CC-C366-1994

Sentencia No. C-366/94 ESTADO DE EMERGENCIA-Declaratoria/RESPONSABILIDAD DEL ESTADO La Corte concluye que efectivamente se ha presentado un hecho sobreviniente, distinto de la guerra exterior y la conmoción interior, puesto que el sismo y los desbordamientos de ríos que lo acompañaron son hechos naturales de irrupción repentina que tuvieron graves consecuencias materiales y humanas, de suerte que alteraron de manera intensa las condiciones normales de vida en el área. La Corte considera entonces que era legítima constitucionalmente la declaratoria de Estado de Emergencia en estos dos departamentos por parte del Ejecutivo. Para la Corte es claro que la negligencia en la puesta en ejecución de tales mecanismos de prevención y atención puede configurar diversas formas de responsabilidad. Pero esa eventual responsabilidad del Estado o de sus funcionarios, que no corresponde a esta Corporación determinar, no obsta para que, de configurarse el presupuesto objetivo, sea legítima la declaratoria del Estado de Emergencia, puesto que ella no se efectúa para proteger al gobernante sino a los ciudadanos de los riesgos derivados de situaciones calamitosas provenientes ya sea de desastres naturales o de accidentes mayores tecnológicos.

REF: Expediente N° RE-058

Revisión automática del Decreto No. 1178 de 1994, "Por el cual se decreta el Estado de Emergencia por razón de grave calamidad pública".

Magistrado Ponente: ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Temas: -Verificación de la grave calamidad pública. -Distinción entre el control constitucional de los

presupuestos objetivos de los estados de excepción y los eventuales juicios de responsabilidad por la generación de las condiciones que permitieron el advenimiento de una situación de anormalidad. Santa Fe de Bogotá, dieciocho (18) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994). La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Jorge Arango Mejía y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa

EN NOMBRE DEL PUEBLO

Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión constitucional del Decreto No. 1178 de 1994 por medio del cual se decreta el Estado de Emergencia por razón de grave calamidad pública

I. ANTECEDENTES

1. De la norma objeto de revisión.

El Decreto de Estado de Emergencia No. 1178 de 1994, objeto de revisión constitucional, tiene el siguiente texto:

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

DECRETO 1178 DE 9 DE JUNIO DE 1994

Por el cual se decreta el estado de emergencia por razón de grave calamidad pública. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y CONSIDERANDO: Que el día 6 de junio del presente año se produjó un sismo con epicentro en cercanías del municipio de Toribio en el Departamento

del Cauca. Que como consecuencia del dicho sismo se produjeron graves desbordamientos de varios ríos y avalanchas en varios municipios de los Departamentos del Cauca y del Huila. Que dichos hechos han producidos grandes pérdidas humanas y materiales en los municipios mencionados. Que igualmente se produjeron graves daños en las vías de comunicación, se interrumpió la prestación de servicios públicos esenciales y se afectó gravemente el desarrollo de la actividad económica y social en dicha zona del país. Que estos hechos constituyen grave calamidad pública en esta zona del país. Que dada la magnitud de la calamidad pública a que se ha hecho referencia, el Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres es insuficiente para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. Que igualmente el Gobierno carece de facultades ordinarias que le permitan conjurar eficazmente la crisis. Que es necesario establecer un organismo que disponga de facultades adecuadas para adelantar las tareas necesarias para hacer frente a la crisis y que pueda coordinar los esfuerzos públicos y privados en dicho sentido. Que de igual manera es necesario establecer disposiciones particularmente en materia presupuestal, crediticia, fiscal, expropiación y dotación de vivienda, con el fin de atender las necesidades básicas de las personas afectadas y lograr la reconstrucción y rehabilitación de la zona. Que de conformidad con el artículo 215 de la Constitución Política "Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los articulados 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o

que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente , con la firma de todos los ministros , declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

DECRETA: ARTICULO 1º Declarar el estado de emergencia por el término de quince días calendario, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia de este Decreto, con el fin de conjurar y evitar la extensión de los efectos de la crisis producida por razón de la calamidad pública a que se refieren los considerandos de este Decreto que se presentó en diversos municipios de los Departamentos de Huila y

Cauca. ARTICULO 2º El presente Decreto rige a partir de la fecha de expedición.

PUBLIQUESE Y CUMPLASE

Dado en Santa Fe de Bogotá, D.C. 09 de junio de 1994

FABIO VILLEGAS RAMIREZ

Ministro de Gobierno

NOHEMI SANIN DE RUBIO

Ministra de Relaciones Exteriores ANDRES GONZALEZ DIAZ Ministro de Justicia y del Derecho

RUDOLF HOMMES

Ministro de Hacienda y Crédito Público

RAFAEL PARDO RUEDA

Ministro de Defensa Nacional

JOSE ANTONIO OCAMPO GAVIRIA

Ministro de Agricultura GERARDO HERNANDEZ Viceministro de Trabajo y Seguridad Social encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social

JUAN LUIS LONDOÑO DE LA CUESTA

Ministro de Salud

MAURICIO CARDENAS SANTAMARIA

Ministro de Desarrollo Económico

GUIDO NULE AMIN

Ministro de Minas y Energía

JUAN MANUEL SANTOS CALDERON

Ministro de Comercio Exterior

MARUJA PACHON DE VILLAMIZAR

Ministra de Educación Nacional

MANUEL CIPRIANO RODRIGUEZ BECERRA

Ministro del Medio Ambiente

WILLIAM JARAMILLO GOMEZ

Ministro de Comunicaciones

JORGE BENDECK OLIVELLA

Ministro de Transporte

2. Intervención del Ministerio de Gobierno.

El ciudadano Eduardo Gómez Giraldo, representante del Ministerio de Gobierno, solicitó a la Corte Constitucional la declaratoria de la constitucionalidad del Decreto No. 1178 de 1994, tomando en consideración los siguientes argumentos: a) Aspecto formal. Manifestó el ciudadano Gómez Giraldo que la norma bajo examen llena los requisitos desde el punto de vista formal que exige la Constitución para una norma de estado de conmoción, así: lleva las firmas de todos los ministros, fue dictado en vigencia del estado de emergencia. Además se encuentra debidamente motivado. b) Aspecto sustancial. Inicialmente, el ciudadano Eduardo Gómez Giraldo expresó que "a las 3:47 p.m. del día 6 de junio de 1994 se produjo un sismo de magnitud richter 6.4, cuyo epicentro se localizó en el municipio de Páez en el Departamento del Cauca y en las laderas del sistema montañoso del Volcán Nevado del Huila. Debido a las características morfológicas de la zona y al comportamiento hidrometereológico, previo al sismo, con promedios altos de precipitaciones sobre las cuencas de los ríos Páez, Negro, De Narváez, Moras, Ullucos y Símbola, entre otros, se

produjeron deslizamientos sobre los cauces de dichos ríos, los cuales a su vez originaron una avalancha o flujo de lodo, la cual afectó gravemente a los municipios de Santander de Quilichao, Páez, Caldono, Toribío, Morales, Buenos Aires, Padilla, Piendamó, Silvia, Inzá, Totoró, Jambaló y Caloto en el Departamento del Cauca; y, a la La Plata, Iquira, Tesalia, Paicol, Hobo, Nátaga, Santa María, Palermo, Gigante y Yaguará en el Departamento del Huila". Agregó, el ciudadano Gómez Giraldo que "esta avalancha en una zona caracterizada por sus altas montañas y profundos cañones destruyó la infraestructura física, económica y social de la zona e impactó de manera severa el medio ambiente. La destrucción de varios puentes, carreteras y caminos impidió la atención de las áreas de mayor afectación por vía terrestre, situación que se agravó aún más, debido al mal tiempo que impidió el acceso por vía aérea. Por todo lo anterior y debido a que el sismo afectó no un centro urbano sino un área de cientos de hectáreas, con poblados dispersos difíciles de identificar desde el aire, con un relieve abrupto y unas condciones de acceso, clima y de orden público muy complicadas, las consecuencias sobre las comunidades indígenas que habitaban la zona: paeces y guambianos, adquieron unas dimensiones insospechadas. El sismo y el flujo de lodo originado en la parte alta de la cuenca del río Páez impactó particularmente y de manera severa a la

comunidad indígena de Tierradentro, así como su infraestructura física (viviendas, escuelas, hospitales, carreteras, caminos, puentes, etc). De esta manera es claro que el sismo produjo una grave calamidad pública, con lo cual se cumple el supuesto constitucional". Por otra parte, el ciudadano Gómez Giraldo aseveró que "las normas vigentes prevén la existencia del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres que funcionan de manera descentralizada -pues en principio la responsabilidad corresponde a los entes locales y regionales, con el apoyo de los nacionales-, el cual se sustenta en tres fases principales: 1. prevención, 2. atención inmediata, 3. rehabilitación y reconstrucción. Para cada una de ellas existen unos mecanismos e instrumentos que le permiten a las autoridades competentes afrontar situaciones de calamidad pública. La situación a que se ha hecho referencia desbordó la capacidad de respuesta interinstitucional de las autoridades de los comités regionales del Sistema Nacional de Prevención de Desastres de los Departamentos del Cauca y Huila incluso para evaluar los efectos del sismo, lo cual hizo necesaria la movilización de las entidades del orden nacional, las cuales asumieron la atención de la emergencia de manera directa, reforzando la respuesta regional. Ahora bien la situación de calamidad a que se ha hecho referencia presentaba características y circunstancias especiales derivadas de la población afectada, la cual en más de un 90% pertenece a comunidades indígenas, hecho que a su turno implica consideraciones especiales en cuanto se refiere a la rehabilitación económica y social de la zona". Finalmente, el ciudadano Eduardo Gómez Giraldo resumió el decreto en

mención, expresando que era necesario "crear una institución especial que tomando en cuenta las características de la población indígena adoptara de manera eficiente medidas adecuadas para afrontar la crisis presentada así como coordinara los esfuerzos públicos y privados en tal sentido. De esta manera se prevé el establecimiento de un programa integral de recuperación que respete la cultura, las costumbres y las administraciones de las comunidades indígenas. De otra parte, debía estableerse un régimen especial de negociación directa y de expropiación por vía administrativa que le permita a la Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Paez y a las entidades públicas encargadas de adelantar proyectos de reconstrucción y rehabilitación de las zonas, adquirir rápidamente los bienes necesarios para que las personas afectadas con el sismo puedan nuevamente desarrollar sus vidas en condiciones adecuadas así como para compensar a las comunidades indígenas las áreas de sus territorios que no pueden ser explotadas o habitadas por ser zonas de riesgo. El procedimiento diseñado es más ágil y expedito, como quiera que no requiere de la intervención judicial prevé términos más breves, y su implementación sólo podía realizarse a través de un decreto legislativo. Además el mismo toma en cuenta la existencia de resguardos indígenas". Por lo expuesto, el ciudadano Eduardo Gómez Giraldo, representante del Ministerio de Gobierno, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto No. 1178 de 1994.

3. Concepto del Procurador General de la Nación.

La Vista Fiscal solicitó a la Corte Constitucional en su concepto de rigor

declarar inexequible la norma revisada, con base en los siguientes argumentos: a) Aspecto formal. El Procurador puntualizó que la norma bajo examen llena los requisitos desde el punto de vista formal que exige la Carta para un Decreto de esa naturaleza. b) Aspecto sustancial. El Ministerio Público entendió que "las circunstancias fácticas relacionadas por el Gobierno en el Decreto 1178, constituyen sin duda un hecho notorio y por demás evidente y son distintas de las que darían origen a las medidas de excepción previstas en los artículos 213 y 214 de la Carta. No obstante, a solicitud del Magistrado que conduce la presente revisión, obra en el expediente el material probatorio aportado por la Red Sismológica Nacional de INGEOMINAS, las gobernaciones del Huila y del Cauca y el Ministerio de Transporte, entre otros, que da cuenta de la intensidad del movimiento telúrico, de su epicentro y consecuencias, y además aquel que demuestra el desbordamiento de la capacidad del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, para atender en debida forma y en el menor tiempo posible la rehabilitación y reconstrucción de la zona afectada, debido tanto a la magnitud del sismo como a la de sus efectos directos y colaterales, con los resultados ya conocidos. Igualmente los hechos acaecidos el 6 de junio del año que avanza son sobrevinientes, es decir son exceptivos e inhabituales, su irrupción es repentina. Aunado a lo anterior debe decirse, que estos acontencimientos constituyeron en verdad una grave calamidad pública y como lo afirma el Ejecutivo en la parte considerativa del Decreto

declaratorio que se analiza produjeron, aparte de grandes pérdidas humanas y materiales en los municipios afectados, "graves daños en las vías de comunicación, se interrumpió la prestación de servicios públicos esenciales y se afectó gravemente el desarrollo de la actividad económica y social en dicha zona del país"". En ese orden de ideas, el Procurador General de la Nación solicitó la declaratoria de exequibilidad del Decreto Legislativo No. 1178 de 1994.

4. Material Probatorio.

El Magistrado Ponente mediante auto de 21 de junio de 1994 decretó ciertas pruebas que mas tarde serían complementadas por el auto de 5 de julio del mismo Magistrado. El material probatorio que obra en el expediente es el siguiente: 4.1. Informe de la Gobernación del Departamento del Cauca. El Gobernador del Cauca, Dr. Temístocles Ortega Narváez, envió a la Corte Constitucional un informe de los efectos del temblor aludido, en su departamento. En el mentado documento se analizan, por municipio, la población afectada, las viviendas averiadas y el número de población en albergues. Se globalizan los datos de la siguiente manera:

MUN POBL POBL VIVIE VIVI Nº DE POB

ICIPI ACIO ACION NDAS ENDA ALBE L.

O N AFECT DESTR S RGU EN

CALC ADA UIDAS AVER ES ALB

ULAD IADA ERG A S UES FUN 9.014 2.644 754 5 15 2.117

ZA PAEZ 34.589 15.557 1.803 714 74 18.25

7

SILVI 8.227 477 700 4 270

A PIEN 765 58 121

DAM O

CADI 2

LLA CAL 5 27 104

DON O CAL 39 3 11

OTO TOT 294 136 196

ORO BOR 1 1

DO COC 1 16

ONU CO BUE NOS 3

AIRE S TORI 40 30

BIO SUA 3

REZ SANT 417 87 210

AND ER CAJI 9 28

BIO MOR 80 40 64

ALES 4.2. Informe de la Gobernación del Departamento del Huila. El Gobernador del Huila, Dr. Julio Enrique Ortíz Cuenca, envió a la Corte Constitucional un informe de los efectos del temblor aludido en su departamento. En este se describen y evaluan las diversas consecuencias del movimiento telúrico. Se podría resumir la información de la siguiente forma:

FAMILIA

S 1018

AFECTA

DAS

PERSON

AS 3978

AFECTA

DAS

PERSON

AS 2

FALLECI

DAS

PERSON

AS 4

HERIDAS

VIVIEND

AS 111

DESTRUI

DAS

VIVIEND

AS 292

AVERIAD

AS

VIVIEND

AS POR 26

REUBICA

R

CENTRO

S 13

EDUCATI

VOS

AVERIAD

OS

IGLESIA

S 6

AVERIAD

AS

ACUEDU

CTOS 7

DESTRUI

DOS VIAS

DESTRUI 9

DAS

PUENTES

DESTRUI 4

DOS

POLIDEP

ORTIVO 1

DESTRUI

DOS

SISTEMA

S DE 5

IRRIGAC

ION

DESTRUI

DOS

CULTIVO

S 831 HEC.

DAÑADO

S

SEMOVI

ENTES 223

DESAPA

RECIDOS 4.3. Informe del Instituto Nacional de Vías. El Secretario General Técnico del Instituto Nacional de Vías, Doctor Hernán Otoniel Fernández Ordoñez, en relación con el daño de las vías, manifestó que: a) En la carretera La Plata-Valencia-Guadalejo-Belalcazar-Toez-Toribio-El Palo se afectaron los siguientes tramos: - El tramo Aranzazu-Valencia-Guadalejo, quedo cubierto de lodo en cinco sectores y de los anteriores quedo destruida en tres kms., lo cual implica la construcción de variantes. - En el tramo Guadalejo-Belalcazar, la vía se destruyó aproximadamente en tres kms., en cinco sectores, lo cual requiere de tramos nuevos de mayor longitud. - En el tramo Belalcazar-Toez-Irlanda, la vía se destruyó en un 60% aproximadamente. b) Seriamente afectada por deslizamientos se encuentra la carretera SilviaMoras-La Troja-Taravira-Vitonco-Montecruz-Toez y varios caminos departamentales. En lo que atañe a la destrucción de los puentes, el Dr. Fernández Ordoñez expresó que el anterior suceso se presentó en: a) En la carretera La Plata-Belalcazar-Toez-Irlanda: - Puente Juntas Luz 47.20 mts. - Puente Cohetando Luz 33.40 mts. - Puente La Simbola Luz 22.00 mts.

• Puente Páez Luz 32.50 mts. b) En la carretera Laberinto-Paicol: -Puente Los Angeles Luz 100.00 mts. c) En la carretera Puente Nolasco-Nataga: - Puente Nolasco Luz 42.00 mts.

Así mismo, el Secretario General Técnico del Instituto Nacional de Vías, Doctor Hernán Otoniel Fernández Ordoñez, indicó que también se conoce la destrucción de varios puentes en las vías departamentales. 4.4. Informe del Ministerio de Gobierno. El Ministro de Gobierno, Dr. Fabio Villegas Ramírez, relató los efectos del sismo antecitado, sosteniendo que "a consecuencias de las fuertes lluvias de días anteriores que saturaron el suelo en la parte alta de la cuenca del río Páez y en algunos de sus afluentes, el sismo produjo los ya mencionados desprendimientos de tierras sobre estas cuencas, los cuales a su vez y debido a sus altas pendientes, generaron flujos que rápidamente convergieron en el río Páez causando gran destrucción a lo largo de su recorrido, incluyendo la de varios puentes. Esta situación impidió posteriormente la atención de la emergencia por vía terrestre a las áreas de mayor afectación. El sismo y el flujo de lodo originado en la parte alta de la cuenca del río Páez impactó en forma severa la comunidad Indígena de Tierradentro, las poblaciones aledañas a los departamentos del Cauca y del Huila, así como la infraestructura física (viviendas, escuelas, hospitales, servicios, carreteras, caminos y puentes)".

El Ministro de Gobierno, además, realizó una estadística del impacto del movimiento telurico que a continuación se transcribe:

DESCRIPCION CIFRA DETALLE

MUERTOS 148 SEGUN

INFORMACION

DE

LEVANTAMIENT

O DE

CADAVERES

REALIZADO POR

LA FISCALIA DE

CAUCA (58) Y

HUILA (90)

DESAPARECIDO 508 REPORTE

S FISCALIA

SECCIONAL

CAUCA

HERIDOS 121 ATENDIDOS POR

LOS SERVICIOS

SECCIONALES

DE SALUD DEL

CAUCA Y HUILA

CON APOYO DEL

MIN-SALUD

VIVIENDAS 1664

DESTRUIDAS

VIVIENDAS 3160

AVERIADAS

PUENTES 6 VEHICULARES

DESTRUIDOS

ESCUELAS 23

DESTRUIDAS

ACUEDUCTOS 6

EDIFICACIONES 15 IGLESIAS,

DE USO HOSPITALES,

COMUNITARIO POLIDEPORTIVO

S

VIAS 13 100 KMS. APROX.

AFECTADAS SEGUN

INFORMACION

DE INSTITUTO

NACIONAL DE

VIAS

AFECTADOS 28.569 ATENDIDAS POR

DIRECTOS LAS

ORGANIZACIONE

S DE SOCORRO

EN 24

ALBERGUES CON

INFRAESTRUCTU

RA Y 116

CAMPAMENTOS

DISPERSOS A

MANERA DE

ALOJAMIENTO S

TEMPORALES 4.5. Informe de la Cruz Roja Colombiana. El Director Técnico y del Socorro Nacional de la Cruz Roja Colombiana, Doctor Juan Pablo Sarmiento Prieto, en relación con el daño causado por el sismo del 6 de junio del año en curso y de la posterior avalancha del río

Páez, manifestó que "la comunidad afectada está compuesta por dos grupos indígenas predominantes, los Guambianos y los Paeces. Su organización es independiente del Estado colombiano y reconocido por la Constitución Nacional. De 50 cabildos (unidad administrativa indígena), existentes en el área, 18 se encuentran comprometidos por el desastre. La afectación fue diferente en las comunidades: los guambianos en la meseta del sismo tuvieron destrucción por vibración y licuación de los suelos y, los paeces, habitantes de la cuenca del Río Páez sufrieron el impacto de las avalanchas". Agregó el Dr. Sarmiento Prieto que las poblaciones afectados fueron 34, "incluyen cabeceras municipales, corregimientos y veredas. Cuatro de ellas fueron totalmente arrasadas y cinco que deben reubicarse por razones de seguridad". Finalmente, el Director Técnico y del Socorro Nacional de la Cruz Roja Colombiana sostuvo que "el evento por su magnitud y ubicación sobrepasó la capacidad local y departamental, requiriendo una movilización desde los departamentos vecinos y un apoyo nacional". 4.6. Informe del Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minería y Química -INGEOMINAS-. El Director General del Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minería y Química -INGEOMINAS-, Dr. Rodolfo Alarcón Guzmán, envió a la Corte constitucional copia del reporte, fechado el 14 de junio de 1994, de la Red Sismologica Nacional de Colombia (RSNC), dependencia de la entidad precitada, sobre la actividad sismica en la zona de Páez-Cauca,

registrada el 6 de junio de 1994 y posteriores. Según el informe los datos generales del sismo aludido son los siguientes: Fecha : 6 de junio de 1994

Hora local de origen : 15:47; (20:47 G.M.T.) Latitud : 2.90 grados al norte del Ecuador Longitud : 76.08 grados al occidente de Greenwich Profundidad : -+10 km Magnitud Richter : 6.4

Región : Sur Occidente de Colombia En el informe de la RSNC se afirmó que "para este sismo, tratándose de una magnitud relativamente alta (6.4) y de una profundidad somera (-+ 10 km), se presentan una serie de réplicas que corresponden a reacomodamientos de la corteza después del evento principal y liberación adicional de esfuerzos en zonas debilitadas por la primera ruptura. Estas réplicas se han presentado de manera continua, registrándose hasta ahora de manera clara un número superior a las 700".

Finalmente, en el informe comentado se aseguró que "el sismo principal corresponde a aproximadamente el 40% de la energía total liberada, de lo cual puede concluirse que la liberación de esfuerzos en el área se está llevando a efecto de una manera continua, iniciada por una ruptura principal y una serie de rupturas menores subsiguientes. Estas rupturas continuarán hasta que los esfuerzos remanentes en el área sean lo suficientemente pequeños para no provocar rupturas adicionales". 4.7. Informe del Ministerio de Defensa Nacional. El Ministro de Defensa Nacional Encargado, Dr. Ramón Emilio Gil Bermudez, manifestó que comparte íntegramente el informe del Ministerio

de Gobierno. 4.8. Informe de la Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. El Director General para la Prevención y Atención de Desastres, Dr. Omar Dario Cardona Arboleda, comentó que "el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres fue el instituído con entidades del estado ya existentes en todos los niveles y concebido para que sus acciones se realicen en forma descentralizada (Ley 46 de 1988). A través del Decreto Ley 919 de 1989 se expidieron normas con las cuales se reglamentó este Sistema Nacional, definido para las instituciones que lo componen, sus funciones y responsabilidades a nivel nacional, regional y local. El Sistema es coordinado actualmente por la Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres del Ministerio de Gobierno (antigua Oficina Nacional adscrita a la Presidencia de la República), hecho que se decretó en julio de 1991 y que se materializó en agosto de 1992 sin causar cambio alguno a la organización institucional. El Sistema lo componen entidades del sector público y privado relacionadas con el tema, las cuales deben llevar a cabo en forma organizada y descentralizada, a través de Comités Regionales (en los departamentos) y Locales (en los municipios), actividades de prevención y atención de desastres no solamente desde el punto de vista operativo o de respuesta a emergencias, rehabilitación y recuperación, sino también desde el punto de vista técnico, científico y de planificación de acuerdo con el ámbito de su competencia. Dentro de la estructura de este sistema, a nivel nacional se instituyó un Comité Técnico,

encargado de definir los programas de mitigación de riesgos y las actividades preventivas que deben promoverse a través de encargados de promover a nivel nacional, regional y local los preparativos y la coordinación para la atención en caso de desastres. Además de estos comités, técnicos y operativos, los cuales cuentan con servicios nacionales y comisiones técnicas que los asesoran, la estructura del sistema está compuesta por un Comité Nacional de Prevención y Atención de Desastres, presidido por el Ministro de Gobierno, por Comités Regionales, Presididos por los gobernadores de cada departamento y por Comités Locales presididos por los alcaldes de cada municipio. Su estructura obedece a un modelo de instituciones que son interdependientes entre sí, para efectos de la prevención la atención y la recuperación, no obstante que conservan su autonomía en lo relativo a sus responsabilidades o competencias individuales. Es descentralizada, la responsabilidad principal de mitigar los riesgos, dar respuesta a las emergencias y rehabilitar a los afectados recae en el nivel local. Los niveles regional y nacional se organizan y actúan como agentes subsidiarios y complementarios para asesorar y apoyar la localidad cuando la magnitud de las tareas supera o desborda su capacidad o cuando la situación trasciende el ámbito local o regional". Respecto de las medidas excepcionales motivadas por la crisis que produjo el sismo, el Dr. Cardona Arboleda sostuvo que "la intensidad del sismo del 6 de junio de 1994, es decir sus efectos directos y colaterales (flujo de escombros o avalancha) causaron grave alteración de las condiciones normales de vida para los municipios de la zona epicentral, al punto que las

autoridades locales (Comités Locales) no pudieron asumir la respuesta a la emergencia, siendo desbordados por el evento e implicando la atención de la misma por parte de las entidades del orden regional y nacional. De igual manera y no obstante que las autoridades de los Comités Regionales de los Departamentos del Cauca y Huila no fueron directamente afectadas por el desastre, su capacidad de respuesta interinstitucional fue desbordada al punto que para evaluar los efectos del fenómeno natural fue necesaria la movilización de las entidades nacionales del Sistema, quienes asumieron la respuesta del nivel regional". Añadió el Director General para la Prevención y Atención de Desastres que "actualmente, la fase de la atención de la emergencia sigue siendo coordinada por la Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y las gobernaciones de los departamentos afectados, quienes con el concurso de las instituciones operativas tanto de orden nacional y regional atienden con sus recursos propios, del Fondo Nacional de Calamidades y del nivel internacional a las personas afectadas por el desastre. Aún cuando el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres cuenta con una legislación que le permite en la mayoría de los casos enfrentar directamente la rehabilitación y recuperación de comunidades afectadas (Capítulo 11, Régimen de las Situaciones de Desastres, Decreto-Ley 919 de 1989), el Gobierno Nacional, para efectos de facilitar la efectiva rehabilitación y recuperación del área afectada, la cual en su mayoría corresponde a territorios indígenas, expidió medidas al tenor del Artículo 215 de la Constitución Política, teniendo en cuenta el tratamiento especial que requieren dichas comunidades (Fuero Indígena

Colombiano). La creación de una institución especial para la interlocución en nombre de las entidades del Sistema Nacional con las comunidades afectadas; para la concertación de un programa integral de recuperación respetando las constumbres, la cultura fin de coordinar las acciones interinstitucionales, es una de las medidas que no se podrían llevar a cabo con el régimen existentes de las situaciones de atención de desastre. Igualmente, medidas como las excenciones tributarias y el castigo de obligaciones de crédito en el área afectada, como también la adición del Presupuesto Nacional, las cuales han sido expedidas por el Gobierno Nacional para facilitar la rehabilitación y reconstrucción, no podrían ser implementadas en su totalidad con los instrumentos jurídicos que se pueden activar por una declaración de situación de desastre de acuerdo con el Decreto-Ley 919 de 1989". 4.9. Informe del Consejo Regional Indígena del Cauca -CRIC-. El Presidente del Consejo Regional Indígena del Cauca -CRIC-, Dr. Marco Anibal Avirama, remitió a la Corte Constitucional copia de una serie de comunicados de la entidad antes mencionada, emitidos como consecuencia de la alarmante situación de la comunidad indígena luego del sismo del 6 de junio del año en curso. En uno de los precitados comunicados se expresó que en la zona del desastre "la situación cada día es mas angustiosa especialmente par los compañeros que aún se encuentran en sitios aislados por los derrumbes de las montañas sin que, después de una semana de ocurrida la catástrofe, se haya recibido la mas mínima ayuda y las labores de evacuación parecen inexistentes por la lentitud con la que se estan llevando a cabo".

En el documento No. 01 de 8 de junio de 1994, se realizó un balance del desastre en las zonas indígenas, el cual