CC - C376-2008

Sentencia C-376/08

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010Proceso reglado

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE

EN LA APROBACION DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance La jurisprudencia ha explicado que los principios de consecutividad y de identidad flexible, en el caso concreto del proceso de aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo Económico, permiten a las comisiones y a las plenarias de las cámaras legislativas introducir modificaciones a los proyectos en curso, modificaciones que pueden consistir en disposiciones nuevas, púes así lo autorizan expresamente los artículos 160 de la Constitución, 178 de la Ley 5ª de 1992 y 186 ibídem. No obstante, la Corte ha dicho que dado que el principio de identidad exige que el proyecto de ley sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, las modificaciones o adiciones introducidas bajo la forma de artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo que implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) y que estos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LA APROBACION DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-No desconocimiento durante el trámite de la Ley Los artículos cuya constitucionalidad se cuestiona formaban parte del proyecto gubernamental original, fueron luego sustraídos por los ponentes de

dicho texto, por lo cual no fueron objeto de debate ni de aprobación en las comisiones conjuntas ni en la plenaria de la Cámara de Representantes, y que, por insistencia del Gobierno, fueron introducidos, debatidos y aprobados en la Plenaria del Senado de la República durante el segundo debate, en desarrollo de las atribuciones conferidas a esa corporación por el segundo inciso del artículo 160 superior, en concordancia con el artículo 22 de la Ley 152 de 1994. Sin embargo, la Corte pone en relieve con particular énfasis que dichos artículos nunca fueron votados negativamente o rechazados por las comisiones conjuntas durante el primer debate, ni por la plenaria de la Cámara durante el segundo. También la Corte aprecia y destaca que el tema general sobre el que versan dichos artículos siempre estuvo presente durante el trámite del proyecto, habiendo sido debatido y aprobado en todos los debates reglamentarios.

PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVOImplicaciones

2 Expedientes D-6914 y D-6926 La Corte ha señalado que el principio de identidad implica que las adiciones introducidas bajo la forma de artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, y ha precisado que la introducción de modificaciones al texto de un proyecto de ley en curso exige que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que también estos temas guarden relación estrecha con el contenido del proyecto. COMISION DE CONCILIACION-Requisito para la conciliación de discrepancias provenientes de la inclusión de disposiciones nuevas por

una de las cámaras legislativas En lo relativo a la facultad de introducción de disposiciones nuevas por una de las cámaras legislativas durante el segundo debate parlamentario, la jurisprudencia ha precisado que en la circunstancia puntual que se presenta cuando una de las plenarias aprueba un artículo nuevo, pero el mismo no es tenido en cuenta por la otra, para que la divergencia pueda ser conciliada es menester que el tema a que se refiera la disposición nueva haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente. En el presente caso se cumplen las exigencias jurisprudenciales relativas a que los artículos nuevos introducidos se refieren a un tema tratado y aprobado en primer debate y considerado por las plenarias de las dos corporaciones PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-No vulneración por inclusión de normas que crea COLPENSIONES y ordena la liquidación ISS, CAPRECOM y

CAJANAL

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance El principio de identidad temática o unidad de materia en el trámite del proyecto de Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social reviste connotaciones particulares, que se derivan de la naturaleza especial de la Ley del Plan, de la función de planeación en sí misma considerada y del principio de coherencia que domina su formulación. A este respecto ha indicado que, teniendo en cuenta que la material de la Ley del Plan comprende tanto una parte general compuesta por normas programáticas que señalan las metas y prioridades de la acción estatal en el mediano plazo, como normas instrumentales destinadas a permitir que se cumplan tales objetivos señalados

en esa parte general , tales instrumentos deben tener una relación de conexidad directa con los planes o metas contenidos en la parte general del plan, pues de lo contrario, por falta de coherencia, no se cumplirá con el principio de unidad de materia. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance de la introducción de nuevas disposiciones en segundo debate 3 Expedientes D-6914 y D-6926 La facultad de introducir disposiciones nuevas al proyecto de Ley del Plan de Desarrollo durante el segundo debate parlamentario se ajusta a la Constitución siempre y cuando se encuentren en una relación de conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan. De esta manera, los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, que se incluyeron por la plenaria del Senado de la República durante el proceso de aprobación de dicha Ley, debían contener instrumentos presupuestales u otro tipo de disposiciones, normas o medidas directa o inmediatamente adecuadas para llevar a cabo las políticas, programas, proyectos o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental. Si su alcance no fuera éste, no podrían haber sido incluidos en el segundo debate, so pena de desconocer lo dispuesto en el artículo 158 superior, referente al principio de unidad de materia que de manera general preside la aprobación de las leyes. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata La Corte ha dicho que la conexidad de una norma instrumental con las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su

ejecución no es directa sino eventual, cuando del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ha agregado que tal conexidad no es inmediata sino mediata, cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia. En el presente caso, al parecer de la Corte puede darse por cumplida la exigencia de conexidad directa o inmediata, pues la superación de los problemas que dieron origen al programa de reorganización del marco institucional de la administración del Régimen de Prima Media difícilmente pueden superarse sin el adelantamiento del proceso liquidatorio y la subsiguiente centralización de la información laboral y de la función administrativa del Régimen en una sola entidad. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Alcance respecto de la incorporación de normas que crea COLPENSIONES y ordena la liquidación del ISS, CAPRECOM y CAJANAL/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Medidas instrumentales La liquidación de las administradoras públicas del régimen de Prima Media dispuesta en el artículo 155 de la ley 1151 de 2007 y la creación de Colpensiones son medidas instrumentales que presentan una aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes, programas y las metas generales contenidas en dicha Ley, y de manera especial el programa de reorganización del marco institucional del régimen de Prima Media del orden

4 Expedientes D-6914 y D-6926 nacional. En tal virtud, presenta una conexidad teleológica directa con dichos planes. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y COHERENCIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010Respetados por decisión legislativa de crear la Unidad Administrativa Especial La decisión de crear la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, presenta una relación de conexidad directa con programa del plan, con lo que se lograrán objetivos de eficiencia operativa que redundarán en la garantía y efectividad de los derechos de los asegurados. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y COHERENCIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-En decisión de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para dictar normas sobre funciones y sistema específico de carrera para empleados de la Unidad Administrativa Especial La Corte estima que existe una relación de conexidad teleológica directa e inmediata y de coherencia interna entre la decisión de otorgar al Presidente de La República facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley que determinen funciones y el sistema específico de carrera de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, y las metas o proyectos generales del Plan de Desarrollo, en especial el programa de reorganización del marco institucional de la administración del Régimen de Prima Media LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010Conexidad teleológica directa e inmediata en norma de autorizaciones

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Admite la inclusión de leyes en sentido general La jurisprudencia ha admitido que dentro de la Ley del Plan caben instrumentos de contenido simplemente normativo dispuestos por el legislador, es decir leyes en sentido general, mientras estas disposiciones respeten el principio de unidad de materia. Exigir la tramitación de una ley independiente y posterior para adoptar disposiciones normativas no presupuestales, no sólo resulta irrazonable sino que desvertebraría la unidad temática del Plan de Desarrollo LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-No vulnera el principio de participación ciudadana por la conformación de la junta directiva de Colpensiones La jurisprudencia no ha afirmado que la participación ciudadana deba ser entendida como una facultad de coadministrar en forma generalizada, que 5 Expedientes D-6914 y D-6926 exija que todos los órganos de dirección de las entidades públicas estén conformadas con representantes de grupos de la sociedad civil interesados en las decisiones que allí se adopten. La Carta se limita a consagrar la participación ciudadana como un principio, es decir como una cláusula abierta o concepto jurídico indeterminado, que permite al legislador diseñar diversas fórmulas que hagan efectiva la posibilidad de la intervención ciudadana en el ejercicio y control del poder político, y como un desarrollo de este principio la Carta consagra el derecho de los ciudadanos de organizarse en asociaciones para controlar la función pública administrativa en todos sus niveles.

Referencia: expedientes D-6914 y D-6926

(acumulados) Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de

2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010.”

Actores: Jorge Humberto Valero Rodríguez

(Expediente D-6914) y Luis Alberto Cáceres Arbeláez (Expediente D-6926).

Magistrado Ponente:

Dr. MARCO GERARDO MONROY

CABRA. Bogotá D. C., veintitrés (23) de abril de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Humberto Valero Rodríguez demandó la inconstitucionalidad de la expresión “y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales”, contenida en el artículo 155 de la Ley 1155 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010.” Simultáneamente, en ejercicio de la misma acción, el ciudadano Luis Alberto Cáceres Arbeláez demandó a inconstitucionalidad de los artículos 155 y 156

6 Expedientes D-6914 y D-6926

de tal Ley. En decisión de agosto 22 de 2007, la Sala Plena de esta Corporación decidió acumular las dos demandas anteriores, para que fueran decididas dentro del mismo proceso.

II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcriben las disposiciones impugnadas, tal como aparecen publicadas en el Diario Oficial N. 46700 del 25 de julio de 2007: “LEY 1151 DE 2007 ( julio 24)

“POR LA CUAL SE EXPIDE EL PLAN NACIONAL DE

DESARROLLO 2006-2010.

El Congreso de Colombia

DECRETA

: “(…) “Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas. “Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación

definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle. “Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden 7 Expedientes D-6914 y D-6926 nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere. En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. “Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba. Tendrá una Junta Directiva que ejercerá las funciones que le señalen los estatutos. La Administración de la empresa estará a cargo de un Presidente, nombrado por la Junta Directiva. La Junta estará conformada por tres miembros, el Ministro de la Protección Social o el Viceministro como su delegado, quien lo presidirá; el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado y un Representante del Presidente de la República. “Artículo 156. Gestión de Obligaciones Pensionales y

Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: “i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; “ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la 8 Expedientes D-6914 y D-6926 información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley,

respecto de tales recursos. Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos. “La Unidad tendrá sede en Bogotá, D. C., y su patrimonio estará constituido por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título reciba. La Unidad tendrá un Director de Libre Nombramiento y Remoción del Presidente de la República. “De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema específico de carrera para los empleados de la entidad. En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno tendrá en cuenta las características particulares de cada uno de los subsistemas que conforman Sistema de Seguridad Social Integral y armonizará las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades administradoras de recursos parafiscales y a la UGPP, para lo cual podrá disponer la manera como se utilizarán las bases de datos e información que estén a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del Sistema. “La UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional, la cual deberá tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan a la

Administradora de Régimen de Prima Media a que se refiere el artículo anterior, y a las que la Unidad Administrativa Especial le corresponda. “El ejercicio de las funciones de determinación y cobro de contribuciones de la Protección Social por parte de cada una de las entidades integrantes del sistema y de la UGPP, se tendrá en cuenta lo siguiente: “1. Todas las entidades que administran contribuciones parafiscales de la Protección Social estarán obligadas a adelantar las acciones de cobro persuasivo que tienen en sus competencias. Así mismo, cuando el empleador o afiliado cotizante ha omitido liquidar y pagar o lo ha hecho incorrectamente, dichas entidades están en la obligación de adelantar procedimientos persuasivos para que se cumpla con las obligaciones en debida forma. 9 Expedientes D-6914 y D-6926 “2. Una vez agotada la fase de cobro persuasivo, las entidades que tengan la facultad de adelantar cobro coactivo deberán realizar esta actuación. “3. Las entidades integrantes del sistema que no puedan adelantar cobro coactivo deberán acreditar ante la UGPP haber agotado todas las instancias y acciones persuasivas pertinentes para el cobro, que señale el reglamento, sin haberla obtenido. En tal caso la UGPP adelantará el proceso de cobro correspondiente. “4. Cuando a pesar de la solicitud a que se refiere el numeral 1, el empleador o el afiliado cotizante no hayan hecho la liquidación correspondiente o no hayan corregido la liquidación incorrecta, se procederá así: “a) Las entidades administradoras de carácter público procederán a efectuar una liquidación oficial en la cual se determine el valor de

las contribuciones cuya liquidación y pago se han omitido o se han efectuado incorrectamente; “b) Las entidades administradoras que no tengan carácter público, deberán informarlo a la UGPP para que esta proceda a expedir el acto de liquidación oficial correspondiente. Para realizar la liquidación a que se refiere este numeral las administradoras públicas y la UGPP tendrán las facultades a que se refiere el artículo 664 y demás normas concordantes del Estatuto Tributario. “5. En todo caso, cualquier entidad de sistema de seguridad social integral podrá celebrar convenios con la UGPP para adelantar las gestiones de determinación y cobro de las contribuciones de la Protección Social. Las entidades que acuden a la UGPP para estos fines deberán asumir el costo de la gestión. “Previamente a la expedición de la liquidación oficial deberá enviarse un requerimiento de declaración o corrección, el cual deberá ser respondido dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación por correo. Si no se admite la propuesta efectuada en el requerimiento, se procederá a proferir la respectiva liquidación oficial dentro de los seis (6) meses siguientes. Contra la liquidación oficial procederá el recurso de reconsideración, el cual podrá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial y la resolución que lo decida, que deberá proferirse en el máximo de un (1) posterior a la interposición de recursos, agotará vía gubernativa. “En lo previsto en este artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro 10 Expedientes D-6914 y D-6926

V, Títulos I, IV, V y VI. Igualmente, adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006. “En las liquidaciones oficiales se liquidarán a título de sanción intereses de mora la misma tasa vigente para efectos tributarios.”

III. LAS DEMANDAS

1. Expediente D-6914 1.1 Consideraciones generales de la demanda. Esta primera demanda recae exclusivamente sobre la expresión “y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere”, contenida en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007. A juicio del demandante, esta expresión desconoce el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º, 150 numeral 3º, 154, 157, 158, 160, 339, 341 y 342 de la Constitución Política, así como los artículos 1º, 2º, 3º literal m), 4º, 5º, 6º, 20, 21, 22, 23, 24 y 25 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, y 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, 147, 169 y 178 de la Ley 152 de 1994, Orgánica del la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social.

Tras referirse al contenido de todas las normas que se estiman vulneradas, y de precisar que algunas de ellas conforman el “bloque de constitucionalidad stricto sensu” mientras que otras integran el “bloque de constitucionalidad

lato sensu”, la demanda entra a recordar la jurisprudencia vertida por esta Corporación relativa al alcance de los principios de identidad, consecutividad y unidad de materia, en el caso concreto de la aprobación de la ley cuatrienal que contiene el Plan de Desarrollo Económico y Social. Explicado lo anterior, el demandante señala que, a su juicio, la Constitución establece que ciertas materias sólo pueden estar incluidas en ciertos tipos de leyes que generalmente son aprobadas mediante un procedimiento especial y pueden tener un nivel jerárquico superior al de las leyes ordinarias, como sucede, por ejemplo, con las leyes orgánicas. Así, afirma que es constitucionalmente obligatorio regular ciertos temas especiales mediante el tipo de ley que según la Constitución les corresponde, y que está constitucionalmente prohibido regular temas no especiales mediante leyes destinadas en forma exclusiva para cierto tema que deba ser objeto de legislación especial. No obstante lo anterior, sostiene que “otro es el caso del Plan Nacional de Desarrollo, el cual, si bien tiene un procedimiento especialmente regulado por la Ley 152 de 1994, no está sometido a reglas de votación que tiendan a hacer su trámite más exigente. Así, lo único que hace que una Ley de Plan Nacional de Desarrollo sea especial, además del procedimiento legislativo especial en algunos aspectos,… es la existencia de normas constitucionales que no sólo establecen que tal tipo de leyes deben seguir un procedimiento especial, sino 11 Expedientes D-6914 y D-6926 que delimitan el contenido de tales leyes de forma precisa, en un grado tal que una disposición que no corresponda al tema especial, no pueda ser introducida

en la ley…”. Agrega que conforme a lo prescrito por los artículos 4º y 5º de la Ley 152 de 1994, el contenido de la Ley del Plan está estructurado en dos partes: una general, que incluye los objetivos y metas de la política en el cuatrienio, y otra denominada “Plan de inversiones”, que contiene los programas y demás mecanismos de ejecución de dichos objetivos y metas, que debe ser concordante con el presupuesto. Por lo anterior, estima que “el contenido de la ley del Plan, a diferencia de otros tipos especiales de leyes, no admite normas que no correspondan a su objeto.” Aduce también, que en el caso de las leyes orgánicas o estatutarias, ellas pueden incluir disposiciones que no sean de esa misma naturaleza; pero que por el contrario, en el caso de la ley del Plan, las únicas normas instrumentales admisibles son las que permiten de forma directa adelantar los programas descritos en la parte general del Plan. De las anteriores aseveraciones concluye que: (i) “en virtud de la regla del contenido especial de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, está prohibido constitucionalmente incluir normas que no sean o bien un objetivo, que es la norma principal, o bien un programa, que es la norma accesoria e instrumental”; (ii) que esta prohibición está justificada, por cuanto el contenido de la Ley del Plan está constitucionalmente definido en lo referente a las necesidad de que incluya normas principales y normas instrumentales; y (iii), que la anterior regla es diferente al principio de unidad de materia, e implica que “una norma solo puede ser introducida en la Ley del Plan si y sólo si es un objetivo o un programa destinado a cumplir con ese objetivo”, de

modo que no hay lugar a establecer si hay una relación de conexidad entre la norma y el núcleo temático de la ley, si previamente no está definido que las dos disposiciones son, o normas de objetivos, o normas instrumentales. Dicho lo anterior, la demanda hace un recuento extenso de la jurisprudencia de esta Corporación relativa al contenido de la Ley del Plan de desarrollo económico y a los principios de coherencia y unidad de materia que presiden su expedición, tras de lo cual concluye que resulta inconstitucional una norma instrumental contenida en una ley de esta naturaleza, si no tiene una conexidad directa e inmediata con las normas que describen los objetivos del Plan. Adicionalmente, indica en este examen debe obedecer a un grado de intensidad estricto, dado que la mencionada conexidad debe ser “directa e inmediata”, como lo ha establecido, dice, la misma jurisprudencia. Finalmente, sostiene que el principio de unidad de materia implica estudiar si una norma de la Parte general del Plan realmente hace parte del núcleo temático constitucionalmente determinado para este tipo de leyes. Es decir, si tiene una relación de conexidad temática, causal, teleológica o sistemática con la planeación económica. 12 Expedientes D-6914 y D-6926 Expuesto lo anterior, y recordada exhaustivamente la jurisprudencia de esta Corporación relativa al tema del principio de unidad de materia en la Ley del Plan, la demanda entra a formular concretamente los siguientes cargos de inconstitucionalidad: 1.2 Cargos de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento. Para fundamentar la existencia de un vicio de inexequibilidad por violación de los principios de consecutividad e identidad, la demanda inicialmente trascribe

algunos apartes que considera relevantes del texto del Proyecto de Ley del Plan de Desarrollo Económico presentado a consideración del Congreso de la República, tanto de la Parte General como del Proyecto de Inversiones, de cuyo examen concluye que “en el proyecto original, si bien se hace referencia directa a la institucionalidad del Régimen de prima media con prestación definida, en el marco de los programas de inversión de reducción de pobreza, y, más precisamente, concernientes al modelo administrativo para la intervención del Estado en la economía, nunca se hizo referencia a la liquidación del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, CAPRECOM Y CAJANAL EICE.”(Negrillas del original) Enseguida la demanda trascribe apartes de la exposición de motivos al mencionado proyecto, de los cuales llega a concluir que en los mismos “no se hace referencia a la liquidación del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, de CAPRECOM y