 75% de sus miembros. Siguiendo la jurisprudencia de la Corporación, sustentada en los artículos 167 de la Constitución y 32, 33, 34 y 35 del decreto 2067 de 1991, el examen de constitucionalidad se limitará única y exclusivamente al ámbito determinado por las objeciones formuladas por el Gobierno y al pronunciamiento que sobre las mismas hizo el Congreso al rechazarlas, e insistir en la constitucionalidad de las referidas normas. 2.2. Objeción contra el artículo 42. 2.2.1. Como reiteradamente lo ha afirmado esta Corte, la concepción política de Colombia como Estado Social de Derecho, organizado como República unitaria descentralizada, se hace compatible y armónica con el reconocimiento de la autonomía de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus propios intereses, dentro de los límites que le señalan la Constitución y la ley. Así lo advirtió la Corte en la sentencia C-535/961, en la cual dijo: "Por ello la autonomía de la que gozan las diferentes entidades

territoriales no es un mero traspaso de funciones y responsabilidades del centro a la periferia sino que se manifiesta como un poder de dirección política, que le es atribuido a cada localidad por la comunidad a través del principio democrático, y en especial al municipio que se constituye en la entidad territorial fundamental de la división políticoadministrativa del Estado (CP. art. 311). De esa manera se busca la gestión eficiente de los intereses propios, ya que el municipio es el ente idóneo para solucionar los problemas locales en la medida en que conoce realmente las necesidades a satisfacer, y tiene el interés para hacerlo por hallarse en una relación cercana con la comunidad. Así, al acercar la acción estatal al ciudadano, se fortalece la legitimidad a través de la gestión territorial". "En el caso de los territorios indígenas se busca, además, preservar la identidad de esas comunidades, con el fin de proteger la diversidad étnica y cultural (CP arts 7º y 8º), pues esas comunidades se gobiernan por sus propios usos y costumbres (CP art. 330)". "4La autonomía no se agota entonces en la facultad de dirección política pues las entidades territoriales no solamente tienen derecho a gobernarse por autoridades propias sino que deben, además, gestionar sus propios intereses, con lo cual se concreta un poder de dirección administrativa (CP. art. 287). La autonomía está además ligada a la soberanía popular y a la democracia participativa, pues se requiere una participación permanente que permita que la decisión ciudadana se 1 M.P. Alejandro Martínez Caballero. exprese sobre cuales son las necesidades a satisfacer y la forma de

hacerlo (CP art. 1º, 2º y 3º). El poder de dirección del que gozan las entidades territoriales se convierte así en pieza angular del desarrollo de la autonomía. A través de este poder, expresión del principio democrático, la comunidad puede elegir una opción distinta a la del poder central. La satisfacción de intereses propios requiere la posibilidad de que existan en cada localidad opciones políticas diferentes, lo cual no atenta contra el principio de unidad, pues cada entidad territorial hace parte de un todo que reconoce la diversidad". En síntesis, la conciliación entre los principios de unidad y autonomía, ha de hacerse bajo el entendido de que según lo establece el art. 287 de la Constitución, las entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos, competencias y atribuciones que les pertenece por si mismas y que no devienen propiamente del traslado que se les haga de otros órganos estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses. De esta suerte, aunque se reconoce la existencia de un ordenamiento superior, igualmente se afirma la competencia de dichas entidades para actuar dentro del espacio que según dicha autonomía se les reconoce. 2.2.2. Un rasgo característico que afirma el derecho a la autonomía lo constituye la atribución que tienen las entidades territoriales para establecer los tributos necesarios que requiere el cumplimiento de sus funciones. En efecto, no basta con diseñar una autonomía bajo la idea de que las entidades territoriales pueden designar sus propias autoridades, ejercer poderes, atribuciones o competencias específicas que les pertenecen, con cierta libertad e independencia, si al mismo tiempo aquélla no comprende

lo económico y financiero, es decir, el derecho de contar con recursos, a través de la participación en las rentas nacionales y el establecimiento de impuestos y de administrarlos, según convenga a la gestión de los intereses regionales y locales. No obstante, como lo ha señalado la Corte, con fundamento en los arts. 287, 294, 300-4, 313-4, 317 y 338 de la Constitución no existe una autonomía absoluta en materia fiscal en cabeza de las entidades territoriales, pues su competencia para establecer y regular los tributos debe ejercerse por la autoridad competente, dentro de los límites que le señalen la Constitución y la ley, lo cual significa que el atributo de la potestad i