CC - C366-2022

Sentencia C-366/22

DEMANDA DE INCONSTITUCIONLIDAD CONTRA NORMA QUE TIPIFICA EL DELITO DE APROPIACIÓN ILEGAL DE BALDÍOS DE LA NACIÓN-Ineptitud sustantiva de la demanda CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No es oficioso (…) el control de constitucionalidad por vía de acción, que es diferente a los controles previo y automático, está limitado por los cargos formulados en la demanda que fueron admitidos, lo que supone que no es posible volver sobre cargos que no fueron admitidos y, por supuesto, desarrollar cargos que no fueron planteados en la demanda, incluso, si los intervinientes los formularen. Esto, claro está, sin perjuicio de que los razonamientos de la demanda respecto de los cargos admitidos puedan dar lugar a la aplicación del artículo 22 del Decreto 2067 de 1991 o la integración de la unidad normativa, lo que, en forma alguna, puede conducir a ejercer el control de constitucionalidad de manera oficiosa y por fuera del marco argumentativo planteado por los demandantes. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia de cargo de inconstitucionalidad INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud del cargo por violación del principio de unidad de materia INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos Referencia: expedientes D-14743 y D14755 (acumulados) Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 337 y 337A de la Ley 599 de 2000, incorporados por el artículo 1º de la Ley 2111 de 2021 “por medio del cual se sustituye el título XI «de los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente» de la Ley 599 de 2000, se modifica la Ley 906 de 2004 y se dictan otras disposiciones”.

Demandantes: Enrique del Río González,

Milton José Pereira Blanco (D-14.743) e Iris Buitrago Almanza (D-14.755).

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA1

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y agotados los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. El 11 de marzo de 2022, los ciudadanos Enrique del Río González y Milton José Pereira Blanco, por un lado, e Iris Buitrago Almanza, por el otro, presentaron demandas de acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 337 y 337A de la Ley 599 de 2000, incorporados por el artículo 1º de la Ley 2111 de 2021, publicada en el Diario Oficial No. 51750 del 29 de julio de 2021.

2. Mediante auto del 18 de abril de 2022, el entonces magistrado

sustanciador admitió la demanda en relación con tres cargos (infra Num. II, 2). Igualmente, dispuso continuar el trámite respectivo y, en consecuencia, ordenó: (i) fijar en lista el proceso de la referencia; (ii) correr traslado a la procuradora general de la Nación; (iii) comunicar el inicio del proceso al presidente del Congreso de la República, al director del Departamento Administrativo de la Función Pública y a los ministros de Justicia y del Derecho, Minas y Energía y de Ambiente y Desarrollo Sostenible; y, finalmente, (iv) invitar a participar en este proceso a la Fiscalía General de la Nación, la Superintendencia de Notariado y Registro, la Agencia Nacional de Tierras, la Defensoría del Pueblo, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Centro de Estudios Jurídicos y Sociales (DeJusticia), la Comisión Colombiana de Juristas, la sociedad Colombia Rural y a las universidades Nacional de Colombia, Rosario, de Antioquia, de los Andes y Externado de Colombia. 1 La ponencia que presentó el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo no obtuvo las mayorías necesarias. En consecuencia, mediante auto del 24 de octubre de 2022, el doctor Lizarazo Ocampo remitió el expediente de la referencia al despacho de la suscrita magistrada sustanciadora, para elaborar la decisión mayoritaria de la Sala.

3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia.

II. DEMANDA

1. Norma demandada

4. A continuación, se transcriben las disposiciones demandadas, en los términos propuestos por los accionantes: “LEY 2111 DE 2021

(julio 29) Por medio del cual se sustituye el Título XI «de los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente» de la Ley 599 de 2000, se modifica la Ley 906 de 2004 y se dictan otras disposiciones

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1°. Sustitúyase el Título XI, «De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente» Capítulo Único, Delitos contra los recursos naturales y medio ambiente, artículos 328 a 339, del Libro II, PARTE ESPECIAL DE LOS DELITOS EN GENERAL de la Ley 599 de 2000, por el

siguiente:

TÍTULO XI.

DE LOS DELITOS CONTRA LOS RECURSOS NATURALES Y EL

MEDIO AMBIENTE

(…) CAPÍTULO V DE LA APROPIACIÓN ILEGAL DE BALDÍOS DE LA NACIÓN ARTÍCULO 337. Apropiación ilegal de baldíos de la Nación. El que usurpe, ocupe, utilice, acumule, tolere, colabore o permita la apropiación de baldíos de la Nación, sin el lleno de los requisitos de ley incurrirá en prisión de sesenta (60) a ciento cuarenta y cuatro (144) meses y multa de ciento cuarenta (140) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta se ajuste a lo descrito en el artículo 323 de lavado de activos y despojo de tierras.

PARÁGRAFO 1°. La conducta descrita en este artículo no será considerada delito si la misma se ajusta a los condicionamientos y requisitos señalados en la ley 160 de 1994, así como en el Decreto Ley 902 de 2017 para la adjudicación de bienes baldíos. PARÁGRAFO 2°. Cuando la conducta descrita en el artículo anterior sea cometida por personas campesinas, indígenas o afrodescendientes, que dependa su subsistencia de la habitación, trabajo o aprovechamiento de los baldíos de la nación no habrá lugar a responsabilidad penal. ARTÍCULO 337A. Financiación de la apropiación ilegal de los baldíos de la nación. El que directa o indirectamente provea, recolecte, entregue, reciba, administre, aporte, custodie o guarde fondos, bienes o recursos, o realice cualquier otro acto que promueva, organice, apoye, mantenga, financie, patrocine, induzca, ordene o dirija la apropiación ilegal de baldíos de la nación descrito en el artículo anterior, incurrirá en prisión de noventa y seis (96) a ciento ochenta (180) meses y multa de trescientos (300) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio del decomiso de los bienes muebles, inmuebles o semovientes encontrados en los baldíos ilegalmente apropiados. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta se ajuste a lo descrito en el artículo 323 de lavado de activos. (...)”

2. Cargos de inconstitucionalidad

5. Los ciudadanos Enrique del Río González, Milton José Pereira Blanco e

Iris Buitrago Almanza (desde ahora, los accionantes o demandantes) argumentan que las normas transcritas son contrarias a la Constitución Política. En conjunto, exponen tres cargos de inconstitucionalidad: (i) la violación del principio constitucional de unidad de materia (arts. 158 y 169 de la CP); (ii) incumplimiento del deber estatal de promover y garantizar el acceso progresivo a la tierra, la seguridad alimentaria y el desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias y pesqueras (arts. 64 y 65 de la CP); y (iii) vulneración de los límites a la libertad de configuración del legislador (arts. 1, 2, 5, 6, 13, 29, 93, 114 y 150 de la CP). Con fundamento en lo anterior, piden que se declare la inexequibilidad de las disposiciones demandadas.

6. Primer cargo de la demanda. Los demandantes sostienen que el título de la ley y el bien jurídico protegido no guardan relación con el contenido de las normas demandadas. Para sustentar tal afirmación, los accionantes desarrollan tres líneas de argumentación: primero, consideran que las disposiciones acusadas tienen como objeto tutelar la propiedad del Estado y no los recursos naturales y el medio ambiente, bienes jurídicos que, en su criterio, protegen los tipos penales del Título XI del Código Penal, al cual se adscriben tales normas. Segundo, entienden que, por lo anterior, los artículos demandados no tienen conexidad temática, causal, teleológica o sistemática con la Ley 2111 de 2021. Y, tercero, manifiestan que el legislador, por un lado, confundió la

propiedad de los bienes baldíos con su eventual función ecológica y, por el otro, omitió tener en cuenta que dichos bienes no se pueden asimilar a las áreas o ecosistemas de importancia ecológica, que deberían ser los protegidos por las normas.

7. Segundo cargo de la demanda. Los demandantes argumentan que las normas acusadas vulneran el derecho fundamental de acceso progresivo a la tierra, en el entendido de que estas tienen como objeto sancionar penalmente la ocupación de baldíos, conducta que, dicen, ha sido protegida constitucionalmente y promovida por medio de varias leyes y políticas públicas. Agregan que la ocupación ha sido una condición necesaria para acceder a la explotación económica y productiva de los bienes baldíos y, por ende, para convertirse en propietario de estos últimos. Solicitan tener en cuenta que la ocupación de bienes baldíos es una herramienta importante para garantizar el acceso progresivo a la tierra y la seguridad alimentaria, debido al uso que se hace de aquellos y a que la misma constituye una “acción legítima para ejercer la tenencia de los baldíos y su posterior adjudicación en términos de propiedad”2.

8. Los demandantes hacen especial énfasis en la política de formalización y regularización de la tenencia y ocupación de la tierra, la cual, dicen, está en el centro del mandato contenido en el Decreto Ley 902 de 2017, que, a su vez, desarrolla el Acuerdo Final de Paz. Señalan que la efectividad de esta política se ve comprometida con la penalización de la conducta de ocupación de baldíos.

9. Adicionalmente, los actores piden tener en cuenta que la norma tiene

serios problemas prácticos, pues la “Fiscalía General de la Nación tendría que averiguar qué clase de ocupación existe en [los] 29 millones de hectáreas”3, que “tienen una extensión promedio de 100 has estaríamos ante 290.000 predios, en los que [supone] cada uno está habitado por al menos 4 personas, lo que equivale a 1.160.000 personas que tendrían que ser investigadas por el ente acusador”4.

10. Tercer cargo de la demanda. Los actores aseguran que el legislador excedió los límites de la potestad que tiene para configurar los delitos. En su criterio, esto es así por seis razones: (i) se violó el “principio de necesidad de la intervención penal, que a su vez está relacionado con el carácter subsidiario, fragmentario y de ultima ratio del derecho penal” 5, toda vez que las políticas dirigidas a resolver la problemática de la ocupación y tenencia irregular o indebida de los baldíos no han fracasado y, por tanto, no es viable acudir al derecho penal; (ii) se transgrede el principio de exclusiva protección de bienes jurídicos, para lo que insistieron en que los delitos cuestionados “no contienen elemento alguno que propenda por la protección de los recursos naturales y del medio ambiente”6 y, como tal, no guardan “conexidad con el bien jurídico en el que fueron ubicados”7; (iii) se afecta el principio de legalidad, debido a que el elemento normativo contenido en la expresión “sin el lleno de los requisitos de ley”, incluido en el tipo penal del artículo 337 acusado, “implica una remisión normativa a la legislación agraria y/o a la

civil (…) que regía o rige en el momento en que se inició la ocupación, 2 Demanda (D-14755), p. 26. 3 Ib. p. 28. 4 Ib. p. 29. 5 Ib. p. 41. 6 Ib. p. 66. 7 Ib. p. 67. utilización o acumulación”8, cuya redacción consideran ambigua y confusa; (iv) se desconocen los principios de razonabilidad y proporcionalidad, habida cuenta de que los tipos penales pueden afectar a las personas que ocupan tierras baldías y tienen expectativas legítimas de adjudicación; (v) se vulnera el principio de culpabilidad; y (vi) se afecta el bloque de constitucionalidad, en la medida en la que hay una serie de normas internacionales que consagran el derecho a la libertad personal, las cuales, aseguran, estarían siendo infringidas porque los comportamientos que se busca regular “encuentran solución por los cauces de los procedimientos agrarios” 9.

3. Intervenciones

11. Durante el término de fijación en lista, que venció el 12 de mayo de 2022, intervinieron las siguientes autoridades, entidades y ciudadanos, en el sentido que más adelante se indica. Igualmente, dentro del término legal, se recibió el concepto de la Procuraduría General de la Nación10. El sentido de todas las intervenciones y del concepto de la procuradora general de la Nación fue el siguiente: Mérito de los cargos

Exequibilidad Exequibilidad Inexequibilidad condicionada Ministerio de Francisco Bernate Ochoa Procuraduría General de Ambiente y la Nación Desarrollo Ministerio de Justicia y Sostenible

del Derecho Instituto Universidad Libre, Colombiano de Seccional Bogotá Harold Sua Montaña Derecho Procesal Aptitud de los cargos Academia Colombiana Superintendencia de Notariado y Registro de Jurisprudencia Superintendencia de Notariado y Registro

12. Habida cuenta de lo anterior, a continuación, se relacionan las razones propuestas por los intervinientes y la Procuraduría General de la Nación para defender, de un lado, la ineptitud de la demanda, de otro lado, la exequibilidad o inexequibilidad de las disposiciones demandadas y, finalmente, la exequibilidad condicionada de estas. 3.1. Solicitud de ineptitud sustancial de la demanda

13. La Superintendencia de Notariado y Registro aseguró que la demanda no cumple con las exigencias argumentativas de certeza y pertinencia. En lo 8 Ib. p. 81. 9 Ib. p. 90. 10 Concepto No. 7076 del 9 de junio de 2022. que respecta al cargo por violación del principio constitucional de unidad de materia, la entidad señaló que no les asiste razón a los demandantes cuando afirman que “no existe una relación directa entre la regulación de los bienes baldíos y el medio ambiente”11, pues si bien es cierto que estos no son recursos naturales per se, también lo es que “esa visión ha sido superada en el ordenamiento jurídico nacional desde la celebración de los Acuerdos de Paz y, en particular, desde el acuerdo sobre el punto 1 contentivo de la «Reforma Rural Integral»”12. En su criterio, esto se explica en que el deterioro ambiental se encuentra íntimamente ligado a las condiciones de ocupación de

la tierra, la acumulación indebida de baldíos, la deforestación con fines de ganadería y la ampliación de la frontera agrícola.

14. Por otro lado, al referirse al cargo por violación del derecho de acceso progresivo a la tierra, manifestó que los demandantes no toman en consideración que los sujetos de reforma agraria, quienes ocupan los bienes baldíos con vocación de ser sus propietarios, se encuentran excluidos de la sanción penal y, por ende, no pueden ser imputados por los delitos objeto de la demanda. Agregó que, por lo anterior, la “afectación que plantean los demandantes resulta hipotética y proviene de lo que sería una indebida aplicación del texto normativo y no de su tenor literal o de alguna de sus interpretaciones (…)”13.

15. En cuanto al cargo por exceso de la potestad por parte del Congreso de la República, señaló que el ejercicio del ius puniendi por parte del Estado sí es necesario, en el entendido de que las conductas tipificadas “han venido agravándose en los últimos años y que constituyen una afectación directa a los bienes jurídicos más importantes para el Estado” 14, lo que, concluye la entidad, “requiere el uso de todos los instrumentos disponibles para evitar la deforestación rampante, que se ha generado por los usurpadores de bienes baldíos” 15. 3.2. Solicitudes de exequibilidad

16. El Ministerio de Justicia y del Derecho expuso cuatro líneas de argumentación para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.

Primero, señaló que la llamada constitución verde o ecológica, cuyo mandato

principal es proteger los recursos naturales y preservar un ambiente sano, le impone al Estado el deber de “punición” de las conductas que afectan al medio ambiente con el fin de explorar o explotar renglones económicos lícitos o ilícitos, como, en su criterio, ocurre en el caso de los baldíos. Segundo, aseguró que sí hay conexidad temática, causal, teleológica y sistemática entre los artículos demandados y la ley que los contiene. La conexidad temática porque los delitos consagrados en las normas demandadas no buscan regular 11 Escrito de intervención, p. 19. 12 Ib. 13 Ib. p. 22. 14 Ib. p. 21. 15 Ib. la propiedad del Estado sobre los baldíos, sino que sancionan su uso indebido o ilegal. Las conexidades causal y teleológica debido a que el propósito de protección de las dos normas es proteger la naturaleza. En cuanto a la conexidad sistemática, indicó que los delitos objeto de la demanda están articulados con las demás disposiciones del título y la ley a la que pertenecen, toda vez que al proteger los baldíos de usos indebidos, como la deforestación, se está protegiendo el medio ambiente.

17. Tercero, afirmó que no se vulnera el derecho al acceso progresivo a la tierra, pues los delitos demandados no tienen como objeto criminalizar a los campesinos que derivan su sustento del trabajo de la tierra, sino que buscan sancionar la conducta de quienes ocupan ilegalmente bienes baldíos y ponen en riesgo el entorno natural. Aseguró que las normas demandadas no le impiden al campesino acceder a la tierra, toda vez que se excluyen de sanción

penal las conductas que se ajusten a las leyes agrarias que regulan la adjudicación de bienes baldíos, así como a los campesinos, indígenas y afrodescendientes cuando dependa su subsistencia de la habitación, trabajo o aprovechamiento de los baldíos.

18. Y, cuarto, sostuvo que las normas demandadas no desconocen los límites a la libertad de configuración del legislador en materia penal, pues, en su criterio, la regulación existente es insuficiente para evitar la deforestación de bosques y la afectación del medio ambiente en terrenos baldíos. La entidad entiende que, por tal razón, el legislador debió acudir al derecho penal para hacer frente al daño medioambiental que se está produciendo, particularmente, frente a las estructuras de economías ilegales.

19. El ciudadano Harold Sua montaña solicitó que se declarara la constitucionalidad de las normas acusadas. Con todo, también pidió que las mismas fueran declaradas “temporalmente exequibles” debido a que, en su criterio, pueden llegar a vulnerar los artículos 158 y 169 de la Carta Política, en el entendido de que carecerán de validez constitucional los artículos acusados si, al finalizar la primera legislatura del nuevo cuatrienio legislativo, el Congreso de la República no convalida su contenido a través de una ley creada para tales fines. Sin embargo, el ciudadano no explicó concretamente los fundamentos de tal solicitud y el alcance de tales argumentos y afirmaciones.

20. La Academia Colombiana de Jurisprudencia se opuso a la prosperidad de las demandas acumuladas. Para tales fines, aseguró que, a la luz de la

jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa sobre bienes baldíos, así como la naturaleza y el régimen aplicable a estos últimos, es clara la correlación que existe entre las normas demandadas y la protección de los recursos naturales.

21. La Superintendencia de Notariado y Registro, subsidiariamente, solicitó que no se accediera a las pretensiones de los demandantes. Esto, con fundamento en las siguientes consideraciones: (i) la relación entre los bienes baldíos y la protección del medio ambiente, así como su función ecológica, son evidentes; (ii) el legislador ha actuado dentro del margen de configuración legislativa que se le reconoce en materia penal; y (iii) los sujetos de reforma agraria y quienes legítimamente ocupan bienes baldíos fueron expresamente excluidos del ámbito de aplicación de las disposiciones normativas demandadas. 3.3. Solicitudes de inexequibilidad

22. El ciudadano Francisco Bernate Ochoa coadyuvó el cargo por vulneración del principio constitucional de unidad de materia. Esto, porque, al igual que los actores, considera que el delito de apropiación ilegal de baldíos busca tutelar la propiedad del Estado y, por ende, configura una forma particular de peculado, no una conducta que afecte al medio ambiente. Por esta razón, concluyó, no hay conexidad entre las normas acusadas y la ley que las contiene. En relación con el cargo por vulneración del mandato de acceso progresivo a la tierra, señaló que no está llamado a prosperar porque los baldíos no se pueden adquirir por prescripción y debido a que existen rutas de acceso a la tierra que no quedarían invalidadas ni podrían llegar a ser objeto de

alguna sanción penal.

23. La Universidad Libre considera que los artículos demandados deben declararse inexequibles, pero no por los cargos admitidos. En su criterio, tales disposiciones afectan los derechos de los miembros de las comunidades campesinas y, en consecuencia, vulneran los artículos 64 y 65 de la Carta

Política.

24. Sin perjuicio de lo anterior, señaló que el reproche sobre el principio de legalidad no está llamado a prosperar, pues la remisión a las normas ambientales cumple con los requisitos de precisión y publicidad. Igualmente, afirma que no hay vulneración del principio constitucional de unidad de materia, pues es clara la relación y coherencia entre las disposiciones demandadas y el objeto de la ley, esto es, la protección del medio ambiente.

Finalmente, entiende que no se infringieron los límites de configuración del legislador para materias punitivas. 3.4. Solicitudes de exequibilidad condicionada

25. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó se declare la exequibilidad condicionada de los artículos demandados, luego de referirse a la política agraria. Teniendo como referente la normativa de protección del ambiente y los recursos naturales, la entidad pública señaló que, para dar respuesta a la crisis ambiental, el Estado ha hecho uso de diferentes herramientas, incluyendo los procedimientos sancionatorios, que pueden ser de carácter administrativo ambiental, disciplinario y penal. Señaló que, en particular, las disposiciones demandadas hacen parte de una ley que busca actualizar la legislación penal a las necesidades actuales, incluyendo nuevos tipos penales y modificando los existentes, tanto en el alcance de sus verbos rectores como en las penas impuestas.

26. La entidad afirmó que las normas que regulan la adjudicación de bienes baldíos han evolucionado y son más exigentes en términos de respetar los usos adecuados de la tierra y los recursos naturales. Para sustentar tal afirmación, hizo un recuento del régimen de los bienes baldíos, afirmó su naturaleza de bien público de titularidad del Estado y recordó los requisitos exigidos para su adjudicación, desde la Ley 200 de 1936, la Ley 135 de 1961, las disposiciones introducidas en la Constitución Política, la Ley 160 de 1994, el Acuerdo de Paz, específicamente, el punto relativo a la Reforma Rural Integral y, finalmente, el Decreto ley 902 de 2017.

27. Al referirse al cargo por violación del principio constitucional de unidad de materia, el ministerio señaló que “la redacción de la norma acusada, en su lectura, no permite, en principio, establecer esa relación [de conexidad] lógicamente, sobre todo si se tiene en cuenta que, la legislación colombiana de baldíos tradicionalmente ha estado dirigida a promover la colonización dirigida y la explotación agrícola”16. Con fundamento en lo anterior, solicita que se declare la exequibilidad condicionada de las normas demandadas, en el entendido de que “su aplicación verifique la afectación ambiental, especialmente, con lo relacionado al uso del suelo y la deforestación” 17.

Agregó que es indispensable que quede claro que los tipos penales objeto de los cuestionamientos contienen una remisión a las normas ambientales vigentes y que esta cumple con los requisitos jurisprudenciales de certeza, claridad y precisión.

28. El Instituto Colombiano de Derecho Procesal solicitó la exequibilidad

condicionada de los artículos demandados, en el entendido de que las conductas allí tipificadas “son punibles cuando haya existido una intención de apropiarse de terrenos baldíos para desarrollar actividades ilegales que impacten de manera grave y negativa el ambiente” 18. Para sustentar tal solicitud, señaló que, dado que el recurso al derecho penal debe versar sobre afectaciones graves al bien jurídico correspondiente para que no constituya un exceso en la facultad de configuración del legislador penal, el condicionamiento solicitado debe referirse a la gravedad del impacto ambiental.

29. Sin perjuicio de lo anterior, desarrolló dos argumentos tendientes a desvirtuar dos de los tres cargos formulados. Primero, dijo que no se vulneró el principio constitucional de unidad de materia, porque una lectura de tales artículos en armonía con la voluntad del legislador evidencia que su intención era penalizar el acaparamiento de baldíos por grupos con capacidad criminal y a través de actividades de gran impacto ambiental. Y, segundo, señaló que los delitos reprochados no limitarían la garantía de acceso progresivo a la tierra para quien cumpla con los requisitos del régimen de baldíos o hagan parte de los sujetos especialmente protegidos. Por el contrario, agregó, tales normas 16 Escrito de intervención, p. 22. 17 Ib. 18 Escrito de intervención, p. 6. apuntan a sancionar a quienes no observen lo dictado por dicho régimen, en particular, a los grupos criminales. Así, además de no afectar el derecho de acceso progresivo a la tierra, las disposiciones objeto de la demanda deben entenderse en el sentido de que materializan la primacía del derecho al medio

ambiente consagrada en nuestro ordenamiento constitucional.

4. Concepto de la Procuraduría General de la Nación

30. La Procuraduría General de la Nación indicó: “(…) el Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD de los artículos 337 y 337A del Código Penal, incorporados por el artículo 1° de la Ley 2111 de 2021, «Por medio del cual se sustituye el Titulo XI. De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente de la Ley 599 de 2000, se modifica la Ley 906 de 2004 y se dictan otras disposiciones».”19

31. En opinión del Ministerio Público, las normas demandadas no vulneran el principio constitucional de unidad de materia y constituyen una manifestación razonable de la libertad de configuración del legislador en materia penal, por los cuatro argumentos que se explican enseguida.

32. Primero, el Ministerio público señaló que la normativa general de los bienes baldíos regula aspectos sobre la protección del medio ambiente. En su criterio, es cierto que la legislación que regula estos bienes tiene como objeto permitir el acceso a la propiedad, pero también lo es que “el legislador puede disponer que no se exploten ciertas tierras baldías a efectos de destinarlas para «la reserva o conservación de los recursos naturales no renovables»”20.

Así, concluyó, la regulación referente a las tierras baldías también protege su importancia ecológica, como lo muestran los artículos 69 y 82 de la Ley 160 de 1994 y 23 del Decreto Ley 902 de 2017.

33. Segundo, la Procuraduría General de la Nación aseguró que los tipos penales referentes a la apropiación ilegal de baldíos protegen el medio ambiente. Pidió tener en cuenta que aquellos prohíben la ocupación de bienes baldíos con fines agroindustriales por la afectación que estos tienen para el ambiente. Señaló que esto se hace evidente en los antecedentes legislativos de las normas acusadas, en los que se observa que su adopción se fundamentó en la necesidad de enfrentar la deforestación que se presenta en los bienes baldíos.

34. Tercero, el Ministerio Público aseguró que las normas demandadas respetan el principio constitucional de unidad de materia. Aseguró que aquellas tienen una relación clara con el título del cuerpo normativo que las contiene y con la ley en sí misma (causal, teleológica, temática y sistemática).

Agregó que las disposiciones cuestionadas son de carácter instrumental en 19 Concepto de la Procuraduría General de la Nación, p. 11. 20 Ib. p. 3. relación con la protección del medio ambiente, finalidad perseguida por el legislador al expedir la Ley 2111 de 2021.

35. La procuradora general de la Nación pidió tener en cuenta que en los eventos en los que la conducta es “pluriofensiva” en relación con los bienes jurídicos tutelados, el legislador tiene la potestad de elegir el título del Código Penal en el que la conducta será incluida como tipo penal, teniendo en cuenta uno de los varios intereses a proteger.

36. Y, cuarto, la entidad señaló que las normas demandadas reflejan el ejercicio razonable de la libertad de configuración que el legislador tiene en

materia penal. Manifestó que este último tiene amplia libertad de configuración normativa para ordenar las principales reglas que determinan el comportamiento de los habitantes del país, a “partir de la «apreciación, análisis y ponderación que efectúe acerca de los fenómenos de la vida social y del mayor o menor daño que ciertos comportamientos puedan estar causando o llegar a causar en el conglomerado»”21. Específicamente, agregó, el Congreso de la República puede (i) elegir los bienes jurídicos que merecen tutela penal; (ii) crear o suprimir figuras delictivas; (iii) establecer modalidades punitivas; (iv) graduar las penas aplica