CC - C353-2017

Sentencia C-353/17

NORMA QUE RINDE HOMENAJE A CAFICULTORES Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES-Carácter permanente de contribución cafetera, no desconoce el principio de unidad de materia/NORMA QUE RINDE HOMENAJE A CAFICULTORESDecisión inhibitoria respecto de acusaciones por violación de la libertad de

asociación/NORMAS SOBRE SUJECION DEL GOBIERNO

NACIONAL PARA REGULAR CAMBIOS INTERNACIONALES Y SE ADOPTAN MEDIDAS COMPLEMENTARIAS-Decisión inhibitoria respecto de acusaciones por violación de la garantía de la libre competencia, eficacia e imparcialidad en el ejercicio de la función administrativa La Corte estableció que los cargos alrededor de los cuales debería girar el presente proceso de constitucionalidad eran los relativos (i) a la posible violación de la libertad de asociación protegida por el artículo 38 de la Constitución, debido a lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 1337; (ii) a la vulneración de los principios de imparcialidad, eficacia de la función administrativa y libre competencia, previstos en los artículos 209, 333 y 334 de la Carta, en razón a la regulación contenida en los artículos 23, 25 y 33 (parciales) de la Ley 9ª de 1991, y (iii) a la infracción del principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 constitucional, dado que el contenido del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 no guarda relación con la materia de la misma. Con el objeto de resolver las cuestiones planteadas y teniendo en cuenta

que algunas de ellas parecen apoyarse en premisas inciertas, como cuestión preliminar la Corte se refiere brevemente a los elementos centrales de la institucionalidad cafetera en Colombia. Seguidamente, se analiza la aptitud de los dos primeros cargos. La Corte se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo por violación de la libertad de asociación en contra del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009, dado que se funda en una interpretación que no se desprende ni de su texto, ni del régimen jurídico del que hace parte. En efecto, la Corte encontró que la regla del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 establece como permanente la contribución cafetera y, en esa medida, únicamente fija la vigencia indefinida de un tributo que se destina al propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero. No prescribe dicha disposición que los caficultores beneficiarios de la contribución sean los que se encuentren vinculados a la Federación Nacional de Cafeteros. Los recursos provenientes de la contribución cafetera -administrados a través del Fondo Nacional del Café- no tienen por objeto beneficiar a la Federación Nacional de Cafeteros, ni únicamente a sus federados, sino que deben destinarse a la protección de todos los productores de café. La Corte se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo por violación de los artículos 209, 333 y 334 en contra de los artículos 23, 25, y 33 (parciales) de la Ley 9ª de 1991, puesto que carece de certeza. En efecto, a pesar de que el sentido general de la demanda

consiste en cuestionar que las normas referidas de la Ley 9ª de 1991 le hubieran asignado a la Federación Nacional de Cafeteros funciones de regulación, asesoría y fomento, su objeción se dirige, principalmente, contra reglas que 1 asignan tales funciones al Comité Nacional de Cafeteros. Dicha asimilación, consideró este Tribunal, no era posible. La Corte consideró que no desconocía el principio de unidad de materia el artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 que establece el carácter permanente de la contribución cafetera. Señaló, inicialmente, que la materia de la ley estaba constituida por el reconocimiento de la importancia de la caficultura y la consolidación de su desarrollo a través de instrumentos de apropiación de recursos públicos A juicio de la Corte (i) el artículo impugnado se encuentra inescindiblemente relacionado con el área de la realidad social de la que se ocupa la ley, esto es, con la actividad cafetera, puesto que la regla que allí se prevé está directamente vinculada al desarrollo histórico y actual de la caficultura (conexidad material). En segundo lugar, (ii) los fines o propósitos que motivaron la expedición de la ley, puestos de presente en el curso de aprobación en el Congreso, coinciden plenamente con la definición como permanente de la contribución cafetera, puesto que esa determinación legislativa tiene por objeto asegurar la vigencia indefinida de un tributo cuya destinación a la protección y promoción del sector cafetero es clara (conexidad teleológica). Finalmente, (iii) la disposición acusada así como las restantes incluidas en la Ley, tienen contenidos relacionados dado que, a

partir del homenaje que se le rinde a la caficultura colombiana, adoptan reglas para su promoción y desarrollo, de manera que todas responden a una racionalidad interna común (conexidad sistemática). INSTITUCIONALIDAD CAFETERA-Agentes o participantes

FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Naturaleza

FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Funciones públicas

FONDO NACIONAL DEL CAFE-Objetivos

COMITE NACIONAL DE CAFETEROS-Funciones

FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS, FONDO NACIONAL DEL CAFE Y COMITE NACIONAL DE CAFETEROS-Partícipes activos de la institucionalidad cafetera que se encuentran estrechamente relacionados, pero no pueden equipararse ni fusionarse, atendiendo su naturaleza jurídica y las funciones que cumplen en consonancia con las disposiciones legales y reglamentarias La Federación Nacional de Cafeteros, el Fondo Nacional del Café y el Comité Nacional de Cafeteros, si bien son partícipes activos de las institucionalidad cafetera que se encuentran estrechamente relacionados, no pueden equipararse ni fusionarse, atendiendo su naturaleza jurídica y las funciones que cumplen en consonancia con las disposiciones legales y reglamentarias. Así, la Federación Nacional de Cafeteros es una entidad gremial de derecho privado que tiene como propósito promover el bienestar e interés general de los caficultores; el Fondo Nacional del Café es una cuenta conformada por recursos de naturaleza parafiscal cuya destinación se encuentra establecida en la ley y que es administrada por la Federación Nacional de Cafeteros bajo la dirección del 2 Comité Nacional de Cafeteros. A su vez, el Comité Nacional de Cafeterossegún lo refiere el contrato de administración del Fondo Nacional del Café antes citadoes un organismo conformado por autoridades públicas y representantes del gremio cafetero que, además de ser el órgano de dirección para el manejo del Fondo Nacional del Café, tiene a su cargo la fijación de varias de las políticas generales en materia de calidad, promoción y competitividad cafetera. Las decisiones que adoptan requieren la aprobación del Gobierno Nacional –a través del Ministerio de Hacienda o del Presidente de la República.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance/UNIDAD DE

MATERIA-Elementos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables/JUICIO POR VIOLACION DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Criterios orientadores Para determinar si se ha vulnerado el principio de unidad de materia es necesario establecer si las disposiciones de una ley acusadas por esa razón se encuentran en relación de conexidad con su materia. Es por ello que la jurisprudencia ha señalado que para establecer la infracción de este principio es indispensable (i) verificar el contenido temático de la ley -su materiay, seguidamente, (ii) determinar si entre la disposición impugnada y esa materia existe una conexidad constitucionalmente aceptable. Con este propósito la Corte ha dicho que tal conexidad puede ser temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática. Sobre el particular ha indicado: “El siguiente paso del juicio, demanda establecer si la disposición examinada, atendiendo el contenido normativo que se desprende de ella, guarda conexión con la materia del proyecto. Este examen debe diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto dado que una ley puede ocuparse de una pluralidad de temas sin

que ello signifique, necesariamente, diversidad de materias. Esa conexión puede ser de muy diferente tipo y en cada caso deberá establecerse su relevancia. El vínculo o relación puede darse en función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la leyconexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-.”. Con apoyo en la sentencia C-852 de 2005, la Corte ha identificado además una regla conforme a la cual “cuando los propósitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes con la actividad legislativa”. De conformidad con ello “si una disposición con una conexión lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se 3 desarrolló un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los

riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia”. NORMA QUE RINDE HOMENAJE A LOS CAFICULTORES Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES-Reconocimiento de la importancia de la caficultura y la consolidación de su desarrollo a través de medidas de apropiación e inversión de recursos públicos

Expediente: D-11703

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5 de la Ley 1337 de 2009 “Por medio de la cual la República de Colombia rinde homenaje a los caficultores colombianos y se dictan otras disposiciones” y los artículos 23, 25 y 33 de la Ley 9 de 1991 “Por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias”.

Actor: Luis Francisco Beltrán Acero.

Magistrado Sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo dos mil diecisiete (2017). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES.

A. TEXTOS NORMATIVOS DEMANDADOS

1. El ciudadano Luis Francisco Beltrán Acero, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, demanda la declaratoria de inconstitucionalidad de varias

disposiciones relacionadas con la regulación de la actividad cafetera. Luego de inadmitida la demanda y rechazados algunos de los cargos presentados, se 4 dispuso en el auto correspondiente que el objeto del proceso recaería sobre las acusaciones formuladas en contra del artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 y de los artículos 23, 25 y 33 (parciales) de la Ley 9ª de 1991. Los textos normativos acusados se subrayan a continuación: LEY 1337 DE 2009 (julio 21) Por medio de la cual la República de Colombia rinde homenaje a los caficultores colombianos y se dictan otras disposiciones.http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1337_2009 .html - top ARTÍCULO 5o. Establecer con carácter permanente la contribución cafetera definida en la Ley 1151, artículo 25 del 24 de julio de 2007.

LEY 9 DE 1991

(enero 17) Por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias. Artículo 23. El Comité Nacional de Cafeteros dictará las medidas conducentes a garantizar la calidad de café de exportación, que serán observadas por la Federación Nacional de Cafeteros y por los exportadores privados. La Federación vigilará el cumplimiento de estas medidas y sus decisiones serán apelables ante el Comité Nacional de Cafeteros. Artículo 25. Sin perjuicio de la libertad de exportación y con miras a estimular y facilitar la actividad exportadora de carácter permanente,

todo exportador de café deberá registrarse como tal ante el Incomex, o la institución que asuma sus funciones, entidad que establecerá las calidades y los demás requisitos mínimos que los exportadores deberán cumplir para obtener su inscripción como tales, oído el concepto de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, según normas y criterios establecidos por el Comité Nacional de Cafeteros. El registro de exportadores estará exento de todo gravamen o derecho. Parágrafo 1º. El concepto de la Federación deberá darse dentro de un término no superior a 60 días calendario. En el evento de que tal concepto fuere desfavorable, la Federación estará obligada a explicar, por escrito, las razones de su decisión, la cual será apelable ante el Comité Nacional de Cafeteros. Si la explicación no se diese, o la federación se abstuviese de dar respuesta en el plazo indicado, el 5 interesado será necesariamente incorporado al mencionado registro, si cumple con los demás requisitos. Parágrafo 2º. Las personas naturales y jurídicas residentes en Colombia podrán realizar operaciones de compraventa interna y externa de café y de procesamiento del grano. Igualmente sujetándose a las normas legales y a los procedimientos que establezca el Comité Nacional de Cafeteros, seleccionar libremente sus compradores. Artículo 33. Autorizaciones contractuales y presupuestales. Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar los contratos y efectuar las apropiaciones y demás operaciones presupuestales que se requieran para dar cumplimiento a lo previsto en esta Ley y en las disposiciones que para su efectividad se dicten.

Los contratos, que para dar cumplimiento a esta Ley, celebre el Gobierno Nacional con entidades públicas solamente requerirán la firma de las partes, el registro presupuestal cuando a ello hubiere lugar, y su publicación en el Diario Oficial, requisito que se entenderá cumplido con la orden de publicación impartida por el Gobierno Nacional. Las adiciones, prórrogas o modificaciones que se introduzcan al contrato de administración del Fondo Nacional del Café y de servicios que suscriba la Federación Nacional de Cafeteros con el Gobierno Nacional continuarán sujetos a la revisión del Consejo de Estado y a la publicación en el Diario Oficial.

B. LA DEMANDA El artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 vulnera el principio de libre asociación contenido en el artículo 38 de la Constitución El carácter permanente y obligatorio de la contribución cafetera impone a los cultivadores de este producto la obligación de financiar el sostenimiento de una institución gremial privada, que no necesariamente ha contribuido al desarrollo de la caficultura en Colombia.

Si bien no existe la obligación de pertenecer a la Federación Nacional de Cafeteros, los cultivadores sí están obligados al sostenimiento de esta entidad, dado que la contribución cafetera es permanente y vinculante. Esta circunstancia impacta de forma negativa en aproximadamente el 15% de los ingresos de este sector de la economía, porcentaje que es muy gravoso para muchas personas de escasos recursos que derivan de allí su sustento. Es entonces “(…) inadmisible que los cultivadores estén obligados a aportar el 15% de sus ingresos para el sostenimiento de un modelo gremial y asociativo que no favorece la

competitividad del gremio, y no representa los intereses de todos los actores que intervienen en el negocio del café”. 6 Se advierte en la demanda, que la sentencia C-543 de 2001 indicó que confiarle el manejo de la contribución parafiscal a una entidad gremial como la Federación Nacional de Cafeteros, no impide el surgimiento de otras asociaciones que quieran constituirse para la defensa de los intereses comunes del gremio y, por tanto, no existe agravio alguno al derecho a la libre asociación. Sin embargo, de aceptar -hipotéticamenteque estas asociaciones hubiesen podido surgir, en todo caso tendrían que pagar la contribución cafetera – destinada al fondo administrado por la Federación-, es decir que estarían obligados a financiar una entidad gremial a la que no pertenecen. El Estado privilegia la existencia de una asociación que hoy no compite con ninguna y que por su posición puede beneficiarse de las políticas de fomento que sean creadas. Así quedó planteado por la Comisión de Ajuste a la Institucionalidad Cafetera, cuando al referirse a este tema, adujo que la maximización y la defensa del ingreso directo de los cafeteros sufrió en algunos casos un detrimento en favor de asignaciones menos consistentes con el bienestar general del cultivador. La situación descrita es contraria al artículo 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. El artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 desconoce el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Constitución El artículo 5º de la Ley 1337 de 2009 viola el principio de unidad de materia dado que, pese a que tiene como finalidad rendir homenaje a los caficultores

colombianos, fija un tributo a la exportación de carácter permanente. Esta Corporación ya se pronunció frente al tema de la unidad de materia en la sentencia C-801 de 2008, en la que se estudió la constitucionalidad del artículo 160 de la Ley 1151 de 2007 que fijaba la contribución cafetera, por estar incluida en la Ley del Plan de Desarrollo. En dicha oportunidad, declaró exequible la disposición. Sin embargo, esta providencia se produjo en el contexto y vigencia de una ley anterior a la que ahora se cuestiona. No existe conexidad entre la finalidad general de la norma, esto es, una ley de honores para los caficultores y la fijación de una contribución cafetera. Dicha cuestión no es un homenaje, es una ironía. Así, el hecho de que el Fondo Nacional del Café tenga como objetivo la defensa del grano, no garantiza que los caficultores sean beneficiados. De modo que, para el demandante al no haberse incluido la contribución cafetera en los planes de desarrollo del año 2006 y 2010 ella perdió vigencia, así como los instrumentos que permitieron materializar los objetivos previstos en la norma. Los artículos 23, 25 y 33 vulneran los principios de imparcialidad y eficacia que rigen la función administrativa (art. 209) así como la libre competencia económica (art. 333) Los artículos 23, 25 y 33 de la Ley 9ª de 1991 desconocen los artículos 209 y 333 de la Constitución. En el Estado colombiano sólo la ley debe regular la caficultura colombiana. No obstante, esta función ha sido delegada

indefinidamente a través de un contrato celebrado entre el Estado y una institución gremial de derecho privado. La Federación Nacional de Cafeteros es 7 entonces la encargada de administrar el Fondo Nacional del Café, pese al claro interés que puede tener en regular tal sector. Lo anterior es contrario a la función del Estado de garantizar el interés general de los productores del grano. La delegación indefinida de esa función ha llevado al punto de que se asuma que la Federación Nacional de Cafeteros representa al Estado. De hecho, es particularmente representativo que en los estatutos de esta entidad gremial se disponga como uno de sus objetivos el de orientar, organizar, fomentar e incluso regular la caficultura colombiana. Sin embargo, dicha vocación de regular riñe con el principio de imparcialidad y de eficacia de la función pública. Un segundo aspecto relevante tiene que ver con el hecho de que si se permite esta facultad reguladora, se desconocería la libre competencia del mercado del café. Esta entidad gremial no puede cumplir el doble rol de competidor y regulador del mercado. Dicha conclusión, según el demandante, se encuentra contenida en el informe elaborado por la Misión de Estudios para la Competitividad de la Caficultura en Colombia. Allí se indica que la Federación Nacional de Cafeteros es la responsable (i) de la concertación de la política cafetera y (ii) del cumplimiento de diversas funciones regulatorias y administrativas relacionadas con la comercialización externa del producto (arts. 23 y 25 de la Ley 9ª de 1991), pues establece de manera unilateral las categorías del café exportable. Este documento también afirma que por virtud de la delegación realizada por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo a la Federación, esta organización

gremial igualmente se ha encargado del registro de los exportadores del sector cafetero y de autorizar diferentes transacciones. De manera que los exportadores privados quedan sujetos a la obligación de informar a su competidor cada una de tales transacciones, obtener de ella las guías de tránsito para movilizar el café y someter el producto que se va a exportar a su inspección. Sobre el particular el demandante indica: “Estas responsabilidades de diseño de la política, definición y aplicación de la regulación y el control de la comercialización externa son fuente de obvios conflictos de interés que tienen su origen en no reconocer que la FNC es un jugador más en el mercado: se le han asignado tareas de política pública como si éste fuera su rol exclusivo y no hubiera conflictos de interés. Esto no es así y debe corregirse no sólo porque da lugar, como se ha dicho reiteradamente, a un terreno de competencia desigual frente a los agentes privados, sino también porque la ausencia de competencia en franca lid va en contra de la eficiencia en la operación comercial de la propia FNC y es una de las explicaciones por las cuales la industria se ha ajustado tan lentamente a las nuevas condiciones de los mercados internacionales tras el rompimiento del Pacto Cafetero”. De allí que, con sustento en los recursos que provienen de la contribución cafetera, exista una posición de dominio y control del mercado en cabeza de la 8 Federación Nacional de Cafeteros. Esta circunstancia es contraria a la libre competencia y restringe la libertad económica de los diferentes actores que se encuentran involucrados en la producción del grano, en virtud de que concurren

en una misma entidad de carácter privado la función de regular las condiciones del mercado y la posibilidad de participar en él. Finalmente, no puede aceptarse que los recursos del Fondo Nacional del Café sean ejecutados de conformidad con las políticas públicas de intervención, que resultan de los acuerdos contractuales entre el gobierno y la Federación Nacional de Cafeteros, limitando la concertación entre el ámbito nacional y territorial. Esta cuestión va en detrimento del desarrollo armónico de las regiones e implica que la administración de un recurso público en un ente privado termine por impedir la participación de la comunidad en las construcciones de las políticas del Estado. En síntesis, según la acusación las expresiones normativas acusadas evidenciarían que la acumulación de funciones en la Federación Nacional de Cafeteros podría implicar la violación de los artículos 209, 333 y 334 que, respectivamente, garantizan la imparcialidad de la función pública, la libre competencia económica y la función del Estado de promover la productividad, la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. Intervención posterior del Demandante El demandante presentó un escrito el nueve (9) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)1, en el que le solicitó a esta Corte tener en consideración “(…) el análisis integral de las normas que fundamentan la institucionalidad cafetera”. A su juicio, el objeto de control debe ser integral con el fin de intervenir en este sector y, a su vez, debe explicarse por qué se fija una contribución de carácter permanente, vinculante y fijada en moneda extranjera, pues si bien esto en sí no configura un cargo de inconstitucionalidad, sí es un

elemento que debe ser tenido en cuenta frente al análisis de permanencia de dicha contribución.

C. INTERVENCIONES

1. Intervenciones de entidades públicas Ministerio de Comercio e Industria y Turismo El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo2 le solicitó a la Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad de la totalidad de las disposiciones acusadas. 1 Esta comunicación fue recibida en esta Corporación antes del término de fijación en lista, según hace constar la Secretaría General en el folio 200. 2 El ciudadano Diego Fernando Fonnegra Vélez presentó intervención en su condición de Jefe de la Oficina

Asesora Jurídica del Ministerio. 9

1. Las normas impugnadas fueron expedidas por el Congreso de la República, en ejercicio de la libertad de configuración del legislador, y en particular de las facultades señaladas en los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política.

Así, la potestad de legislar en materia tributaria es una función amplia que se le ha encomendado al Congreso.

2. La naturaleza jurídica del Fondo Nacional del Café y de las contribuciones parafiscales que maneja, ya ha sido estudiada por esta Corporación en las sentencias C-308 de 1994 y C-152 de 1997. Se consideraron exequibles las disposiciones acusadas al considerar, de una parte, que la intervención de los particulares en la gestión de los servicios estatales es una de las expresiones más genuinas de la democracia participativa y, de otra, que el traslado a la Federación Nacional de Cafeteros del manejo de los servicios que supone el fomento, la comercialización y la promoción de la actividad cafetera tuvo en

cuenta al legislador y por supuesto a la importancia de la gestión de la administración del fondo. Misterio de Agricultura y Desarrollo Rural El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural3 solicita a la Corte inhibirse de pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 5º (parcial) de la Ley 1337 de 2009 y de los artículos 23, 25 y 33 (parciales) o, en subsidio, declare la constitucionalidad de estas normas.

1. Después de comparar las normas demandadas con las disposiciones de la Constitución, se indica que los cargos no cumplen con los requisitos mínimos para propiciar un juicio de fondo. Lo anterior, en virtud de que esta Corporación ha exigido que las razones de la supuesta inconstitucionalidad sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Según se explicó, la demanda no acreditó el presupuesto de claridad, en virtud de que no existe un hilo conductor en la argumentación que le permita al lector comprender el contenido de los cargos. En ese sentido, al argumentar en la demanda que la Federación no obliga a los caficultores a pertenecer a dicha institución, pero por el sólo hecho de ser caficultor sí debe contribuir al sostenimiento de esta institución, no explica de qué manera la Ley 1337 de 2009 lesiona el principio de libre asociación.

2. La parafiscalidad es uno de los atributos de la descentralización administrativa. La contribución cafetera es obligatoria y se encuentra destinada a un sector específico que, a su vez, soporta el gravamen y lo administra. Esto explica que el Fondo Nacional del Café sea administrado por una institución

privada, sin que ello desvirtúe la naturaleza pública de los recursos que lo conforman y su estricta sujeción a los principios constitucionales de carácter tributario.

3. A efectos de analizar el cargo por la presunta vulneración de la libertad de asociación (art. 38 CP), debe tenerse en cuenta que esta Corte ha definido como uno de los elementos integrantes del principio de legalidad, la obligatoriedad del 3 El ciudadano Heider Rojas Quesada presentó intervención en su condición de apoderada de dicho Ministerio. 10 pago de estos recursos con independencia de quien lo administre. Al respecto indica la intervención: “(…) la aludida inconformidad que pone de manifiesto el actor en el presente cargo, cuando refiere inconveniente la obligatoriedad de la Contribución Cafetera, debiendo ser para el demandante facultativo del contribuyente decidir si efectúa el pago de la contribución parafiscal o se abstiene de hacerlo, supeditando tal voluntad en el sentir de representatividad que el contribuyente perciba con respecto de la Federación Nacional de Cafeteros, resultará un despropósito argumentativo (…) pues la obligatoriedad de a contribución parafiscal resulta una característica estructural de la parafiscalidad, sin que la misma pueda ser optativa o facultativa del contribuyente”.

El artículo 63 de la Ley 788 de 2002 -modificado por la Ley 1151 de 2007establece la contribución cafetera a cargo de los productores de café y con destino al Fondo Nacional del Café, la cual tiene como propósito mantener el ingreso cafetero y los objetivos del citado Fondo. Por tanto, siendo la contribución cafetera de creación legal y dado que ella no se dirige a la

Federación Nacional de Cafeteros, sino al fondo, no existe la referida vulneración. Con mayor razón, si como así lo sostiene el mismo demandante, la obligación de concurrir al pago de esta contribución no viola su derecho a pertenecer a otro gremio, ni obliga a hacer parte de éste. Asimismo, por la misma naturaleza parafiscal de estos recursos, no es cierto que pierdan su naturaleza de públicos, ni que estén desprovistos de controles.

4. Respecto al cargo por el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia, es necesario advertir que la jurisprudencia de esta Corporación no lo ha concebido de manera estricta, sino que por el contrario debe existir una conexidad amplia. El núcleo temático de la Ley 1337 de 2009 tiene una conexidad sistemática con la disposición acusada, en consideración a que la fijación de esta contribución encuentra su razón de ser en la búsqueda del sostenimiento del sector y en que de no existir esta financiación sería imposible cumplir con las bonda