CC - C349-2004

Sentencia C-349/04

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Facultades extraordinarias para escisión de entidades u organismos administrativos del orden nacional ESCISION DE ENTIDADES-Modalidades/ESCISION DE ENTIDADES-No conlleva necesariamente la liquidación o supresión de la entidad escindida Atendiendo al sentido común de la palabra escindir, puede entenderse que jurídicamente la escisión de entidades reviste dos modalidades: una primera en la cual la entidad escindida se disuelve, dando lugar a la creación de otras, resultando suprimida la escindida; y otra, en la cual una o más partes o dependencias de la entidad escindida se separan de ella, pudiendo dar lugar a la creación de otra u otras, pero sin que la inicial desaparezca del mundo jurídico. Por lo tanto, no es cierto, como lo afirman los demandantes, que la escisión necesariamente conlleve la liquidación y supresión de la entidad escindida. FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESCISION DE ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL-No supresión de entidad escindida FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE ESCISIÓN DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES-No supresión ni liquidación El Gobierno Nacional podía escindir el Instituto de Seguros Sociales, según se lo autorizaba el artículo 16, pero no podía suprimirlo, pues le estaba prohibido expresamente por el artículo 20. Así las cosas, la escisión solo podía consistir en la separación de alguna o algunas de sus dependencias, que daría lugar a la creación de otra u otras entidades, pero el Instituto como persona jurídica debía conservarse.

FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESCISION DE

ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Alcance SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Carácter parafiscal de las cotizaciones Las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud se erigen como contribuciones parafiscales. Así lo ha señalado la Corte en reiterada jurisprudencia, pues constituyen un gravamen que se cobra a un grupo de personas afiliadas al Sistema de Seguridad Social en Salud, cuya destinación específica es financiar ese mismo Sistema, con fundamento en los principios de solidaridad, eficiencia y universalidad. De esta manera, responden con exactitud al concepto de parafiscalidad, según el cual son recursos parafiscales aquellos gravámenes que se imponen a un grupo definido de personas para financiar un servicio público determinado, sin generar una obligación correlativa directa y equivalente a favor del contribuyente y a cargo del Estado, y que, por tener esta destinación específica, no entran al engrosar el presupuesto nacional. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Destinación específica de cotizaciones SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Recursos son rentas de naturaleza parafiscal SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Carácter parafiscal se predica solo de recursos provenientes de cotizaciones mas no de bienes y rentas de entidades El carácter parafiscal se predica tan solo los recursos provenientes de las cotizaciones, más no de los bienes y rentas propios de la entidades que prestan el servicio. Por ello la Corte ha distinguido entre los recursos parafiscales que administran las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud y su propio patrimonio y rentas. ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Patrimonio no tiene carácter de

recurso parafiscal ESCISION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Patrimonio no constituye un recurso parafiscal PARAFISCALIDAD-Destinación de recursos La parafiscalidad no puede interpretarse en el sentido según el cual tal categoría de recursos sólo pueden destinarse al beneficio individual y personal de quienes los han tributado, sino que debe entenderse que esas contribuciones están destinadas a favorecer a todo el sector que las tributa. SEGURIDAD SOCIAL-Ampliación progresiva de cobertura SEGURIDAD SOCIAL-Carácter universal y expansivo ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Prima facie no conlleva reducción de la cobertura del servicio La decisión de escindir el Instituto de Seguros Sociales, separando algunas de sus dependencias para dar lugar a la creación de otras entidades destinadas también a la prestación del servicio público de salud, prima facie no conlleva directa, necesaria e inmediatamente una reducción de la cobertura del servicio. Además, aprecia que la decisión correspondiente obedeció a un previo estudio diagnóstico de las causas de la crisis económica que atravesaba el ISS, de su factibilidad financiera y de las posibles soluciones al problema, estudio que llevó al legislador extraordinario a adoptar esta medida de escisión dentro de criterios de razonabilidad económica técnicamente fundamentados, y que por lo tanto no se trata de una política inconsulta, caprichosa o no sustentada. ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES-Objeto perseguido por el legislador extraordinario La decisión de escindir el ISS no obedeció a la intención de reducir la oferta

de salud para los colombianos en general, reducción prohibida por el artículos 48 de la Constitución. Contrariamente, el objeto perseguido por el legislador extraordinario fue el mantener la oferta de servicios del ISS, pero a través de la creación de nuevas empresas sociales del Estado, buscando llevar a cabo este propósito en condiciones de factibilidad financiera y administrativa, dentro del contexto del mercado de libre competencia previsto por la Ley 100 de 1993. INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES-Situación progresiva de déficit económico JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter abstracto y objetivo/JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Acusación por una supuesta mala fe del legislador al expedir la ley rebasa el objeto propio El juicio de constitucionalidad consiste esencialmente en una confrontación normativa que se hace entre disposiciones de rango legal y constitucional, a fin de establecer su conformidad o discrepancia. Es un juicio abstracto y objetivo que sólo pretende examinar la disposición acusada en su contenido material y el procedimiento seguido para su expedición. En tal virtud, la acusación fundada en la supuesta mala fe del legislador al expedir una determinada ley rebasa el objeto propio del juicio de constitucionalidad. BUENA FE-Presunción general La buena fe entendida como aquel principio general de derecho según el cual los sujetos deben conducirse bajo parámetros de honestidad en las relaciones jurídicas, es decir bajo el convencimiento de actuar legítimamente, válidamente y por medios exentos de fraude, es de presunción general. Es decir, la buena fe se presume y esta presunción cobija igualmente al legislador en el ejercicio de la función legislativa. En tal virtud, la mala fe

debe probarse, por lo cual el actuar doloso o fraudulento no puede tan solo afirmarse. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Argumento relativo a la mala fe del Congreso al expedir una disposición CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-No realización de la confrontación respecto de convenios o acuerdos del Ejecutivo con particulares El juicio de constitucionalidad implica exclusivamente la comparación con la Constitución de la norma de rango legal acusada, y no la confrontación de la misma con convenios o acuerdos del Ejecutivo con particulares. ESCISION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Facultades constitucionales no pueden limitarse por convenios o acuerdos del Gobierno con los ciudadanos La Corte entiende que las facultades del legislador para modificar la estructura de la Administración, facultades que pueden ejercerse decretando la escisión de un organismo del orden nacional, están reconocidas en el numeral 7° del artículo 150 de la Constitución; dichas facultades constitucionales (que en este caso se ejercieron por delegación al ejecutivo) no pueden serle limitadas al Congreso de la República en virtud de normas de inferior jerarquía, ni de convenios o acuerdos suscritos por el Gobierno Nacional con los ciudadanos. UNIDAD NORMATIVA-Hipótesis de presentación UNIDAD NORMATIVA-Integración ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADOIncorporación automática y sin solución de continuidad a la planta de personal Tal concepto ha sido entendido no como la inamovilidad del trabajador en términos absolutos, sino más bien como la garantía de que existan justas

causas para dar por terminada la relación laboral. Así, con dicho principio se pretende "asegurar que el empleado goce de una certeza mínima en el sentido de que el vínculo laboral contraído no se romperá de manera abrupta y sorpresiva, de manera que no esté expuesto en forma permanente a perder su trabajo y con él los ingresos que permiten su propio sustento y el de su familia, por la decisión arbitraria del patrono”. De esta manera, si bien la garantía constitucional que se comenta no tiene el alcance de conferir al trabajador el derecho a permanecer indefinidamente en el cargo, si comporta la obligación de pagar una indemnización cuando sus expectativas de permanencia resultan injustificadamente desconocidas.

PRINCIPIO DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO EN REFORMAS

A LA ESTRUCTURA DEL ESTADO-Alcance

DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL-Indemnización por desvinculación INDEMNIZACION POR DESPIDO INJUSTIFICADO-Manera de satisfacer el derecho de estabilidad en el empleo/INDEMNIZACION POR DESPIDO INJUSTIFICADO-Finalidad El pago de la indemnización por despido injustificado es una de las maneras de satisfacer el derecho de estabilidad en el empleo. Esta indemnización busca compensar el daño que se le genera al trabajador por la perdida intempestiva del trabajo y de la fuente de ingresos para atender a sus necesidades y a las de su familia.

PRINCIPIO DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO EN PROCESO

DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-Alcance INDEMNIZACION POR DESPIDO INJUSTIFICADO-Procedencia en eventos de desvinculación/PROCESO DE

REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Alternativa de indemnización por retiro o la nueva vinculación La indemnización por despido injustificado tiene entonces cabida únicamente en los eventos de desvinculación, pues solamente aquí el trabajador sufre realmente la pérdida la estabilidad laboral; es por esto que cuando el proceso de reestructuración administrativa de una entidad u organismo determina la necesidad de retirar personal de carrera administrativa, existiendo de otro lado la posibilidad de que el servidor o servidores retirados sean posteriormente vinculados en cargos equivalentes, se les ofrezca la alternativa entre la indemnización por retiro o la nueva vinculación. Obsérvese que se trata de una alternativa, de manera que se excluye la posibilidad de acceder al nuevo cargo equivalente y al mismo tiempo reclamar la indemnización. ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADOIncorporación automática y sin solución de continuidad permite la estabilidad laboral La decisión de escindir el Instituto de Seguros Sociales no conlleva la pérdida del empleo para aquellos servidores públicos respecto de quienes se determina la incorporación automática y sin solución de continuidad a la planta de personal de las nuevas empresas sociales del Estado creadas a partir de la referida escisión. Esta categoría de trabajadores conserva su trabajo, circunstancia que les permite atender a sus necesidades básicas, así como ejercer su profesión y desarrollar su personalidad en la misma forma en la que venían haciéndolo. La situación de estabilidad es lograda justamente por lo dispuesto por el legislador extraordinario al ordenar la incorporación

“automática” y “sin solución de continuidad” a la nueva planta de trabajo. ESTABILIDAD EN EL EMPLEO EN ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Protección ante continuidad de la relación laboral

CARRERA ADMINISTRATIVA-Concepto

CARRERA ADMINISTRATIVA-Finalidad

LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN MATERIA

DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Alcance en diseño del procedimiento La misma Constitución Política indica que el ingreso y el ascenso dentro de la carrera administrativa deben llevarse a cabo, “previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”. De esta manera, las normas superiores otorgan al legislador la competencia para diseñar el procedimiento específico de selección y los requisitos y condiciones para acceder la carrera administrativa y ascender dentro de ella, requisitos y condiciones que deben fundarse en el criterio del mérito, según lo ha destacado la jurisprudencia. Así pues, el legislador tiene facultades de configuración normativa para el diseño del procedimiento para el acceso al servicio público, facultades que solo se encuentran restringidas por aquellos límites que emanan de la propia Constitución y por los objetivos superiores y derechos

ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y

CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO EN

RELACION CON LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Derecho de acceso a través del proceso de selección

ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y

CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO EN

RELACION CON LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Situación de provisionalidad

ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y

CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Causales legales determinadas para el retiro del cargo mientras permanezcan en provisionalidad Al parecer de la Corporación, el propósito del legislador al señalar que solamente por las anteriores causales podría ser desvinculado el servidor publico incorporado automáticamente a la nueva planta de personal de las nuevas empresas, mientras permanezca en estado de provisionalidad, no fue otro distinto que el de extender a esta situación concreta de provisionalidad de tales servidores las normas de carrera administrativa que garantizan la estabilidad laboral. En efecto, nótese cómo dentro de estas causales no aparece la convocatoria a concurso para la provisión del cargo; en tal virtud, esta categoría de empleados no podrán ser retirados por dicha causa, de lo cual se concluye que sólo si se presenta la vacancia en el cargo, motivada por la verificación de alguna de las causales mencionadas en el artículo 37, podrá llevarse a cabo la convocatoria para provisión de la referida vacante mediante concurso. PROCESO DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVARégimen especial de permanencia laboral DERECHOS ADQUIRIDOS EN PROCESOS DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-Garantías salariales, prestacionales y convencionales CONVENCION COLECTIVA EN PROCESOS DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-Fuente de derechos adquiridos al menos durante el tiempo que conservó su vigencia ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Alcance de las expresiones “automáticamente y sin solución de continuidad” en materia de derechos salariales, prestacionales y garantías convencionales Las expresiones automáticamente y sin solución de continuidad,

contrariamente a lo aducido por los demandantes, pretenden asegurar la garantía de estabilidad laboral y los demás derechos laborales de los trabajadores, al permitir que no pierdan sus puestos de trabajo ni vean interrumpida la relación empleador – trabajador. Con ello se obtiene que, en virtud de esta permanencia, dichos trabajadores puedan seguir disfrutando de los beneficios convencionales mientras los mismos mantengan vigencia y, además, seguir cobijados por los regímenes de transición pensional, durante este mismo lapso. Sin esta continuidad en la relación de trabajo no estarían aseguradas estas garantías laborales, puesto que al romperse el vínculo empleador - trabajador en principio cesan las obligaciones del primero para con el segundo, derivadas de la convención colectiva vigente. No obstante, para impedir que las mismas puedan ser interpretadas en el sentido según el cual la automaticidad en el traslado del régimen de trabajadores oficiales a empleados públicos y la incorporación sin solución de continuidad a las nuevas plantas de personal acarrea la pérdida de derechos laborales salariales o prestacionales adquiridos y de garantías convencionales, la Corte declarará su exequibilidad bajo el entendido que se respeten dichos derechos adquiridos.

Referencia: expediente D-4844

Demanda de inconstitucionalidad contra el literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República” y la totalidad del Decreto 1750 de 2003 “por el cual se escinde el Instituto de Seguros sociales y

se crean Empresas sociales del Estado”.

Actores: Saúl Peña Sánchez y otros.

Magistrado Ponente:

Dr. MARCO GERARDO MONROY

CABRA Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Saúl Peña Sánchez, Pedro Alfonso Contreras Rivera, Beatriz Carballo Suárez, Benjamín Ochoa Moreno y Jairo Villegas Arbeláez, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40 numeral 6° y 95 numeral 7° de la Constitución Política, demandaron la inexequibilidad del literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República” y, consecuencialmente, la del Decreto Extraordinario 1750 de 2003, “por el cual se escinde el Instituto de Seguros sociales y se crean Empresas sociales del Estado”.

Subsidiariamente solicitaron que se declare únicamente la inconstitucionalidad del Decreto extraordinario 1750 de 2003; si tampoco procediera esta declaración, en subsidio de ella solicitan que se declare la inconstitucionalidad parcial de los artículos 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003.

En todos los casos solicitan que la sentencia de inexequibilidad tenga efectos retroactivos al momento de entrada en vigencia de las normas que se declaren inexequibles.

II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcriben las normas demandadas, dentro de las cuales se han subrayado las expresiones parcialmente acusadas. Dada la extensión del Decreto Extraordinario 1750 de 2003, demandado en su totalidad, y subsidiariamente en sus artículos 17 y 18 (parciales), se transcribirán exclusivamente éstos últimos, señalando dentro de su texto las expresiones parcialmente acusadas. “LEY 790 DE 2002 “(diciembre 27) “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República. “El Congreso de Colombia “DECRETA: “Artículo 16. Facultades extraordinarias. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para: a) Suprimir y fusionar Departamentos Administrativos, determinar su denominación, número y orden de precedencia.

El acto mediante el cual se disponga la fusión, determinará los objetivos, la estructura orgánica y el orden de precedencia del Departamento Administrativo resultante de la fusión. El acto mediante el cual se disponga la supresión, determinará el orden de precedencia de los restantes Departamentos Administrativos; b) Determinar los objetivos y la estructura orgánica de los Ministerios; c) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración pública nacional; d) Escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley; e) Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las f unciones de las suprimidas; f) Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar; g) Determinar la adscripción o la vinculación de las entidades públicas nacionales descentralizadas. Parágrafo 1°. Las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el presente artículo para renovar la estructura de la Administración Pública Nacional, serán ejercidas con el propósito de racionalizar la organización y funcionamiento de la Administración Pública o con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación. “Parágrafo 2°. Cuando por cualquier causa, una entidad u organismo quede disuelto, el Presidente de la República, previo concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá indicar el término máximo en que debe adelantarse y culminarse, en su totalidad, la liquidación. Dicho término, en ningún caso, podrá ser inferior a un (1) año ni superior a tres (3), so pena de que sus liquidadores y administradores sean responsables en los términos de ley.”

“DECRETO NUMERO 1750 DE 2003 “(junio 26) “por el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean “unas Empresas Sociales del Estado. “El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las “facultades extraordinarias conferidas por los literales d), e), f) y g) “del artículo 16 de la Ley 790 de 2002,

“DECRETA:

“...

“TITULO IV

“REGIMEN JURIDICO

“... “CAPITULO II “Régimen de Personal “Artículo 17. Continuidad de la relación. Los servidores públicos que a la entrada en vigencia del presente decreto se encontraban vinculados a la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud, a las Clínicas y a los Centros de Atención Ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales, quedarán automáticamente incorporados, sin solución de continuidad, en la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto. Los servidores que sin ser directivos desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales conservarán la calidad de trabajadores oficiales, sin solución de continuidad. Parágrafo. El tiempo de servicio de los servidores públicos que pasan del Instituto de Seguros Sociales a las Empresas Sociales del Estado, creadas en el presente decreto, se computará para todos los efectos legales, con el tiempo que sirvan en estas últimas, sin solución de continuidad. “Artículo 18. Del régimen de Salarios y Prestaciones. El Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto será el propio de

los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. En todo caso se respetarán los derechos adquiridos. Se tendrán como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser afectadas. “Parágrafo Transitorio. Los servidores del Instituto de Seguros Sociales que automáticamente se incorporen en la nueva planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto, y que en razón del régimen general para los empleados públicos no cumplan requisitos para la vinculación en cargos que les permita percibir cuando menos una asignación básica mensual igual a la que venían recibiendo, serán incorporados en el empleo para el cual los acrediten. En todo caso, el Gobierno Nacional adoptará las medidas con el fin de mantener la remuneración que venían percibiendo por concepto de asignación básica mensual, puntos de antigüedad y prima técnica para médicos, la que devengarán mientras permanezcan en el cargo.”

III. LA DEMANDA

Los demandantes pretenden lo siguiente:

1. Que se declare la inexequibilidad del literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 por violación del artículo 150 numeral 10) de la Constitución Política, y, en consecuencia, se declare la inexequibilidad del Decreto 1750 de 2003.

2. Subsidiariamente, solicitan que se declare la inexequibilidad del Decreto 1750 de 2003, por violación del artículo 150 numeral 10 de la Constitución, y, en subsidio, por violación de los artículos 150 numeral 12, 338, 48, 49, 39, 55

y 83 de la Constitución Política.

3. Subsidiariamente, piden que se declare la inexequibilidad de las expresiones “automáticamente” y “sin solución de continuidad” de los artículos 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003, por violación de los artículos 53 y 55 de la

Constitución.

4. En caso de que se haga alguna de las declaraciones de inconstitucionalidad que solicitan, piden que la misma tenga efectos desde en momento de entrada en vigencia de la norma declarada inexequible.

En fundamento de las anteriores solicitudes, sustentan de la siguiente forma los cargos de inconstitucionalidad:

1. Cargos en contra del literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002.

A juicio de los demandantes, el literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 carece de la claridad y precisión exigidas por la Constitución Política en el numeral 10° de su artículo 150, porque el significado de la palabra “escindir” no puede determinarse de manera cierta usando los métodos que la Corte Constitucional ha encontrado admisibles en la interpretación de las normas que conceden facultades extraordinarias y que, según dicen los actores, son los métodos gramatical, sistemático e histórico. Agregan que aunque la palabra “escindir” se encuentra definida en el Diccionario de la Real Academia Española, “debido a que la operación se predica de “entidades u organismos administrativos del orden nacional” y la creación, supresión y transformación de estas entidades y organismos está reglada de manera especial, la expresión no es precisa mientras se carezca de normas especiales que regulen la forma

en la que deberán realizarse las operaciones de corte, separación o división.” Adicionalmente, señalan que debido a que el artículo 53 de la Ley 489 de 1998 fue declarado inexequible mediante la Sentencia C-702 de 1999, “no existe ninguna regla que defina con precisión cuál es el proceso y las consecuencias de la “escisión” cuando se trata de entidades u organismos administrativos del sector nacional.” Finalmente, indican que el sentido específico de la palabra “escisión” no puede determinarse acudiendo a las normas del Código de Comercio o del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, porque ambas regulaciones tienen un ámbito de aplicación especial que excluye a las entidades y organismos administrativos.

2. Cargos en contra de la totalidad del Decreto 1750 de 2003

A. La demanda aduce un argumento de inconstitucionalidad en contra de la totalidad del Decreto 1750 de 2003, según el cual las facultades conferidas por el artículo 16 de la Ley 790 de 2002 no incluían la autorización para escindir al Instituto de Seguros Sociales, por expresa limitación de tales facultades extraordinarias consagrada en el artículo 20 de la misma Ley 790. Y aún si se considerase que el Presidente estaba facultado para proceder a ello, “el modo específico en que se realizó la escisión estaba prohibido por contravenir lo dispuesto en los artículos 150 numeral 12, 338, 48, 49, 39, 55 y 83 de la Constitución Política.” Para explicar este cargo la demanda recuerda el texto del artículo 20 de la Ley 790 de 2002, según el cual “(En) desarrollo del Programa de Renovación de

la Administración Pública el Gobierno Nacional no podrá suprimir, liquidar ni fusionar ... el Instituto de Seguros Sociales (ISS)”. A pesar de que la norma no utiliza la palabra “escisión”, dice la acusación que “la exclusión de este tipo de operaciones se concluye necesariamente del hecho que la “escisión” implica la liquidación.” A su vez, explica esta última aseveración aduciendo que en caso de que la Corte considere que las facultades conferidas en el artículo 16 literal d) de la ley 790 de 2002 son precisas, la “escisión” debe ser interpretada según lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, del cual se deduciría la necesidad de liquidación. Agrega la demanda que no es dable afirmar que la prohibición del artículo 20 sólo se refería a la supresión, liquidación o fusión del Instituto de Seguros Sociales y no a la de alguna de sus partes, ni que lo que hizo el Decreto 1750 de 2003 no fue liquidar dicha Institución, sino simplemente escindir o separar de la empresa la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud, todas las clínicas y todos los centros de atención. Lo anterior por cuanto “si la intención del legislador era proteger sus atribuciones constitucionales en lo relacionado con las reformas significativas de estas entidades, dicha protección no se surte si se interpreta restrictivamente la prohibición.” Además, “por tratarse de entidades que manejan recursos provenientes de contribuciones Parafiscales y por ser estas contribuciones objeto de reserva legal (art. 338 de la Constitución Nacional), la autorización del Congreso necesita ser expresa y específica y no meramente deducida por exclusión de la prohibición general”.

Finalmente, continua la demanda, “el hecho de que el decreto 1750 de 2003 no use la palabra “suprimir” y no ordene la liquidación que exige el artículo 52 de la ley 489 de 1998 no es un criterio para determinar si hubo o no “supresión”, o si debió o no haber “liquidación”. En efecto, agrega, “a pesar de que el artículo 1° del decreto 1750 de 2003 afirma que la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud se “escinde” del Instituto de Seguros sociales, el Decreto no crea ninguna entidad que la reemplace en sus funciones, quedando así materialmente suprimidas al dársele autonomía a cada una de las Entidades prestadoras de salud que ella estaba