CC - C377-2008

Sentencia C-377/08

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Normas

instrumentales/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata Las normas contenidas en el plan de inversiones, como instrumentales que son, deben guardar una relación directa e inmediata con los objetivos y programas generales del mismo plan, so pena de desconocerse el principio de unidad de materia. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No implica que se rija por un criterio flexible Si bien la Ley del Plan Nacional de Desarrollo presenta unas características y contenido específicos que le permiten ser multitemática, el principio de unidad de materia no implica que se rija por un criterio flexible. De examinarse con un criterio flexible el principio de unidad de materia en esta clase de leyes, se podrían concluir contenidos muy disímiles, afectando la coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad legislativa que la Constitución persigue al consagrar dicho principio PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Alcance respecto de norma que autoriza al Gobierno para establecer manual de tarifas mínimas de servicios del plan obligatorio de salud pos El cotejo entre la disposición acusada con las que establecen los objetivos y propósitos generales del Plan, y en especial la que contiene los principales programas de inversión, se orientan hacia el mismo propósito de manera conexa y coherente, pues el establecimiento de un manual de tarifas mínimas para los fines previstos en la disposición que se estudia, es un mecanismo de

regulación de precios para evitar que los prestadores de actividades, intervenciones, procedimientos y servicios de salud comprometan la calidad y eficiencia de los mismos, en su afán por ofrecer precios más bajos que sus competidores. LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010Establecimiento de manual de tarifas mínimas de servicios del pos por el gobierno Las norma constituye un mecanismo legal de intervención en la prestación del servicio público, en virtud del cual las IPS y las empresas administradoras de beneficios estarán limitadas, en un mínimo, por las tarifas que les impondrá el Gobierno, cuando entre ellas compren y vendan actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Contributivo y el Régimen Subsidiado, precisando que en ella se define claramente (i) los sujetos sobre los cuales recae la obligación y (ii) se determina que se trata de tarifas mínimas de obligatoria aplicación, al igual que los parámetros para establecer la tarifa, previéndose que las mismas serán fijadas en salarios mínimos diarios vigentes y deberán ser expedidas durante los seis meses siguientes a la expedición de la Ley. Se trata de una norma de intervención económica desprovista de contenido fiscal GRATUIDAD EN SERVICIO DE SALUD-No vulneración por establecimiento de manual de tarifas mínimas Considera la Sala que siendo una norma de intervención económica para lograr, entre otros propósitos, la equidad en las relaciones de mercado, la eficiencia en la prestación del servicio de salud, la competitividad del mismo y la sostenibilidad financiera del sistema de salud, hace responsables de la obligación tarifaria a las personas jurídicas, empresas administradoras de

planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud públicos y privados, y no a los usuarios del servicio, por cuanto éstos, dependiendo del régimen al cual pertenezcan, y respecto del Plan Obligatorio de Salud, contarán con atención gratuita o subsidiada

Referencia: expediente D-6945

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 146 de la ley 1151 de 2007, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

Actor: Gustavo Enrique Morales Cobo

Magistrada Ponente:

Dra. CLARA INÉS VARGAS

HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES El ciudadano Gustavo Enrique Morales Cobo, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010”.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de la norma demandada: “LEY 1151 de 2007

Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010 (…) Artículo 146. El Gobierno Nacional establecerá un manual de tarifas mínimas de obligatoria aplicación para las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud públicos y privados, para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Contributivo y el Régimen Subsidiado.

PARÁGRAFO: Las tarifas mínimas serán fijadas en salarios mínimos diarios vigentes, y deberán ser expedidas a más tardar a los 6 meses de expedida la presente ley”.

III. LA DEMANDA Para el demandante, la disposición atacada desconoce lo dispuesto en los artículos 49, 158, 334 y 338 de la Carta Política.

Considera el accionante que la norma impugnada no guarda conexidad directa e inmediata con los programas y objetivos establecidos en el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas 2006-2010, permite al Gobierno Nacional intervenir en la economía sin cumplir con los parámetros previstos en la Constitución Política, es un precepto indeterminado e impreciso que no cumple con las exigencias constitucionales y regula la prestación del servicio público de la salud por fuera de los postulados del Estado Social de Derecho, desconociendo el principio de gratuidad en la prestación del mismo. Según el demandante, el artículo 146 de la ley 1151 de 2007 otorga al Gobierno la potestad de expedir un manual de tarifas mínimas para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios

hospitalarios, sin cumplir las exigencias constitucionales en materia de intervención económica, pues la norma no prevé la tarifa, como tampoco señala parámetros para establecer los mínimos y máximos del monto de dicha tarifa. En concepto del actor, la norma acusada se caracteriza por ser instrumental, por cuanto se encuentra ubicada en el Capítulo IV de la ley 1151 de 2007, relacionada con los mecanismos para la ejecución del Plan. Agrega que la norma no busca establecer una proyección, objetivo o política, sino que atribuye una competencia reglamentaria en cabeza del Gobierno Nacional. Después de citar apartes de la ley 1151 de 2007, el demandante concluye que la norma atacada tiene una conexidad eventual con los proyectos y objetivos generales de la misma ley, por lo cual el texto impugnado desconoce la unidad de materia impuesta por el artículo 158 superior. Añade que el artículo 150-3 de la Constitución Política establece que las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas deben contener las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los proyectos establecidos en las mismas y no cualquier tipo de norma que pretenda un fin que guarde relación mediata con aquellos. En criterio del actor, el precepto atacado desconoce lo establecido en los artículos 150-21 y 338 superiores, por cuanto la intervención estatal en la economía está regulada en el artículo 334 de la Carta Política, según el cual se requiere de una ley de intervención económica que precise los fines y alcances de dicha intervención, como también los límites a la libertad económica. Para el accionante, la norma demandada es indeterminada por cuanto sólo

menciona los sujetos a los que debe aplicarse el manual tarifario y los salarios en los que las tarifas deben establecerse, lo cual no significa precisión sobre los fines o alcances de la intervención estatal en la economía, ni los límites a la mencionada intervención. Agrega que la norma impugnada tampoco menciona el sistema ni el método para fijar las tarifas, contrario a lo que prevé el artículo 338 de la Constitución Política. Finalmente, considera el accionante que la norma impugnada desconoce el principio de gratuidad previsto en el artículo 49 superior, pues permite establecer un manual de tarifas mínimas contrariando el citado principio, con el cual se busca garantizar la atención básica en salud.

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de la Protección Social El representante del Ministerio interviene en defensa de la constitucionalidad del precepto demandado. Empieza por explicar la relación entre el Plan Nacional de Desarrollo y la norma acusada, haciendo notar su vínculo directo e inmediato, como también la conveniencia macroeconómica de someter la prestación del servicio público de la salud a los planes de desarrollo previstos por el Estado para un cierto periodo.

Para el vocero del Ministerio, la prestación del servicio público de la salud comporta un alto grado de intervención del Estado, por tratarse de una actividad imprescindible para el bienestar de las personas; por esta razón, la propia Carta Política impone en sus artículos 22, 64, 300 y 366 la intervención estatal. El interviniente dedica buena parte del documento a recordar las características de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, su naturaleza en la

Constitución Política, las partes que ella contiene, los principios que la gobiernan, la jurisprudencia acerca de éstos principios, los objetivos de la misma Ley, los programas que ella genera, las normas instrumentales necesarias para su materialización; además, vincula el texto atacado con el Documento Estado Comunitario: Desarrollo para Todos, en cuanto en él se hace referencia a la necesidad de definir el régimen de tarifas de ciertos servicios prestados por las IPS. Continúa su exposición el representante del Ministerio citando aspectos básicos del sistema de seguridad social en salud, para destacar la necesidad de la intervención estatal en esta materia, para lo cual cita, entre otras, las Sentencias C-478 de 1992, C-663 de 1996, C-543 de 1998, C-616 de 2001, C176 de 2002, C-615 de 2002, T-640 de 1997, T-001 de 1995, SU-480 de 1997, T-499 de 1992, C-915 de 2002, C-331 de 2003, C-130 de 2004 y C137 de 2007. Luego de exponer las teorías económicas de Vilfrido Pareto y Adam Smith sobre intervencionismo de Estado en la prestación de servicios, el interviniente se muestra de acuerdo con las tesis intervencionistas, en particular con las predicadas por la Universidad Nacional CES, agregando algunas consideraciones sobre lo que él denomina “tutelización de la salud”, como mecanismo judicial para la protección de las personas, mediando la tarea de la Corte Constitucional. El representante del Ministerio también explica la naturaleza de la tarifa en la

prestación del servicio de salud, para concluir que el manual que las establece puede servir para corregir deficiencias y asimetrías en los precios, como también para estructurar un sistema de cobro adecuado y razonable. Respecto de la norma atacada, señala que el Gobierno cuenta con aval para adoptar un Manual de Tarifas, sobre bases de calidad, eficiencia y equilibrio del sistema, más aún cuando este órgano cuenta con toda la información para tal fin. Además, considera el vocero del Ministerio que la medida adoptada mediante la norma que se impugna busca mejorar el funcionamiento del sistema de seguridad social en salud, pues se introduce un justi precio para la prestación de los servicios que se prestan a la ciudadanía para garantizar parámetros de calidad, todo en acatamiento del principio de solidaridad, la cual se traduce en una adecuada distribución de los costos a favor de la parte débil de la relación. En cuanto a la razonabilidad de la medida, explica el interviniente que si la autonomía en la fijación en los precios produce consecuencias adversas, relacionadas con el desequilibrio entre los actores, es razonable que el legislador limite o elimine la posibilidad del abuso encausando la prestación del servicio, involucrando la participación de otros actores, permitiendo la libre elección en la red de prestadores y evitando la falta de ética en la prestación del servicio, pues ni el nivel profesional de la salud, ni la IPS se subordina a la EPS. Concluye manifestando que el juicio de proporcionalidad muestra que la regulación de precios constituye una medida acorde con el problema planteado, por cuanto si los aseguradores deben pagar el costo de los servicios de salud no sólo es proporcional, sino también justo.

2. Universidad del Rosario El representante de la Universidad del Rosario comienza su exposición refiriendo los objetivos y estrategias del sistema de seguridad social en salud y las normas instrumentales contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo 20062010. Para ocuparse de esta materia, inicia su planteamiento con el examen del presunto desconocimiento del artículo 158 de la Constitución Política, considerando que el artículo 1º de la ley 1151 de 2007, establece los objetivos, y según el literal c), entre ellos está: “c) Una política de promoción de reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad que conduzca a soluciones eficaces contra la pobreza y la vulnerabilidad, el desempleo, las deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social…” Explica el interviniente que hay relación entre los propósitos de la ley y la medida adoptada con la norma atacada, más aún si se considera que en el capítulo II de la ley, relativo a la descripción de los principales programas de inversión, apartado 3.3, sobre el sistema de protección social, se adopta como meta la universalización del aseguramiento, diseñando tres estrategias: 1.

Universalización del régimen subsidiado para la población Sisben 1 y 2; 2. Implementación de subsidios parciales a la cotización del régimen subsidiado o contributivo para la población en transición (nivel 3 del Sisben); y, 3. Incremento de la afiliación al régimen contributivo y actualización del plan de beneficios. Estas estrategias implican reducir la evasión y elusión de aportes al régimen contributivo, a través de la implementación universal de la planilla integrada

de aportes y la interoperabilidad de los sistemas y registros de información de aportantes, afiliados y el Sisben. Para el vocero de la Universidad, estas medidas atienden a una política general de eficiencia para las empresas administradoras de planes de beneficios y prestadores de servicio de salud que cobija a entidades públicas, privadas, IPS públicas, para generar competitividad entre ellas con miras a garantizar la eficiencia en la administración de las IPS. Para la Universidad la medida dispuesta con la norma atacada no es la intervención del Estado en las empresas administradoras de planes de beneficio y prestadoras de servicios de salud, ni es la determinación de un régimen tarifario, sino que plantea una estrategia para lograr la mayor eficiencia de los recursos y el fortalecimiento de la gestión de las entidades territoriales en el manejo de la Red de Prestadores Públicos. De las explicaciones anteriores, el interviniente colige que la norma demandada no atiende al principio de unidad de materia, por cuanto no existe coherencia entre la parte general del plan y la norma instrumental demandada, toda vez que el objetivo de regulación del mercado a través de un régimen tarifario aplicable a las IPS no se encuentra previsto. En cuanto a la intervención del Estado en la libertad de competencia entre empresas administradoras de planes de beneficio y prestadores de servicios de salud, considera el vocero de la Universidad del Rosario, que a partir del artículo 49 de la Constitución Política, en concordancia con el 365 del mismo estatuto, el legislador, procurando garantizar la universalidad en la cobertura y la calidad en los servicios, diseñó un sistema en el que concurren el Estado y los particulares quienes son los que conforman el sistema de seguridad social en salud, para cuya efectividad el Estado ejerce competencia en las áreas de

organización, dirección, reglamentación, coordinación y control. En este orden de ideas, continúa el representante de la Universidad, debe entenderse que la intervención del Estado en la economía es posible a través de una ley que precise fines, alcances y límites a la libertad económica, conforme con los cuales el Estado debe desarrollar el mandato de intervención. En la norma demandada existe una autorización legal al gobierno para intervenir el mercado a través de la imposición de un régimen tarifario, es decir, el Estado realiza la intervención por mandato de la ley, según las previsiones del artículo 334 de la Constitución Política. Sin embargo, agrega el representante de la Universidad, no quedó previsto el sistema tarifario que habrá de imponerse ni el fundamento, criterio o método para establecer el mínimo y el máximo de la tarifa, siendo obligatorio determinarlo como lo establecen los artículos 150-21 y 338 de la Carta. Es decir, con base en este argumento aparece otra causal de inconstitucionalidad del precepto que se examina, por cuanto el legislador omitió precisar los fines, alcances y límites del régimen tarifario. En conclusión, para la Universidad del Rosario, la norma demandada debe ser declarada inconstitucional por cuanto al estar contenido un mandato de intervención económica en la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, este debe ser consecuente con los objetivos, finalidades y estrategias de dicho plan, resultando quebrantado el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Constitución; además, para el interviniente, resultaron desconocidos los artículos 151, 334 y 338 de la Carta Política, pues no se establecieron los fines, alcances y límites de la libertad económica que se les

reconoce a las empresas de servicios de salud públicos y privados.

3. Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas La Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas interviene en defensa de la constitucionalidad de la norma atacada. Empieza la intervención con una presentación genérica sobre la salud y el sistema de seguridad social en salud, como obligaciones del Estado para garantizar su adecuada prestación. En su criterio, el sistema de seguridad social es vital para la realización efectiva del derecho a la salud, para lo cual se impone garantizar a todos los habitantes el adecuado disfrute de sus derechos humanos, acorde con las condiciones sociales, políticas y económicas del país.

En cuanto a la competencia del Estado para diseñar el sistema de seguridad social en salud y para intervenir a los agentes encargados de la prestación de este servicio, considera el interviniente que la norma acusada es de intervención económica. Para el representante de la Asociación, la Carta Política estableció un modelo en el que la intervención estatal en la prestación de servicios públicos es permanente e incluso mayor de la que se predica de las actividades en las que ordinariamente se desenvuelve la libertad económica. Esta intervención se requiere para corregir fallas en el sistema de seguridad social, para garantizar los principios que orientan la misma actividad, tales como eficiencia, solidaridad y universalidad, lo cual se suma el servicio de salud integral que debe ser disponible, accesible, aceptable y con calidad. En concepto del interviniente, la norma atacada permite al gobierno establecer un manual de tarifas mínimas, es decir establece un piso tarifario aplicable a las EPS del régimen contributivo y EPS del régimen subsidiado y los

prestadores de salud. Recuerda el vocero de la Asociación que la norma regula la prestación de un servicio inherente a la seguridad social del Estado, es decir sobre éste recae el deber de velar por la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, mediante lo dispuesto en una ley que defina las reglas de funcionamiento y la forma de participación de los agentes del sistema. Para el cumplimiento de los propósitos constitucionales, la norma demandada establece, con relación a la organización del aseguramiento, que las EPS de ambos regímenes son responsables de cumplir con las funciones indelegables del aseguramiento, entendiéndose por aseguramiento en salud “… la administración del riesgo financiero, la gestión del riesgo en salud, la articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo, la garantía de la calidad en la prestación de los servicios de salud y la representación del afiliado ante el prestador y los demás actores sin perjuicio de la autonomía del usuario. Lo anterior exige que el asegurador asuma el riesgo transferido por el usuario y cumpla con las obligaciones establecidas en los Planes Obligatorios de Salud.” Respecto de la necesidad de un piso tarifario y la razonabilidad y proporcionalidad de la medida demandada, el representante de la Asociación explica que el legislador actúa legítimamente para corregir las deficiencias en el sistema, las cuales impiden la equilibrada y equitativa interacción entre los actores en el sistema; es decir, establecer el valor que expresa cuánto puede ser el precio mínimo de los servicios, actividades, procedimientos e intervenciones contratados por la EPS del régimen contributivo y del régimen

subsidiado a los prestadores. En su criterio es evidente que se trata de un mecanismo de intervención económica que pone límite a la libertad de contratación, ejerciendo al mismo tiempo el Estado la facultad de intervenir en los servicios públicos, como atribución reconocida por la Carta Política y refrendada por la Corte Constitucional. En cuanto a la razonabilidad de la medida, explica el interviniente que ella respeta el núcleo esencial de la libertad de empresa, obedece al principio de solidaridad y responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En concepto del Procurador, la norma acusada es de carácter instrumental para la consecución del programa del Plan de Desarrollo relacionado con la garantía del acceso, la calidad, la eficiencia y la sostenibilidad financiera de las instituciones públicas y de la red de asistencia en salud.

En cuanto al principio de unidad de materia, explica la Vista Fiscal que tratándose de la Ley del Plan de Desarrollo el control de constitucionalidad es más estricto que el previsto para las demás leyes, por cuanto esta ley no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, no para llenar los vacíos e inconsistencias que presente la legislación. Explica el Jefe del Ministerio Público que el Plan Nacional de Desarrollo para el cuatrienio actual traza unos objetivos y estrategias relacionados con la universalización de la seguridad social y particularmente una misión dirigida a subsanar la deficiencia en la cobertura y en la calidad del servicio. Después de transcribir el artículo 6º. de la ley 1151 de 2007, concluye que la norma acusada guarda conexidad con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo,

pues el manual de tarifas mínimas de obligatoria aplicación para las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud públicos y privados, son un instrumento para propender por la universalización del sistema de seguridad social por medio de la utilización de mecanismos que garanticen la supervivencia de las IPS. En cuanto al presunto desconocimiento de los artículos 334 y 338 de la Constitución Política, considera el Procurador General de la Nación que la norma demandada no está relacionada con el establecimiento de tributos sino con el control de precios, área en la cual el Gobierno puede intervenir según lo establecido en el artículo 334 superior. Agrega la Vista Fiscal que la demanda presentada crea un falso problema de constitucionalidad, pues su argumentación se funda en la violación de los artículos 150, 334 y 338 de la Carta Política, en virtud de una concepción equivocada sobre la naturaleza de la norma acusada que ordena al Gobierno Nacional establecer un manual de tarifas mínimas en salarios mínimos diarios vigentes para ser aplicadas de manera obligatoria por las Empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud públicos y privados; es decir, no vincula a los usuarios sino a las entidades que prestan el servicio. En criterio del Procurador General de la Nación, la norma acusada carece de contenido tributario, es una norma de control de precios y, por tanto, el cargo por presunta violación del artículo 338 superior no está llamado a prosperar. Concluye señalando que mediante la medida adoptada se busca interferir en el mercado mediante la fijación de precios mínimos con el objetivo de aumentar la eficiencia económica y la equidad, regulando el ejercicio del mercadeo en

situaciones de concentración, mediante un control a los agentes afectados con la medida.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la acción de inconstitucionalidad de la referencia.

2. Problema jurídico La Corte Constitucional deberá establecer si el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 guarda unidad de materia con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010; si vulnera el artículo 334 de la Carta que prevé los parámetros de la intervención económica del Estado, como también tendrá la Corporación que determinar si la norma atacada viola el principio de predeterminación de la obligación tributaria (C.Po. art. 338), para finalmente analizar si la misma disposición desconoce el principio de gratuidad del servicio de salud previsto en el artículo 49 superior.

3. La unidad de materia en la ley que contiene el Plan Nacional de Desarrollo. Conexidad del artículo 146 con la Ley 1151 de 2007. 3.1. Cabe recordar, que según el artículo 158 de la Constitución Política, todo proyecto de Ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. 3.2. Igualmente cabe recordar, que de conformidad con la Constitución la ley sobre el Plan Nacional de Desarrollo, presenta unas características y contenido específicos que le permiten ser multitemática, dado que pueden involucrar en ella diversos objetivos y propósitos de desarrollo.

En efecto, por su naturaleza, la ley que fija el Plan Nacional de Desarrollo

cuenta con una parte general en la cual se establecen los programas macroeconómicos del Estado, para ser cumplidos en determinado lapso, pues comprende el señalamiento de los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno; y, un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional, que contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución1. Además, el plan de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan2. 3.3. Según lo ha considerado esta corporación, la ley sobre el Plan Nacional de Desarrollo, busca lograr la orientación de la política administrativa hacia la satisfacción de las necesidades básicas de la población, con miras a lograr la efectividad de los derechos. Según la Corte: 1 C.P., art. 339. 2C.P., art. 341, inc. 3o. “El arquetipo de Estado que propone la Constitución que nos rige, incluye como piedra angular de la función pública el concepto de planificación económica y social, concebida como el instrumento más importante para el manejo económico público. En efecto, el Estado social de derecho busca lograr la orientación de la política

administrativa hacia la satisfacción de las necesidades básicas de la población, con miras a lograr la efectividad de los derechos, tendencia que no es casual y que no aparece inusitadamente en nuestro Derecho Constitucional a partir de la Carta de 1991, sino que responde a una larga historia de transformaciones institucionales ocurridas no sólo en nuestro orden jurídico fundamental, sino también en el de las principales democracias constitucionales del mundo. Ya desde los albores del siglo XX aparece en el pensamiento político colombiano la noción de “Estado Bienestar”, según la cual corresponde al poder público garantizar la satisfacción de las demandas sociales respecto de una amplia gama de necesidades básicas colectivas como la salud, el trabajo, la educación, la alimentación, la seguridad, el adecuado suministro de los servicios públicos, etc. Así, el antiguo modelo de Estado gendarme concebido por el liberalismo clásico, más reducido en sus deberes y en sus funciones, cedió paso para el advenimiento del Estado social, verdadero promotor de la dinámica colectiva y responsable del acceso de todos los ciudadanos a las condiciones mínimas de vida que garantizan el respeto de la dignidad humana y de los derechos fundamentales. En este sentido nuestra Carta fundamental es elocuente cuando expresa: "El bienestar general y el mejoramient