CC - C348-2021

Sentencia C-348/21

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION

O FALTA DE COMPETENCIA DE ORGANO REFORMADORTérmino de caducidad ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-La caducidad opera inexorablemente cualquiera sea el vicio de que se trate y en consecuencia pierde la Corte Constitucional su competencia para pronunciarse de fondo DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION POR VICIOS DE COMPETENCIA-Condiciones y requisitos exigidos para que la Corte Constitucional pueda emitir un pronunciamiento de fondo DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Carga argumentativa se incrementa En términos prácticos, esta Corte ha establecido que, a efectos de demostrar que un acto legislativo impugnado no constituye una reforma de la Constitución sino un vicio competencial, la demanda deberá: (i) mostrar el eje definitorio de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello su enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a partir de los cuales se desprende. De manera posterior y en una tarea fundamentalmente descriptiva, es necesario (ii) exponer de qué manera el acto legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al menos prima facie, las diferencias entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por qué las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una transformación en la

identidad de la Constitución de manera que esta, después de la reforma, sea o se convierta en otra completamente distinta. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Incumplimiento de la carga argumentativa propia de las demandas por sustitución de Constitución ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites previstos en la Constitución y la ley En virtud de lo dispuesto en el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley. De esta manera, podría considerarse que, entre los medios para dicha gestión, el ordenamiento jurídico permite que se asocien y se organicen entidades territoriales para atender sus necesidades y, en esa medida, prevé distintos esquemas de asociatividad territorial, entre otros mecanismos. ESQUEMAS DE ASOCIATIVIDAD TERRITORIAL-Categorías Ahora bien, dichos esquemas de asociatividad territorial corresponden a lógicas distintas de organización y pueden discriminarse entre dos categorías: asociaciones que se relacionan con (i) la organización política del Estado y, en esa medida, impactan la forma del mismo al poder modificar, suprimir y/o crear entidades territoriales, y (ii) la organización administrativa del Estado en atención a la prestación de servicios y el cumplimiento de las funciones asignadas a cada nivel del Estado y que, si

bien (a) permite la creación de entidades administrativas diferentes y (b) da lugar, a nivel territorial, a esquemas de asociación administrativos, no modifican la forma del Estado (v.gr. la organización política). Se advierte, tal y como se desarrollará a continuación (ver infra, numerales 65 y 66), que el Acto Legislativo establece la posibilidad de constituir la región metropolitana como una entidad administrativa de régimen especial, es decir, como una asociación en función de la organización administrativa dirigida al cumplimiento de las funciones asignadas a cada entidad territorial que se vincule, sin la facultad de modificar la organización política del Estado al no establecer la modificación, supresión ni creación de entidades territoriales.

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE

EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Determinación sobre qué constituye un asunto nuevo

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD

FLEXIBLE EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVOCompatibilidad con las modificaciones y variaciones que se realicen en el texto de un proyecto Regla aplicable al trámite de actos legislativos, en relación con los principios de consecutividad e identidad flexible. Destaca la Corte entonces que (i) el principio de consecutividad se garantiza “cuando los ocho debates se llevan a cabo de forma sucesiva ‘en relación con los temas de que trata un proyecto

de ley o de acto legislativo’”; (ii) este principio se encuentra estrechamente relacionado con el de identidad flexible (art. 375 inciso 3º CP), bajo el cual el articulado estudiado puede sufrir modificaciones, adiciones o supresiones, a condición de que esas alteraciones guarden conexidad con los asuntos analizados en las etapas anteriores del trámite legislativo; (iii) la inclusión de asuntos nuevos que carezcan de conexidad plausible y razonable con los temas generales de la iniciativa, afecta la identidad flexible, mientras que la consecutividad se desconoce cuándo se introduce un cambio esencial al proyecto en la segunda vuelta del trámite (Art. 226 Ley 51 de 1992); (iv) la novedad, según la jurisprudencia constitucional, debe calificarse teniendo en cuenta el grado o tipo de conexidad existente entre los asuntos que han sido 2 objeto de consideración y aquellos que son incluidos en alguno de los debates, de manera que se requerirá que la conexión sea clara y evidente, no siendo suficiente una vinculación remota, distante o tangencial; y (v) en adición a ello, la Corte ha considerado que el examen de cumplimiento de los referidos principios, cuando se trata de actos legislativos, debe tener en cuenta que en este contexto “el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991”, por lo que se han admitido adiciones de temas de orden orgánico y funcional cuando guarden relación suficiente con aspectos sustantivos del proyecto del acto legislativo. En este sentido, según la jurisprudencia constitucional, los

cambios introducidos en la segunda vuelta al proyecto de acto legislativo “pueden ser amplios y considerables, en tanto guarden relación con los temas principales del proyecto y no necesariamente con aquellos tratados en forma aislada e individual por un artículo específico” (negrillas fuera de texto original). PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance de las modificaciones en segunda vuelta/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Modificaciones en segunda vuelta de textos aprobados en primera PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-No introducción de temas nuevos en segundo periodo PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneración/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Modificaciones que no constituyen una iniciativa nueva o un cambio sustancial inadmisible

DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE

COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Contenido y alcance CONVENIO 169 DE LA OIT Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento del derecho a la consulta previa CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Procede cada vez que se vayan a adoptar medidas legislativas o administrativas que los afecte directamente/MEDIDAS LEGISLATIVAS-Alcance de la expresión Cuando se trata de medidas legislativas o administrativas que afecten directamente a las comunidades, se activa la obligación de consulta previa (6.1.a). La expresión medidas legislativas comprende (i) leyes en sentido formal; y (ii) los actos reformatorios de la Constitución Política adoptados por el Congreso de la República. De esta manera, se busca evitar que las

autoridades estatales diseñen, desarrollen y ejecuten políticas públicas que comprometan o puedan incidir en la identidad de las comunidades tradicionales “sin que estás hayan tenido conocimiento pleno de tales políticas ni hubiesen valorado sus ventajas o desventajas”. 3 CONSULTA PREVIA-Afectación directa para determinar su procedencia CONSULTA PREVIA-Asuntos que deben ser consultados o medidas que suponen afectación directa a la comunidad

DERECHO A LA CONSULTA PREVIA Y AL TERRITORIO

COLECTIVO DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Relación

TERRITORIO ETNICO-Concepto CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Criterios jurisprudenciales y metodología para determinar afectación directa por medidas legislativas y obligatoriedad de la consulta previa (...) existe una línea jurisprudencial clara, sólida y consistente desarrollada por la Corte Constitucional con respecto a definir qué constituye una afectación directa de los pueblos indígenas y tribales en el caso de medidas legislativas, como en este caso, en tratándose de un acto legislativo. Bajo dicha línea jurisprudencial, en las sentencias a las que se hizo referencia en el numeral 124 a 130, la exigibilidad del derecho a la consulta previa está supeditada a que sea posible establecer si existe realmente una afectación directa de la comunidad, generada por la adopción de una medida legislativa o administrativa en particular, lo que depende, en últimas, del grado de incidencia que la misma tenga en el ejercicio libre y autónomo, por parte del sujeto colectivo o grupo étnicamente diferenciado, del modelo de desarrollo

económico, social y cultural que le es propio (ver supra, numeral 129 anterior). CONSULTA PREVIA FRENTE A ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional De conformidad con lo señalado, en tratándose del derecho a la consulta previa en actos legislativos, se desprende una regla según la cual la aprobación de los actos legislativos exige el agotamiento de la consulta previa -tras una verificación caso a casoen el sentido de definir si las comunidades étnicas en aquellos casos en los que la reforma a la Constitución las afecta directamente (ver supra, numeral 124 a 130). En adición a ello, de los referidos pronunciamientos se sigue también que dicho derecho es exigible con independencia de que la afectación incida positiva o negativamente en las comunidades protegidas. CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-No se requiere cuando la normatividad no dispone intervención específica a los pueblos o comunidades étnicas DERECHO A LA PARTICIPACION DE COMUNIDADES ETNICAMENTE DIFERENCIADAS-Niveles de participación 4

Referencia: Expediente D-14000

Demanda de inconstitucionalidad en contra del Acto Legislativo 02 de 2020 “Por el cual se modifica el artículo 325 de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”.

Demandantes: Feliciano Valencia Medina,

María José Pizarro Rodríguez, David Ricardo Racero Mayorca, Heidy Lorena Sánchez Barreto, Ana Teresa Bernal Montañez y María Susana Muhamad González.

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D. C., catorce (14) de octubre dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional (en adelante, la “Corte”), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 40.6 de la Constitución Política (en adelante, la “Constitución” o “CP”), y en armonía con lo dispuesto en los artículos 241.1 y 242 de la misma, los ciudadanos Feliciano Valencia Medina, María José Pizarro

Rodríguez, David Ricardo Racero Mayorca, Heidy Lorena Sánchez Barreto, Ana Teresa Bernal Montañez y María Susana Muhamad González (en adelante, los “demandantes”) demandaron la totalidad del Acto Legislativo 02 de 2020 (en adelante, el “Acto Legislativo”) “Por el cual se modifica el artículo 325 de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones” 1.

2. Mediante el auto de fecha 27 de octubre de 2020, el magistrado sustanciador resolvió inadmitir la demanda de la referencia, tras constatar que los demandantes no cumplieron con la carga de acreditar la condición de ciudadanía.

3. Tras la corrección de la demanda, por medio de auto de fecha 24 de

noviembre de 2020, el magistrado sustanciador: (i) admitió la demanda; (ii) solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que se sirvieran remitir a la Corte ciertas 1 Radicada el 6 de octubre de 2020. 5 pruebas2; (iii) solicitó al Ministerio del Interior y al Ministerio de Justicia y del Derecho para que se sirvieran remitir a la Corte certificación indicando si con las comunidades indígenas, las comunidades afrodescendientes y las comunidades raizales se adelantaron procesos de información o concertación, diálogos, reuniones o consultas orientadas a identificar el impacto de la aprobación del Acto Legislativo en tales comunidades, así como la opinión de sus integrantes y, en caso de haberse ejecutado las actividades mencionadas, aportar los soportes correspondientes, indicando los mecanismos de convocatoria, las fechas en que se llevaron a cabo tales reuniones y los resultados de las mismas; (iv) dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación; (v) de manera paralela fijar en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana; (vi) ordenó comunicar su iniciación al Presidente de la República, al Presidente del Congreso y al Ministerio del Interior, para que, de considerarlo pertinente, intervinieran en el presente proceso; asimismo (vii) invitó a participar a varias entidades, organizaciones y universidades del país3.

A. LA NORMA DEMANDADA

4. A continuación, se transcribe el texto de la norma demandada4:

“ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2020

(julio 22) Por el cual se modifica el artículo 325 de la Constitución Política de Colombia y se 2 Por medio de dicho auto, se solicitaron las siguientes pruebas: (a) las gacetas del Congreso en las que consten la totalidad de los antecedentes legislativos del trámite de aprobación del Acto Legislativo, así como las actas y fechas de las sesiones; (b) los números de las gacetas como los folios pertinentes donde repose, desde el inicio el proceso legislativo hasta el final, enfatizando en: 1) la radicación del proyecto de ley con la respectiva exposición de motivos, 2) los informes de ponencia con las respectivas propuestas, modificaciones y adiciones, 3) los debates que se hayan cumplido en desarrollo del trámite legislativo, debates y votación, y 4) toda la documentación respectiva del procedimiento realizado por la comisión accidental de conciliación, de haberla; (c) certificación de cumplimiento en la diligencia respecto de cada uno de los requerimientos del literal (b) anterior de conformidad con las exigencias constitucionales (arts. 157 y 160) y el Reglamento del Congreso de la República, además, certificar la totalidad de debates en que se trató el contenido de los artículos del Acto Legislativo y su votación tal y como se lee en el texto definitivo del Acto Legislativo; y (d) certificación indicando si con las comunidades indígenas, las comunidades afrodescendientes y las comunidades raizales se adelantaron procesos de información o concertación, diálogos, reuniones o consultas orientadas a identificar el impacto de la aprobación del Acto Legislativo en tales comunidades, así como la

opinión de sus integrantes y, en caso de haber sido ejecutadas las actividades mencionadas, aportar los soportes correspondientes, indicando los mecanismos de convocatoria, las fechas en que se llevaron a cabo tales reuniones y los resultados de las mismas. 3A la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Gobernación de Cundinamarca, al Concejo de Bogotá y a la Asamblea Departamental de Cundinamarca, a Asocapitales, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos, a Transparencia por Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, al director de Especialización en Derecho Urbanístico de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá, a la Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana, a la Facultad de Derecho de la Universidad Libre – Sede Bogotá-, la Facultad de Derecho de la Universidad de Los Andes, a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional – Sede Bogotá- y a la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, al Director de la Especialización en Derecho Urbanístico de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá, a la Facultad de Derecho de la Universidad de La Sabana, a la Facultad de Derecho de la Universidad Libre ―Sede Bogotá, a

la Facultad de Derecho de la Universidad de Los Andes, a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia—Sede Bogotá. Asimismo, se invitó a participar a al Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC), a la Organización Indígena de Colombia (ONIC) y al Movimiento de autoridades Indígenas de Colombia (AICO). Se advirtió a dichas entidades, organizaciones y universidades acerca de la manifestación sobre si se encuentran en conflicto de intereses, y en ese sentido, informar a la Corte cualquier circunstancia que pudiere generar dudas sobre su imparcialidad e independencia. Esto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2067 de 1991. 4 Diario Oficial No. 51.383 del 22 de julio de 2020. 6 dictan otras disposiciones ARTÍCULO 1º. Modifíquese el artículo 325 de la Constitución Política de Colombia así: “Artículo 325. Créese la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca como entidad administrativa de asociatividad regional de régimen especial, con el objeto de garantizar la ejecución de planes y programas de desarrollo sostenible y la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo. El Distrito Capital, la Gobernación de Cundinamarca y los municipios de Cundinamarca podrán asociarse a esta región cuando compartan dinámicas territoriales, ambientales, sociales o económicas. En su jurisdicción las decisiones de la Región Metropolitana tendrán superior jerarquía sobre las del Distrito, las de los Municipios que se asocien y las del Departamento de Cundinamarca, en lo relacionado con los temas objeto de su

competencia. Las entidades territoriales que la conformen mantendrán su autonomía territorial y no quedarán incorporadas al Distrito Capital. El Distrito Capital también podrá conformar una región administrativa con otras entidades territoriales de carácter departamental. Parágrafo Transitorio 1. Tras la promulgación de este Acto Legislativo, la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca someterán a votación del concejo distrital y la asamblea departamental su ingreso a la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca, con lo cual entrará en funcionamiento. Parágrafo transitorio 2. Una Ley Orgánica definirá el funcionamiento de la Región Metropolitana y en todo caso deberá atender las siguientes reglas y asuntos:

1. Para su trámite, el Congreso de la República promoverá la participación ciudadana y de los entes territoriales interesados.

2. El procedimiento y las condiciones para la asociación de los municipios a la Región Metropolitana.

3. El grado de autonomía de la Región Metropolitana.

4. El Consejo Regional será su máximo órgano de gobierno y estará conformado por el Alcalde Mayor de Bogotá, los Alcaldes de los municipios de Cundinamarca que se asocien y el Gobernador de Cundinamarca.

5. Habrá un sistema de toma de decisiones que promueva el consenso. No se contemplará la figura de municipio núcleo como estructura organizacional ni habrá lugar al derecho al veto.

Ninguna decisión sobre los temas que defina la Región Metropolitana podrá ser tomada por una sola de las entidades territoriales asociadas. Para las decisiones referentes al

nombramiento y retiro del Director, y los gastos y las inversiones 7 de la Región Metropolitana, se requerirá la aceptación de la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca.

6. Se establecerán los parámetros de identificación de hechos metropolitanos, los mecanismos de financiación, la estructura administrativa del Consejo Regional, sus funciones, la secretaría técnica, los mecanismos de participación ciudadana y la transferencia de competencias de la nación.

7. La Región Metropolitana no modifica el régimen de financiación de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, ni los municipios que componen su jurisdicción.

8. En todo caso el control político de las decisiones de la Región Metropolitana lo ejercerán el concejo distrital, los concejos municipales y la Asamblea departamental.

ARTÍCULO 2. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación”.

B. LA DEMANDA

5. Para los demandantes el Acto Legislativo demandado infringe el Preámbulo y los artículos 1, 2, 3, 40, 95, 287, 307, 319, 321, 374 y 375 de la CP: (i) al desconocer los principios de consecutividad e identidad flexible;

(ii) por haber incurrido en un vicio competencial, al vulnerar y reemplazar el principio democrático y el carácter participativo del Estado colombiano junto con el principio de autonomía territorial; y (iii) por haber vulnerado el derecho a la consulta previa de las comunidades afrodescendientes, raizales y

palenqueras, de los pueblos indígenas5 y del pueblo ROM asentados en la ciudad de Bogotá D.C., en la sabana de Bogotá y en el departamento de Cundinamarca. A continuación, se exponen en detalle los argumentos de la demanda. 6. (a) Vulneración del artículo 375 de la CP, por desconocer los principios de consecutividad e identidad flexible. Los demandantes argumentan que en la aprobación de la disposiciones de la norma demanda en relación con (i) el régimen de financiamiento de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante, la “CAR”) y de los municipios que se asocien a la Región Metropolitana Bogotá Cundinamarca (en adelante, la “región metropolitana” o la “región”); (ii) la creación de la región como imperativo; (iii) la sujeción del ingreso del Distrito Capital y del departamento de Cundinamarca a la decisión del Consejo Distrital y la Asamblea Departamental, respectivamente; (iv) la creación de la figura del Director de la región metropolitana; y (v) el deber de control político por parte del Concejo Distrital, de la Asamblea Departamental y de los concejos municipales, se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible, vulnerando así lo dispuesto en el artículo 375 de la Constitución.

7. En tal contexto, los demandantes señalan que (i) la creación de una entidad administrativa no fue debatida en ninguno de los siete primeros debates del proceso legislativo, afirmando que lo que se debatió fue autorización al Distrito Capital y a los municipios circunvecinos para

5 Los demandantes identifican a catorce pueblos indígenas, a saber: Muisca de Bosa, Muisca de Suba, MisakMisak, Yanacona, Nasa, Uitoto (Muina Muirui), Wounaan Nonam, Los Pastos,Tubú, Eperara Sia-pidara, Camentsá Biya, Inga, Kichwa, Yate y Ambiká Pijao. 8 conformar la región metropolitana; (ii) la sujeción del ingreso por parte del Distrito Capital y el departamento de Cundinamarca a la votación del Concejo Distrital y de la Asamblea Departamental no fue discutida ni debatida en la primera vuelta del proyecto de la norma demandada y representa una alteración en la esencia de lo aprobado; (iii) en la segunda vuelta del trámite legislativo se incluyó la figura de un director de la región metropolitana, lo cual no fue incluido en la primera vuelta; (iv) el deber de control político del Concejo Distrital, de los concejos municipales y de la Asamblea Departamental establecido en la norma demandada fue incluido en el octavo debate, es decir, no fue discutido ni puesto a consideración en los siete debates anteriores del trámite legislativo y, adicionalmente, amplía las competencias de dichas corporaciones públicas territoriales; y (v) la disposición relacionada a la no modificación del régimen de financiación de la CAR y de los municipios que componen la región metropolitana fue eliminada en la primera vuelta, por lo que correspondía a una iniciativa negada que se volvió a introducir en el texto de la norma demandada en la

segunda vuelta, vulnerando además el artículo 226 de la Ley 5a de 1992. 8. (b) Sustitución de la Constitución. Los demandantes argumentan que se configuró un vicio de competencia de la Constitución por cuanto: (i) Se creó una entidad regional de superior jerarquía a la de los entes territoriales que la componen, sin haberse practicado ningún mecanismo de participación ciudadana6, con lo cual se prescindió de la aplicación del principio democrático y el carácter participativo del Estado colombiano7. En desarrollo del cargo, los demandantes establecen como premisa mayor, en el juicio de sustitución, el eje definitorio de la Constitución consistente en “el principio democrático y su expresión en la democracia participativa”8 (preámbulo y de los artículos 1, 2, 3 y 40 de la Constitución)9. Dicho eje, a juicio de los demandantes, fue desconocido dado que el Acto Legislativo violó la regla fijada10 en la Constitución consistente en que la “creación de asociaciones territoriales cuyas normas sean jerárquicamente superiores a las de los entes que las componen debe primero agotarse el requisito de que dicha creación sea avalada por el pueblo mediante un mecanismo de participación democrática”11. Lo cual, los conlleva a afirmar que la 6 A juicio de los demandantes, la norma demandada no es armonizable con la Constitución dado que la Constitución establece una serie de preceptos que consagran: (i) en general, la democracia participativa como eje definitorio (v.gr. el preámbulo y los artículos 1, 2, 3 y 40) y (ii) en estricto stricto, la necesidad de

adelantar referendos o consultas populares para la creación de mecanismos de asociatividad (v.gr. artículos 307, 319 y 321), los cuales fueron desconocidos con la expedición del Acto Legislativo. 7 Los demandantes señalan que: “Al crearse (por expresa disposición constitucional) una región de superior jerarquía que los entes territoriales que la componen, sin haber pasado por el requisito de la aprobación ciudadana en el marco de un mecanismo de participación, no hubo una reforma, sino una verdadera sustitución de la Constitución, en la medida en que se está cercenando uno de sus elementos definitorios: el principio democrático y el carácter participativo del Estado colombiano.” Ver Folio 25. 8 Folio 33. 9 Los demandantes citan varias providencias de esta corporación reconociendo al principio democrático y a la democracia participativa como pilares fundantes del estado (v.gr. C-011 de 1994, C-089 de 1994, C-180 de 1994, C-179 de 2002 y la T-263 de 2010). 10 Señalan los demandantes que dicha regla se deriva de los artículos 306, 307 y 319 de la Constitución que establecen otras asociaciones territoriales (v.gr. región administrativa y de planificación, región entidad territorial y área metropolitana) y que prevén la obligatoriedad de adelantar mecanismos de refrendación popular para crear entidades de superior jerarquía. Folios 34-35. 11 Folio 34. 9 violación de dicho principio, conforma la premisa menor del análisis de sustitución de la Constitución12. Así, consideran los accionantes que al haberse creado una entidad de superior jerarquía en el ordenamiento territorial colombiano sin un

mecanismo de refrendación ciudadana se sustituyó la Constitución al suprimir la universalidad y expansividad del principio democrático, reemplazándolo por otro integralmente diferente13. (ii) Asimismo, afirmaron los demandantes que el Acto Legislativo demandado establece que las decisiones de la región metropolitana tendrán superior jerarquía que las del Distrito Capital, las de los municipios que se asocien y las del departamento de Cundinamarca, en lo relacionado con los temas de su competencia, y dicho hecho conlleva a una clara vulneración del principio de autonomía territorial establecido en el artículo 287 de la Constitución. En esta medida, consideraron que se eliminó la facultad autónoma de dichos entes territoriales para tomar las decisiones que los conciernen, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales14.

9. Por último, con respecto al argumento de violación del principio de autonomía territorial, la Corte advierte que ciertos intervinientes (ver infra, numeral 22) consideran que se trata de un cargo independiente al cargo por sustitución de la Constitución. No obstante, la Corte observa que, a pesar de señalarse como el “Tercer cargo – Violación del principio de autonomía territorial”15 antecedido por el “Segundo Cargo – Sustitución de la Constitución”16, ambos cargos corresponden a elementos propios del juicio de sustitución, por lo que, se establecen bajo la sección 2.3 de la demanda 12 Los demandantes señalan, al referirse a la ausencia de refrendación popular en el Acto Legislativo, “la eliminación de este requisito para la creación de un mecanismo de asociatividad regional que, por demás, se crea desde la promulgación misma del texto constitucional, comporta no una excepción irrelevante al diseño

constitucional previo, sino una verdadera ruptura con un elemento identitario de la norma superior: el principio democrático encarnado en la democracia participativa. Es esta, la premisa menor del silogismo que se requiere para probar la existencia de una sustitución de la Constitución.”. Ver Folio 35. 13 Señalan los demandantes que: “(…) se ha eliminado un elemento definitorio identificador de la Constitución por otro