CC - C352-2009

Sentencia C-352/09

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud parcial de la demanda La Corte encuentra que la demanda es parcialmente inepta por cuanto acusa la vulneración de una serie de preceptos constitucionales, sin que presente razones que resulten idóneas y adecuadas para estructurar verdaderos cargos de inconstitucionalidad. Es así como la Sala concluye que los cargos consistentes en la presunta vulneración de los artículos 6°, 13, 29, 84 y 113 de la Constitución, no se fundamentan en razones claras, específicas, ciertas, pertinentes y suficientes, que conduzcan a la estructuración de verdaderos cargos de inconstitucionalidad, por lo que se inhibirá para pronunciarse sobre estos aspectos de la demanda, limitando su pronunciamiento al examen de la censura consistente en la presunta vulneración del artículo 333 de la Constitución. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY QUE REGULA EL FUNCIONAMIENTO DE ESTABLECIMIENTOS COMERCIALES-Remisión normativa a requisitos de orden sanitario hace referencia a disposiciones de rango legal La ley 232 de 1995 constituye el marco normativo establecido por el legislador para la regulación del funcionamiento de los establecimientos de comercio abiertos al público y tuvo como propósito armonizar el interés general de la sociedad y los consumidores, con el fomento de la libre iniciativa de los particulares. Tal regulación prohibió a las autoridades la exigencia de permisos o trámites, fuera de los consagrados expresamente por la ley; suprimió la licencia de funcionamiento como requisito previo para el

ejercicio de la actividad mercantil a través de los establecimientos de comercio y en su lugar, estableció una serie de condiciones, fundadas en la necesidad de preservar el orden público y de salvaguardar la salubridad pública, incluyendo una remisión a las demás normas vigentes sobre la materia, resultando claro para la Sala su alusión a disposiciones de rango legal en materia sanitaria, erradicándose la posibilidad de que cualquier autoridad administrativa, de cualquier nivel, pudiera establecer requisitos para el ejercicio de la actividad económica, práctica que repercutiría en una incertidumbre, que además de erosionar los principios de legalidad y seguridad jurídica, impondría ilegítimas limitaciones a la libertad de empresa y al desarrollo de la iniciativa privada, protegidos por la Constitución. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY QUE REGULA EL FUNCIONAMIENTO DE ESTABLECIMIENTOS COMERCIALES-Remisión normativa a requisitos de orden sanitario no 2 excluye normas reglamentarias, de inspección y vigilancia o de intervención económica proferidas por el Gobierno Nacional La opción del legislador por exigir que los requisitos sanitarios para el funcionamiento de los establecimientos de comercio, deben estar ordenados o autorizados por el órgano legislativo, no excluye sin embargo, la remisión a normas de contenido sanitario proferidas por el Gobierno nacional en ejercicio de la facultad reglamentaria de que dispone para desarrollar el contenido general de las leyes ó en cumplimiento de la función de inspección y vigilancia sobre agentes y actividades mercantiles; como tampoco las proferidas en desarrollo de lo lineamientos de intervención económica

trazados por el Congreso, pero siempre en el marco de la ley que es objeto de reglamentación; o de aquella que regule la actividad objeto de inspección y vigilancia; o de la ley que, en su caso, autoriza la intervención. LEGISLADOR Y PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Requisitos de funcionamiento de establecimientos de comercio La ley le impone al responsable actual del establecimiento de comercio la carga de mantener al día los requisitos de funcionamiento exigidos por la Ley 232 de 1995, como un desarrollo del principio constitucional de la buena fe, sin que autoridad alguna pueda exigirle licencia o permiso de funcionamiento para la apertura del establecimiento comercial. El incumplimiento de los mismos, lo expone un procedimiento administrativo sancionatorio, que puede culminar incluso, con el cierre definitivo del establecimiento. REQUISITOS DE CONTENIDO SANITARIO PARA FUNCIONAMIENTO DE ESTABLECIMIENTOS DE COMERCIO-Constituyen limitación razonable y proporcionada al ejercicio de la libertad de empresa e iniciativa privada La imposición de requisitos de contenido sanitario para el funcionamiento de los establecimientos de comercio abiertos al público, constituye una limitación razonable al ejercicio a la libertad de empresa y la iniciativa privada, que encuentra fundamento en la promoción del bien común y en el desarrollo de la función social que el artículo 333 de la Constitución, atribuye a la empresa, como base del desarrollo. No obstante, esos requisitos deben estar establecidos por el legislador, a efecto de cumplir con el mandato prohibitivo establecido en el mismo precepto superior, según el cual, para el ejercicio de la actividad económica y la iniciativa privada “nadie podrá

exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley”. Así las cosas, se inserta una regulación claramente orientada a radicar en el legislador la competencia para ordenar o autorizar los requisitos exigibles a los comerciantes para operar establecimientos de comercio, y por ende a corregir prácticas regulatorias dispersas que conducían a la proliferación de requisitos emanados de autoridades administrativas de todos los niveles, que 2 3 podrían entrañar limitaciones irrazonables y desproporcionadas a la libertad de empresa. LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto La Corte Constitucional ha sostenido que la libertad de empresa consiste en la libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios. Así, la libertad de empresa implica el derecho de ejercer y desarrollar una determinada actividad económica, de acuerdo con el modelo económico u organización institucional, que para el caso colombiano se fundamenta en la libertad de competencia y en una economía social de mercado. LIBERTAD DE EMPRESA-No constituye un derecho fundamental La libertad de empresa no constituye un derecho fundamental, salvo si su afectación implica la violación o amenaza de un derecho que tenga esa naturaleza. Así mismo, ha sostenido que la libertad de empresa involucra la iniciativa privada y la libertad de competencia, ámbitos igualmente protegidos por la Constitución y cuya restricción y regulación, según el modelo constitucional impuesto por la Carta de 1991, son ejercidas por el

Estado. LIBERTAD DE EMPRESA-No es absoluta/LIBERTAD DE EMPRESA-Límites La libertad de empresa en sus diferentes ámbitos de expresión, no puede ser entendida como un derecho absoluto, pues por expreso mandato constitucional, el legislador puede delimitar su alcance cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.

INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Justificación

constitucional/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Propósito LIBERTAD DE EMPRESA E INICIATIVA PRIVADA-Criterios jurisprudenciales para el establecimiento de limitaciones La Corte ha considerado los siguientes criterios para establecer si una limitación a las libertades económicas se ajusta a los fines superiores dispuestos para el efecto en los artículos 333 y 334 de la C.P.: (1) La limitación debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; (2) No puede limitar el núcleo esencial del derecho; (3) Debe obedecer a finalidades o motivos expresamente señalados en la Constitución; (4) Debe estar conforme con los 3 4 principios de razonabilidad y proporcionalidad. No será constitucionalmente admisible la limitación que anule completamente las libertades económicas o las haga nugatorias. INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Concurrencia de varios poderes públicos y diferentes instrumentos de regulación/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIAAlcance de la reserva de ley La intervención del Estado en la economía se surte por cuenta de varios poderes públicos y a través de diferentes instrumentos de regulación, entendiéndose que no sólo el legislador tiene la potestad para intervenir en la

economía a través de la expedición de leyes, pues la intervención económica del ejecutivo también tiene respaldo constitucional, lo que implica la participación de varias instancias del Estado y no sólo del poder legislativo, y en concordancia con la jurisprudencia constitucional, La función de regulación [de la economía] usualmente exige de la concurrencia de, a lo menos, dos ramas del poder público. Sin embargo, aunque la intervención del Estado en la economía se lleva a cabo a través de distintas autoridades públicas y mediante diversos instrumentos, el primero en cumplir con esa labor es el Congreso de la República, correspondiéndole señalar los criterios conforme a los cuales, las demás autoridades intervendrán en la economía, así como los instrumentos y los límites que deben seguir para el efecto.

Referencia: expediente D-7480

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º, parcial, de la Ley 232 de 1995 “Por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales”.

Actor: Juan Pablo Cardona González.

Magistrado Ponente:

Dr. LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil nueve (2009). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente 4 5

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la

Constitución Política, el ciudadano Juan Pablo Cardona González solicitó ante esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad del literal b (parcial), del artículo 2º de la Ley 232 de 1995 “Por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales”. Mediante providencia de veintiocho (28) de octubre de dos mil ocho (2008), el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición parcialmente demandada, de conformidad con su publicación en el Diario oficial No. 42162 de 26 de diciembre de 1995, y se subraya el aparte acusado. “LEY 232 DE 1995 (26 de diciembre) Diario Oficial No. 42.162, de 26 de diciembre de 1995 “Por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales.”

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) “ARTÍCULO 2o. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, es obligatorio para el ejercicio del comercio que los establecimientos abiertos al público reúnan los siguientes requisitos: a) Cumplir con todas las normas referentes al uso del suelo, intensidad auditiva, horario, ubicación y destinación expedida por la autoridad competente del respectivo municipio.

Las personas interesadas podrán solicitar la expedición del concepto de las mismas a la entidad de planeación o quien haga sus veces en la jurisdicción municipal o distrital respectiva; b) Cumplir con las condiciones sanitarias descritas por la Ley 9ª de 1979 y demás normas vigentes sobre la materia; c) Para aquellos establecimientos donde se ejecuten públicamente obras musicales causante de pago por derechos de autor, se les exigirá los comprobantes de pago expedidos 5 6 por la autoridad legalmente reconocida, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 23 de 1982 y demás normas complementarias1; d) Tener matrícula mercantil vigente de la Cámara de Comercio de la respectiva jurisdicción; e) Comunicar en las respectivas oficinas de planeación o, quien haga sus veces de la entidad territorial correspondiente, la apertura del establecimiento”.

III. LA DEMANDA El demandante considera que el aparte normativo subrayado es incompatible con los artículos 6º, 29, 13, 84, 113 y 333 de la Constitución Política. A continuación se sintetizan los cargos presentados en la demanda.

1. El aparte normativo acusado, al establecer que la apertura y funcionamiento de los establecimientos de comercio deberán sujetarse a las normas sanitarias contenidas en la Ley 9ª de 1979 y las demás normas vigentes sobre la materia, permite imponer condiciones a la actividad comercial, a partir de cualquier tipo de regulación normativa, lo que desconoce el principio de reserva de ley en la limitación o restricción de las actividades comerciales, contemplado por el artículo 333 de la Constitución. Al respecto, prescribe la norma

constitucional que “nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos sin autorización de ley”, para el ejercicio de la actividad económica y la iniciativa privada. (Destaca el demandante). Permitir que se establezcan limitaciones a la operación de tales establecimientos en aplicación de un conjunto abierto de normas de diverso tipo “… contradice el principio de taxatividad que impera en materia de los requisitos que deben cumplir los establecimientos de comercio”. En consecuencia, si bien la remisión a la Ley 9ª de 1979 resulta adecuada, pues se trata de una ley emitida por el Congreso de la República, la consideración de las demás normas vigentes no respeta el principio de taxatividad consagrado en el artículo 29 Constitucional, ya que los comerciantes se verían sometidos a normas que no tienen rango de ley.

2. La violación a la reserva de ley en materia de establecimientos de comercio desconoce, a su vez, el artículo 6º constitucional que prevé la cláusula general de libertad; es decir, el principio según el cual “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por violar la Constitución y la Ley”, pues los comerciantes pueden resultar responsables, y en consecuencia soportar sanciones, por el incumplimiento de actos administrativos de carácter general, situación que, además, atenta contra la seguridad jurídica.

3. El principio de igualdad se ve afectado pues las normas a las que se refiere el aparte acusado pueden ser de diverso tipo y jerarquía, especialmente, si se 1 Mediante una sentencia interpretativa (C-509 de 2004), la Corte Constitucional declaró exequible este precepto “únicamente por los cargos estudiados en esta oportunidad y en el sentido que también deberá

exigirse el comprobante de pago en aquellos casos en que los autores acojan formas de asociación diferentes a la gestión colectiva, o realicen sus reclamaciones en forma individual”. 6 7 repara en que pueden ser normas adoptadas por autoridades de distintos órdenes territoriales.

4. Además, el principio de “tridivisión de poderes” (artículo 113 C.P.), propio de los regímenes democráticos se ve “fragmentado” y tiende a “desnaturalizarse” pues el aparte acusado otorga facultades a los órganos administrativos para establecer y ejecutar las normas que regulan la materia de los requisitos sanitarios para los establecimientos de comercio, desconociendo la cláusula general de competencia, según la cual en un Estado Social de Derecho únicamente el Legislador “da vigencia al principio de legalidad”.

5. Por último, el fragmento normativo demandado atenta contra el artículo 84

Superior, norma que establece que “cuando un derecho o actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”. Para el demandante, las leyes 232 de 1995 y 9ª de 1979 reglamentaron de forma integral los requisitos para la apertura de establecimientos de comercio, así como las condiciones sanitarias exigibles para su funcionamiento, de manera que no se pueden establecer requisitos adicionales mediante “reglamentos de policía de orden sanitario”.

IV. INTERVENCIONES

1. De entidades públicas 1.1. Del Ministerio del Interior y de Justicia.

María Teresa Alzate Cardona intervino en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, con el fin de “defender” la constitucionalidad del

fragmento normativo demandado, con base en las siguientes consideraciones: La Ley 232 de 1995 es el marco normativo establecido por el Legislador para el funcionamiento de los establecimientos de comercio abiertos al público; en su artículo primero, se establece que, como regla general, es el Legislador quien puede exigir licencia o permiso de funcionamiento para la apertura de tales establecimientos. Sin embargo, el artículo 2º prescribe que deben cumplirse además ciertos requisitos a los que se refiere de forma taxativa, uno de los cuales es el cumplimiento de las normas sanitarias previstas en la Ley 9ª de 1979 y “demás normas vigentes sobre la materia”. La Ley 9ª de 1979 -Código Sanitario Nacionalfija parámetros básicos sobre los cuales se desarrollan las diferentes actividades del campo de la salud; se trata de “normas generales que (sirven) de base a las disposiciones y reglamentaciones necesarias para preservar, restaurar y mejorar las condiciones sanitarias en lo que se relaciona a la salud humana, así como los procedimientos y las medidas (…) para la regulación, legalización y control 7 8 de los descargos de residuos (…) que afecten las condiciones sanitarias” del medio ambiente. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el derecho a la libertad económica y el desarrollo de la iniciativa privada no son absolutos, ni existe una barrera infranqueable a la intervención del Estado, ya que éstos deben ejercerse dentro de los límites del bien común, el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la nación en los términos que señale la ley, lo que justifica la exigencia de medidas de salubridad a los particulares para el desarrollo de la actividad empresarial.

El peticionario le da al aparte demandado un alcance que no posee. En efecto, al estudiar una demanda en contra de un aparte normativo prácticamente idéntico, contenido en el artículo 29 de la Ley 393 de 1997 que, en concepto de un ciudadano, iba en contravía del principio de legalidad, la Corte señaló que una previsión de integración normativa como la mencionada impide la generación de un vacío normativo, violatorio del principio de legalidad, pues remite a normas generales sobre la materia. En este sentido, a juicio del Ministerio, la Corte no solo considera constitucionales previsiones como la acusada, sino que les da especial importancia para la garantía del principio de legalidad. La Ley 9ª de 1979 es una norma especial del sector salud, y sus decretos reglamentarios son guías normativas sobre cómo darle aplicación a sus contenidos. La Ley y sus decretos reglamentarios constituyen en su conjunto la normatividad jurídica existente y aplicable en materia sanitaria, mientras conserven su vigencia. Por ello, la apertura de un establecimiento de comercio requiere de la intervención de diversas autoridades y está sujeta a exigencias normativas que se encuentran dispersas en los regímenes de cada una de estas entidades. Esto es así por tratarse de establecimientos abiertos al público, que deben cumplir diversas exigencias en garantía de la salud, la seguridad y el buen servicio a la ciudadanía.

2. De instituciones educativas 2.1 De la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.

El profesor Edgar Iván León Robayo intervino en representación de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, con el fin de

presentar argumentos en favor de la exequibilidad del segmento de la disposición normativa demandada. Estas fueron las razones expuestas por el interviniente: La Ley 232 de 1995 estableció una regulación única con el fin de fijar los requisitos específicos para la apertura de establecimientos de comercio, pues 8 9 la diversidad de regímenes vigentes en los entes territoriales dio lugar, en el pasado, a abusos, desigualdades, corrupción, e incertidumbre entre los inversionistas. En el artículo 1º de la citada Ley, el Legislador determinó que ninguna autoridad puede exigir licencia o permiso de funcionamiento para la apertura o permanencia de los establecimientos de comercio, ni exigir requisitos que no tengan base legal y, acto seguido, enumeró tales condiciones de forma taxativa. En el artículo 2º de la misma Ley, empero, el Congreso prescribió que la actividad mencionada debe cumplir “las condiciones sanitarias descritas por la Ley 9 de 1979 y demás normas vigentes sobre la materia”, propósito recogido nuevamente en el artículo 27 de la Ley 962 de 2005. Los establecimientos de comercio han proliferado en años recientes, lo que supone ciertos beneficios para el país, tales como generación de empleo, mayor recaudo de impuestos, etc., pero también comporta una serie de inconvenientes como la afectación a la tranquilidad y seguridad públicas, la generación de ruido, y el aumento de la contaminación. Para conjurar esas consecuencias negativas, los comerciantes están obligados a cumplir todos los requisitos establecidos por el sistema legal al abrir el establecimiento de

comercio, sin importar si se trata de requisitos legales o reglamentarios. Como ejemplo, menciona la resolución expedida por el Ministerio de la Protección Social que prohíbe fumar en los establecimientos abiertos al público. En virtud de lo expuesto, la actividad comercial y la apertura de establecimientos de comercio debe fomentarse, pero sobre la base del respeto por los derechos de terceros, el cumplimiento de los fines sociales de la libertad de empresa, la defensa de la seguridad y la salubridad públicas, el interés general, el bien común, y el medio ambiente (Artículos 1º y 333 de la C.P.) Las restricciones impuestas a la libertad de empresa deben ser adecuadas, necesarias y proporcionales para asegurar su coexistencia armónica con otros derechos y principios constitucionales (Cita la sentencia C-475/97). La reserva de ley prevista por el artículo 333 no fue irrespetada por el legislador pues los requisitos impuestos por las autoridades (incluidas las autoridades sanitarias) “…derivan su competencia de preceptos constitucionales y legales”. Como conclusión, señala el interviniente que “la propia Corte Constitucional, sin precisar específicamente cuáles autoridades deben realizar esta función, y sin darle competencia exclusiva al Congreso… ha señalado que el Estado ¨puede exigir licencias de funcionamiento de las empresas, permisos urbanísticos y ambientales, licencias sanitarias, de seguridad, de idoneidad técnica¨” (La cita es de la sentencia C-254/95). 9 10 2.2 De la Universidad Nacional de Colombia. El abogado Alfonso Yepes intervino en nombre de la Institución educativa referida, con el fin de conceptuar en favor de la exequibilidad de la

disposición demandada. Sus argumentos se sintetizan a continuación. La referencia genérica a las demás normas sobre la materia, que hace el precepto acusado, es razonable pues la normatividad sanitaria es muy amplia para realizar una referencia exhaustiva de todos los elementos normativos que la integran. Se trata en muchos casos de disposiciones administrativas tales como la prohibición de fumar, la venta de licores a menores, la fijación de horarios para el funcionamiento de los establecimientos, entre otras que, a pesar de no ser expedidas por el Congreso, deben cumplirse. La Ley 9ª es “una Ley Marco” en lo relativo a establecimientos comerciales y requisitos sanitarios, que se integra con las disposiciones vigentes sobre la materia pues la naturaleza de los establecimientos de comercio exige a las distintas autoridades proteger la vida, la salud y el bienestar de los usuarios. Esta necesidad, se desprende, además, de lo previsto por el artículo 333 de la C.P., según el cual: “… La actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común…”.

3. De organizaciones gremiales 3.1 De la Federación Nacional de Comerciantes (Fenalco).

El señor Guillermo Botero intervino en representación de la Federación Nacional de Comerciantes, Fenalco, con el fin de solicitar a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del aparte normativo acusado, por considerar que éste desconoce el principio de legalidad y el derecho fundamental al debido proceso consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. En virtud de los principios de legalidad y supremacía constitucional, y de la

organización política del Estado Social de Derecho, toda norma del ordenamiento jurídico debe estar basada en una disposición superior y previamente expedida. Esto implica que todas las normas del sistema deben respetar un orden jerárquico determinado y, de esta forma, la Constitución Nacional, para lograr el objetivo de garantizar la coherencia, seguridad y certeza del ordenamiento. Estima que la disposición parcialmente demandada desconoce el principio de legalidad debido a que su contenido es ambiguo e indeterminado, lo que impide al comerciante tener certeza sobre los requisitos que debe cumplir para desarrollar su actividad comercial, en tanto que las autoridades sanitarias quedan en libertad de establecer exigencias adicionales, especialmente, debido 10 11 a que en materia sanitaria existen competencias complementarias entre las autoridades de los diversos niveles territoriales. La inexistencia de una definición clara, precisa y preexistente de los requisitos que el comerciante debe cumplir en materia sanitaria, afecta el derecho al debido proceso y el derecho de defensa, pues la “predeterminación normativa” es necesaria para la efectividad de los derechos constitucionales, toda vez que permite a los ciudadanos conocer los requisitos legales para el desarrollo de sus actividades, y las consecuencias derivadas del incumplimiento de los mismos. La intervención concluye con algunas consideraciones sobre la inconveniencia económica de la pluralidad de reglamentaciones mencionada, con base en un documento del Consejo de Planeación Económica, auque no concreta, en ese sentido, un argumento de carácter constitucional.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante concepto 4680 de 15 de diciembre de 2008, el señor Procurador

General de la Nación solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad condicionada del aparte demandado del literal b) del artículo 2º de la Ley 232 de 1995. A continuación se presentan los aspectos centrales del concepto:

1. De acuerdo con el artículo 333 de la Constitución, la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común, tal como lo determine el Legislador, en virtud del principio democrático y “en aras de garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionalmente consagrados”. Por tal razón, el Estado no puede exigir requisitos o permisos para su ejercicio, que no estén consagrados en la ley, o autorizados por ésta. Se trata de actividades que implican serias responsabilidades sociales, y que solo pueden restringirse en defensa del interés social, el ambiente o el patrimonio cultural de la Nación.

2. Una de las manifestaciones de la libertad económica y comercial es la creación de establecimientos de comercio, cuya regulación se encuentra en el Código de Comercio. Tal como lo establece el estatuto comercial, todo aquél que se dedique al comercio tiene la calidad de comerciante, y debe cumplir con las obligaciones que la Ley les impone.

Ahora bien, la actividad lícita de comercio requiere de definiciones muy claras por parte del legislador acerca de las exigencias que deben cumplirse en materia sanitaria para armonizarla con las limitantes normativas impuestas por los derechos de las personas (bien común). Por lo tanto, tales exigencias deben ser de orden legal, sin perjuicio de la facultad reglamentaria atribuida al presidente y de la libertad de configuración del Congreso para delegar en determinadas autoridades la expedición de

reglamentos en la materia. Esto es así, porque la consagración de exigencias 11 12 innecesarias, con fundamento en normas que carecen de rango legal, puede implicar sanciones para los comerciantes y, por ese camino, afectar derechos constitucionales (sentencia C-406/04).

3. En consecuencia, está proscrita “toda facultad en cabeza de las autoridades administrativas, salvo amparo legal, para establecer requisitos relativos al ejercicio de la actividad económica, la Constitución, y el funcionamiento de la empresa comercial e industrial y para fijar las conductas sancionables, los procedimientos sancionatorios y la clase de sanciones administrativas a imponer por infracciones a la Constitución”.

4. La expresión acusada tiene un contenido demasiado amplio, que puede dar lugar a interpretar que todas las autoridades públicas están facultadas para expedir actos que contengan exigencias o requisitos sanitarios para el funcionamiento de los establecimientos de comercio, o para el ejercicio de ciertas actividades, lo cual no sería aceptable en consideración a los presupuestos constitucionales expuestos.

Con base en las premisas referidas, concluye el Ministerio Público que la expresión “y demás normas vigentes sobre la materia sólo puede ser exequible si se entiende que tales disposiciones se enmarcan en una cualquiera de las siguientes situaciones: (i) que sean de orden legal y se encuentren relacionadas con los asuntos sanitarios; (ii) que siendo de naturaleza administrativa su contenido sea únicamente en materia sanitaria y se profieran por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 189-11; y, (iii) que siendo de naturaleza administrativa su contenido sea de carácter sanitario y se profieran por la

autoridad a quien la propia ley haya delegado para dicho fin.

VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

1. Competencia de la