CC - C358-2019

Sentencia C-358/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA

QUE REGULA EL FORTALECIMIENTO DE LA CONTRATACION PUBLICA EN COLOMBIA-Inhibición por carencia actual de objeto DEROGACION NORMATIVA-Clases INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sustracción de materia o carencia de objeto

Referencia: Expediente D-12904

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16 (parcial) de la Ley 1882 de 2018 “Por la cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la contratación pública en Colombia, la Ley de Infraestructura y se dictan otras disposiciones” que modifica los numerales 6 y 7 del artículo 27 de la Ley 1508 de 2012.

Demandante: Inti Raúl Asprilla Reyes.

Magistrada Ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el

artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Inti Raúl Asprilla Reyes presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el 2 artículo 16 (parcial) de la Ley 1882 de 2018 que modifica los numerales 6 y 7 del artículo 27 de la Ley 1508 de 2012. Mediante Auto del 5 de octubre de 2018, se admitió la demanda en relación con el cargo formulado contra el artículo 16 (parcial) de la Ley 1882 de 2018, por la supuesta violación del artículo 259 de la Constitución. De otra parte, se inadmitió el relativo a la presunta violación de los artículos 345, 346, 347 y 352 de la Constitución y la Ley 152 de 1994. Dicho cargo fue posteriormente rechazado el 29 de octubre de 2018. Así mismo, se suspendieron los términos del proceso, sin perjuicio de que durante el término de dicha suspensión se recibieran escritos ciudadanos de intervención y el concepto del Ministerio Público. El 13 de febrero de 2019 se levantó la suspensión de los términos y se ordenó: (i) fijar en lista la norma parcialmente acusada para garantizar la intervención ciudadana; (ii) correr traslado al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia; (iii) comunicar al Presidente de la República, al Congreso de la República, a los Ministerios del Interior y de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación, para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en este proceso; e (iv) invitar a la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Colombiana de Municipios, y a las

facultades de derecho de la Pontifica Universidad Javeriana, Universidad del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes, Nacional de Colombia, Libre de Colombia (Seccional Bogotá), de Nariño, de Antioquia, de Caldas, EAFIT, Católica de Colombia, de Ibagué, del Cauca y Autónoma de Colombia para que, si lo consideraban adecuado, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de la norma parcialmente atacada. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe y subraya el texto de la norma parcialmente acusado: “LEY 1882 DE 2018

(enero 16) Por la cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la contratación pública en Colombia, la Ley de Infraestructura y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

[…] 3 1 Artículo 16. Modifíquese los numerales 6 y 7 del artículo 27 de la Ley 1508 de 2012, los cuales quedarán así.

6. No se podrá celebrar este tipo de contratos durante el último año de gobierno salvo que sean celebrados por el Distrito Capital, los distritos y municipios de categoría especial que sean capitales de departamento y los departamentos de categoría especial y/o sus entidades descentralizadas.

7. Las vigencias futuras que se expidan deberán cumplir las normas vigentes que regulan la materia y los parámetros previstos

en el presente artículo. En cualquier caso, cuando las vigencias futuras correspondan a proyectos de Asociación Público Privada a cargo del Distrito Capital, de los distritos y municipios de categoría especial que sean capitales de departamento y de los departamentos de categoría especial, y/o sus entidades descentralizadas, estas podrán ser aprobadas en el último año de gobierno y hasta por el plazo de duración del proyecto respectivo, sin perjuicio del cumplimiento de los trámites y requisitos dispuestos en este artículo, incluyendo lo relacionado con la aprobación previa de riesgos y pasivos contingentes ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.

III. LA DEMANDA El actor considera que la norma parcialmente acusada, al autorizar a ciertas entidades territoriales a celebrar contratos para el desarrollo de proyectos de Asociación Público-Privada (APP) y destinar vigencias futuras para este propósito en el último año de gobierno, desconoce el voto programático consagrado en el artículo 259 de la Constitución. Lo anterior, pues impide la ejecución plena del siguiente programa de gobierno, contenido en los respectivos planes de desarrollo y planes de inversión y presupuesto.

El accionante alega que el artículo 259 de la Constitución determina la imposición para los gobernadores y alcaldes del programa de gobierno que presentaron en la inscripción de su candidatura. En tal sentido, explica que el voto programático se planteó como un mecanismo de responsabilidad política que dota al ciudadano de capacidad de control al poder de los mandatarios 2 electos . Así mismo, refiere la Ley 131 de 1994, norma de rango estatutario, que exige en sus artículos 5º y 6º que los alcaldes y gobernadores propongan las

modificaciones, adiciones o supresiones al plan económico y social de la respectiva entidad territorial con el propósito de actualizar e incorporar a los 1 Ley 1508 de 2012. Artículo 27. Requisitos para proyectos de asociación público privada que requieren desembolsos de recursos públicos en entidades territoriales. En las entidades territoriales el desarrollo de este tipo de proyectos se regirá, además, por las siguientes reglas: (…). 2 Folio 19. 4 planes de desarrollo los lineamientos generales del programa de gobierno del mandatario electo. Conforme a lo anterior, afirma que las disposiciones atacadas violan el principio del voto programático al establecer “la ultraactividad [sic] de planes 3 de desarrollo y de las decisiones administrativas del gobierno de turno” . Así mismo, aduce que los apartes demandados desconocen lo dicho en la Sentencia C-346 de 2017 sobre el artículo 27, numeral 6º de la Ley 1508 de 2012, según la cual la prohibición general de suscribir contratos de asociación público privadas durante el último año de gobierno no violaba los principios de autonomía territorial y el voto programático, pues tal prohibición buscaba proteger los mencionados principios constitucionales y la facultad de autogobierno de los mandatarios de las entidades territoriales.

IV. INTERVENCIONES

1. Universidad de Ibagué El Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de

4 Ibagué solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD del artículo 16 (parcial) de la Ley 1882 de 2018. Explica que el respeto del precedente judicial se funda en la obligación que tienen los jueces de dar el mismo trato a

quienes se encuentren en situaciones jurídicamente iguales, como expresión de la seguridad jurídica. Por ello, considera que la disposición acusada desconoce lo establecido en la Sentencia C-346 de 2017 que concluyó que la prohibición de realizar contratos APP en el último año de gobierno local no viola la autonomía territorial y, por el contrario, persigue fines constitucionalmente válidos como la armonización de la política macroeconómica con los planes de gobierno locales y el principio de autogobierno de los mandatarios siguientes. De otra parte, sostiene que la norma cuestionada “da a entender que pueden 5 las entidades incluir actividades no programadas en el presupuesto” . Para el interviniente, lo anterior no es consistente con las proyecciones de ingresos ni con la financiación territorial.

2. Federación Colombiana de Municipios

6 El director ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios solicita que se declare la INCONSTITUCIONALIDAD de las expresiones acusadas. Para sustentar su posición, sostiene que las normas constitucionales de presupuesto son las que “rompen de manera categórica todo modelo anterior, 7 que riñen con el Estado rígidamente unitario existente con anterioridad” . 3 Folio 21. 4 Luis Fernando Sánchez Huertas. Folio 78. 5 Folio 77. 6 Gilberto Toro Giraldo. Folio 80. 7 Folio 80. 5 Por otra parte, las asambleas departamentales y los concejos municipales tienen la competencia de expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos. En relación con esa competencia afirma que la misma no riñe con las normas de presupuesto

orgánicas nacionales ya que la Constitución reserva a las entidades territoriales una amplia órbita de acción, “en la medida en que si bien están rígidamente atadas a las disposiciones que sobre el tema trae la Constitución y a los principios que contemple la legislación orgánica de la materia, a partir de allá [sic] gozan de autonomía para el establecimiento de las demás 8 reglas orgánicas que serán aplicables en la respectiva entidad” . A continuación, explica que la ley orgánica presupuestal deja un margen de acción para los entes territoriales en esa materia con el objetivo de respetar su autonomía territorial y no vaciar sus competencias. No obstante, estima que las normas invaden la competencia de las asambleas departamentales y los concejos municipales, por lo cual son inconstitucionales.

3. Facultad de Derecho de la Universidad de Nariño El Director de la Oficina de Consultorios Jurídicos de la Universidad de

9 Nariño defiende “RATIFICAR EL RECHAZO” de la demanda por considerar que la corrección de la misma no subsanó los yerros advertidos. Considera que en el auto de rechazo parcial de la demanda quedó evidenciado que el demandante reprodujo los argumentos presentados inicialmente sobre el principio de planeación y los argumentos complementarios no atendieron a las razones de la inadmisión.

4. Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia El Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de

10 Antioquia considera que la norma parcialmente atacada es INCONSITUCIONAL, por violar el artículo 259 de la Constitución. De este

modo, coadyuva la demanda, en tanto estima que las expresiones acusadas afectan desproporcionadamente la autonomía de los gobiernos subsiguientes 11 “a partir del compromiso excesivo de vigencias futuras” . Además, sostiene que esta posición fue plasmada en la Sentencia C-346 de 2017, que declaró exequible el numeral 6º del artículo 27 de la Ley 1508 de 2012, que fue modificado por las normas ahora acusadas. Adicionalmente, plantea que las expresiones demandadas contrarían el contenido normativo de las “Leyes orgánicas 819 (artículo 12) y 1483 12 (sic)” , lo cual genera la coexistencia de normativas con contenidos diversos. 8 Folio 82. 9 Carlos Eduardo Martínez Noguera. Folio 85. 10 Luquegi Gil Neira. Folio 90. 11 Folio 90. 12 Ibídem. 6 Afirma que las leyes orgánicas referidas, que prohíben la expedición de vigencias futuras en el último año de gobierno, deben prevalecer. Por último, reitera que las disposiciones acusadas violan el artículo 259 de la Constitución, al afectar la posibilidad de que el “gobernante siguiente desarrolle a cabalidad su programa de gobierno por interferir, con la expedición de esas vigencias futuras en el último año, el presupuesto de la entidad pública, generándose con ello la imposibilidad de ejecución 13 presupuestal de su programa de gobierno” .

5. Departamento Nacional de Planeación (DNP)

14 El Departamento Nacional de Planeación, mediante apoderado especial , solicita que se declare la INEPTITUD sustantiva de la demanda y, en

subsidio, que se declare la EXEQUIBILIDAD de la disposición parcialmente acusada. Para comenzar, se refiere a las características del esquema de las asociaciones público-privadas. Explica que, de conformidad con la Ley 1508 de 2012, este tipo de asociaciones pueden tener una duración máxima de treinta años. De otra parte, enlista sus objetivos, tales como la alineación de 15 los intereses de los privados con los públicos y la optimización de riesgos . A continuación, insiste en que la estructura de estas asociaciones es por naturaleza a largo plazo y que sus beneficios son, entre otros: (i) la atracción de inversionistas privados de largo plazo; (ii) el acceso a la capacidad de financiación, maximización del beneficio económico, capacidad gerencial, gestión e innovación; (iii) la definición durante el proceso de estructuración y selección de la distribución de riesgos; (iv) la optimización de los recursos del Estado; (v) la alineación de intereses entre lo público y lo privado; (vi) la capacidad de lograr estándares en el servicio que se presta; y (vii) generar la modernización e innovación a través de la competencia producto de los procesos de adjudicación. Igualmente, explica los diferentes requisitos y condiciones para la celebración de este tipo de contratos, de conformidad con 16 la normativa vigente . 13 Ibídem. 14 Luis Carlos Vergel Hernández. Folio 94. 15 Folio 95. “(1) estructurar los mecanismos de pago de las entidades y evaluar la infraestructura en función del servicio que se ofrece a los beneficiarios, medido en términos de desempeño, calidad y disponibilidad; (2)

optimizar la transferencia y distribución de riesgos de los proyectos, con base en una valoración rigurosa de estos y un cuidadoso análisis de términos de eficiencia en la asignación de los mismos; (3) explorar fuentes complementarias de ingresos para el inversionista privado que faciliten el financiamiento de la infraestructura pública por explotación comercial, inmobiliaria, etc.; y (4) alinear los incentivos del inversionista privado y de los distintos actores incluidos en todas las etapas de desarrollo del proyecto, propendiendo a la culminación oportuna de las obras, la ejecución de la mejor construcción posible de cara a la optimización de los costos de mantenimiento a cargo del privado y la financiación de largo plazo de los proyectos; aspectos que sin duda incentivarán la búsqueda de recursos a través del mercado de capitales por parte de los inversionistas privados”. 16 Los requisitos referidos se toman casi textualmente, pero con algunos ajustes, de lo dicho por el interviniente en el folio 96, a saber: (i) El cumplimiento de los límites de gasto y deuda establecidos en las Leyes 358 de 1997, 617 de 2000 y 819 de 2003, así como sobre riesgos y pasivos contemplados en la Ley 448 de 1998 y en los casos en que se cofinancie con la Nación se debe contar con la autorización del Departamento Nacional de Planeación; 7 Específicamente sobre las vigencias futuras, señala que las asambleas o concejos, a iniciativa del gobierno local, tienen la facultad de autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede el permiso sujeto a

diferentes condiciones que incluyen aprobaciones por el CONFIS y el DNP, así como diferentes verificaciones atadas a la existencia del proyecto en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo, entre otros. De lo anterior concluye que la autorización para asumir compromisos con cargo a vigencias futuras debe ser reglada y no es una facultad discrecional o abierta. En estos términos, tal permiso debe consultar el esquema de planeación al mediano plazo y el Plan de Desarrollo Territorial. Así mismo, se debe evaluar su importancia estratégica, el monto y gasto posible, la seguridad sobre el cumplimiento y la sostenibilidad de la deuda pública. Así mismo, destaca el rezago de la infraestructura del país que, a su juicio, se debe a la falta de planeación a largo plazo. Muestra en un cuadro las etapas comunes a este tipo de proyectos y la imposibilidad de sacarlos adelante en el corto plazo ya que, en general, para la etapa de estructuración del proyecto ya han pasado, al menos, 36 meses. Por ello, sostiene que, de acogerse los argumentos de la demanda, no sería viable en el país desarrollar estrategias de desarrollo económico y social de mediano y largo plazo, ni proyectos de gran envergadura e impacto, debido al tiempo que requiere su estructuración. En cuanto a la materia presupuestal, señala que cualquier decisión de esa naturaleza debe regirse por los principios de planificación, universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización, inembargabilidad, coherencia macroeconómica, sostenibilidad fiscal y anualidad. Según el criterio del interviniente, del último principio se desprende la prohibición de

asumir compromisos con cargo a apropiaciones por fuera del año fiscal. No obstante, afirma que esta regla cuenta con la excepción de las vigencias futuras ordinarias y excepcionales, así como las expiradas. Dice que la diferencia entre las dos es que para las ordinarias se debe contar con el 15% del presupuesto del gasto apropiado en la vigencia en la que se solicita, mientras que para las excepcionales no se cuenta con tal apropiación. En tal sentido, la aprobación del CONFIS no puede superar el periodo de gobierno del mandatario que lo solicita, a menos de que el proyecto sea declarado de (ii) El compromiso de los ingresos futuros afectará la capacidad de pago definida en la Ley 358 de 1997 y las normas que la modifiquen y complementen; (iii) La entidad territorial debe identificar la fuente de financiación del contrato de conformidad con la Ley 358 de 1997 y lo relativo a los ingresos corrientes. Los recursos de crédito que puedan ser necesarios para financiar las vigencias futuras comprometidas se sumaran al saldo de la deuda que determine los indicadores de capacidad de pago, fijados en la mencionada ley. (iv) Cuando el proyecto se financie con cargo a ingresos corrientes de libre destinación no podrán ser considerados como de libre disposición en los términos de la Ley 617 de 2000; (v) Solo se pueden celebrar proyectos de APP que estén alineados con los objetivos de los planes de desarrollo territorial; y (vi) Las vigencias futuras que se expidan deben cumplir las normas vigentes – incluyendo la aprobación del Ministerio de Hacienda de riesgos y pasivos contingentes, lo cual, a su vez, debe contar con la validación

financiera previa de alguna entidad de esa naturaleza pública de segundo piso o de estructuradoras públicas. 8 importancia estratégica por el Consejo de Gobierno de la Entidad Territorial. De lo anterior concluye que las vigencias futuras buscan dar estabilidad financiera a políticas de Estado, para evitar que su desarrollo se vea afectado por ciclos políticos. Respecto a los numerales parcialmente demandados, subraya que su objetivo es establecer una limitación en materia presupuestal, con el objetivo de proteger el interés general al evitar que se empleen inadecuadamente los recursos públicos y que se comprometa el presupuesto de las entidades territoriales para los siguientes periodos. No obstante, contemplan una excepción que es válida a la luz de las potestades en materia presupuestal. Además, afirma que la autonomía territorial en esta materia no es absoluta y debe ceñirse a un marco legal que admite la injerencia ex ante del nivel central, como la fijación de pautas generales para el cumplimiento de funciones públicas. Al respecto, cita la Sentencia C-346 de 2017 al advertir que la norma acusada no desconocía la autonomía de las entidades territoriales, pues se trataba de una restricción que pertenecía al margen de configuración legislativa y que tenía como finalidad garantizar la planeación ordenada. De otra parte, sobre la autonomía territorial, cita un aparte de la Sentencia C-524 de 2003 que señala que la definición de la política económica general está a cargo de las autoridades nacionales. Concluye la delimitación del contexto de la demanda argumentando que en el caso concreto es competencia del Legislador buscar instrumentos para poner en marcha la contratación con las APP para buscar estrategias de desarrollo

económico y social de mediano y largo plazo. Como segunda parte de su intervención, sostiene que la demanda es inepta, pues “plantea una serie de percepciones, consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo sin descender a la forma en que se concreta la 17 violación” . Por ello, considera que la acusación es indirecta e inepta. Para sustentar sus argumentos cita extensamente jurisprudencia de la Corte sobre los requisitos establecidos para formular acciones de inconstitucionalidad. Por último, indica que “contrastados estos criterios con la demanda se reitera que la parte demandante no cumplió con las exigencias de precisión, suficiencia y claridad. La argumentación vaga y subjetiva no permite una real confrontación de sus argumentos en la Constitución y de ahí la solicitud 18 que se formula” .

6. Universidad Externado de Colombia La Universidad Externado de Colombia, mediante concepto elaborado por el

19 Grupo de Investigación en Derecho Administrativo , solicita que la Corte declare EXEQUIBLE el contenido normativo acusado. No obstante, la argumentación que desarrolla también busca desvirtuar la aptitud del cargo. 17 Folio 100. 18 Folio 102. 19 El Director, Alberto Montana Plata, firma la intervención. Folio 105. 9 Para los intervinientes el cargo a analizar se sostiene sobre una premisa falaz. Para desarrollar este argumento, primero, explican que no existe prohibición constitucional sobre el momento en el cual pueden suscribirse esos contratos, luego se trata de limitaciones impuestas por el Legislador. Así, sostienen que estos límites temporales dentro del periodo de cada mandatario constituyen una restricción legítima a la autonomía de las entidades territoriales. Por ello,

la Sentencia C-346 de 2017 determinó que “la autonomía territorial es relativa y que existe algún margen para que el Legislador limite, en 20 persecución de fines constitucionalmente válidos” . En consecuencia, afirman que la referida sentencia concluyó que la restricción impuesta por la Ley 1508 de 2012 era razonable. No obstante, plantean que afirmar que existan principios y valores constitucionales que justifiquen la restricción a la autonomía de las entidades territoriales no significa que esa restricción tenga per se origen constitucional. En consecuencia, defienden que la libertad de configuración permite contemplar diferentes regímenes para la suscripción de APP por entidades territoriales dentro de los cuales caben: la prohibición total de ese tipo de contratos en el último año del periodo de gobierno, excepciones a tal prohibición, así como un régimen sin restricción alguna. Aseveran que la falacia sobre la cual se sostiene la demanda es la de “tratar de inducir al error al considerar como precedente algo que no lo era. En efecto la Sentencia C-346 de 2017 es un precedente valioso para determinar [en] qué casos son constitucionales las limitaciones que el Legislador impone a la autonomía de las entidades territoriales. Sin embargo, esa decisión no establece ningún precedente en relación con prohibiciones o limitaciones a la 21 autonomía territorial que tengan origen constitucional” . Sobre la violación del artículo 259 de la Constitución, estiman que no se expone de forma clara, precisa, específica y mucho menos suficiente “la manera en la cual las disposiciones demandadas contrarían las normas 22 constitucionales cuya vulneración se alegó” . Al margen de lo anterior,

defienden la exequibilidad de la norma. Explican que el demandante sostiene su cargo en que “la ultraactividad de las APP en términos del plan de 23 desarrollo” viola el voto programático al dejar compromisos para los siguientes gobiernos. Aducen que la aparente contradicción entre el carácter temporal de los planes de desarrollo y el voto programático no se presenta solo cuando se comprometen vigencias futuras en el último año, sino en general, con la institución de las APP en sí misma. Así, consideran que se trata de un reproche político y económico y por lo tanto de conveniencia, pero no de orden constitucional. De otra parte, argumentan que el voto programático comporta la posibilidad de llevar a cabo el plan de desarrollo durante el periodo para el cual fue 20 Folio 107. 21 Folio 108. 22 Folio 109. 23 Folio 110. 10 elegido, no solo hasta el tercer año de gobierno. Por ello, sostienen que “no existe una diferencia real en términos de su autonomía si el contrato se concluye en el primer o ultimo año del periodo del gobernante anterior, pues 24 este tipo de contratos suelen extenderse por al menos una década” . Igualmente, explican la complejidad de los procesos de estructuración de ese tipo de contratos. En tal sentido indican que la excepción a la prohibición de suscripción de contratos APP protege el voto programático del gobernante cuyo periodo finaliza, al igual que el interés general en los casos en los cuales en los primeros tres años no se logre estructurar el contrato. Además, consideran que la prohibición puede tornarse en un incentivo negativo para celebrar contratos antes de tiempo, sin la debida planeación.

Concluyen que la modificación que se analiza es constitucional, por encontrarse en el ámbito de la competencia del Legislador, el que puede imponer o remover restricciones siempre que las mismas no contradigan la Constitución.

7. Cámara Colombiana de Infraestructura

25 El Director de la Cámara Colombiana de Infraestructura solicita que se declare la INEPTITUD sustantiva de la demanda y, en subsidio, que se declare la EXEQUIBILIDAD de la norma parcialmente acusada, pues considera que no viola la Constitución Política. Respecto a su primera petición, sostiene que la demanda se sustenta en apreciaciones subjetivas, al interpretar de forma particular lo que dicen las normas. Para respaldar su posición trascribe in extenso, apartes de la demanda en las cuales se afirma que la suscripción de contratos APP en el último año del periodo de gobierno supone acoger algo no presupuestado ni apropiado en el presupuesto, romper el principio de temporalidad al que obedecen los planes de desarrollo, entre otros. Entonces, plantea que la demanda se estructura en suposiciones sobre situaciones hipotéticas y “presume que todas las APP se estructuran de forma 26 repentina e injustificadamente” , lo cual hace el cargo impertinente. Añade que, según el accionante, el mal desempeño de las finanzas de las entidades municipales, distritales o departamentales de categoría especial depende exclusivamente del otorgamiento de una APP o del establecimiento de vigencias futuras en el último año de gobierno. De otra parte, señala que la demanda no acredita que: (i) el constituyente prohíbe al Legislador conceder autorizaciones a las administraciones para

otorgar vigencias futuras en el último año de gobierno; y (ii) la consecuencia cierta del uso del mecanismo en el último año de gobierno llevará al quebrantamiento fiscal de la entidad territorial. 24 Folio 112. 25 Juan Martín Caicedo Ferrer. Folio 148. 26 Folio 151. 11 Para defender su posición subsidiaria presenta el contexto de las APP y su marco regulatorio, contemplado en la Ley 1508 de 2012. Así, refiere que el objeto de esa ley es promover la inclusión del sector privado como socio estratégico del Estado. Explica que las APP son proyectos con complejidades diferentes que están sometidos a la disciplina fiscal y a la superación del análisis costo beneficio. Así mismo, deben: exceder una cuantía mínima, contar con el concepto previo del Ministerio de Hacienda, cumplir los límites de gastos y deuda establecidos en las Leyes 358 de 1997, 617 de 2000 y 819 de 2003 y, para el caso de las entidades territoriales, deben ajustarse a los objetivos de los planes de desarrollo territorial. De este modo, afirma que el proceso de estructuración asegura la justificación técnica y financiera de las APP. En segundo lugar, argumenta que el Congreso tiene una amplia libertad de configuración para definir las reglas y supuestos aplicables a la estructuración de las APP, en tanto no existe una prohibición expresa para regular estas materias. Igualmente, refiere que para realizar estas asociaciones se deben cumplir diferentes requisitos establecidos en los artículos 4 y 11 de la mencionada ley que incluyen estudios de factibilidad, la estructuración de un modelo financiero que determine el valor de la APP, la validación por

estructuradoras de segundo piso o públicas, la superación del comparador público privado, la valoración de las contingencias de la Ley 448 de 1998 ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la aprobación del consejo o la asamblea y el CONFIS para los casos de vigencias futuras; en los casos de proyectos de transporte cumplir las exigencias del artículo 39 de la Ley 1682 de 2013 y, finalmente, el aval del MHCP sobre las condiciones financieras y cláusulas del proyecto. Específicamente, considera que el artículo 16 de la Ley 1882 de 2018 es constitucional ya que el Legislador tiene un amplio margen de configuración sobre normas de orden fiscal y hacienda pública, exigibles al trámite de las APP. Así, afirma que “el legislativo no desconoció las disposiciones constitucionales que tienen por objeto un control al presupue