CC - C386-2014

Sentencia C-386/14

FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL

PRESIDENTE PARA REESTRUCTURAR PLANTA DE PERSONAL DE CONTRALORIA GENERAL Y EL DAS EN LIQUIDACION-Se desconocen principios de consecutividad y de identidad flexible exigidos de todo proyecto de Ley/FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE PARA REESTRUCTURAR PLANTA DE PERSONAL DE CONTRALORIA GENERAL Y EL DAS EN LIQUIDACION-Vulneración del principio de unidad de materia Como producto de los análisis realizados, la Corte encontró que el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 fue introducido al texto del proyecto antecedente durante el trámite ante la plenaria del Senado de la República, razón por la cual, teniendo en cuenta que el primer debate adelantó en forma conjunta ante las comisiones económicas de las dos cámaras, esta norma solo surtió dos de los cuatro debates que conforme al artículo 157 superior son necesarios para la aprobación de un proyecto de ley. En tal medida, se vulneraron los principios de consecutividad e identidad flexible, lo que causa la inexequibilidad de dicha norma. Paralelamente, esta corporación constató también la vulneración del principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la carta, en la medida que la norma acusada y su contenido se apartan diametralmente de la temática prevalente en todas las demás disposiciones que integran esta ley, lo que así mismo implica contrariedad con el texto superior y justifica su expulsión del ordenamiento jurídico DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de argumentación

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Rigor en el juicio al examinar demanda no puede convertirse en un método tan estricto que haga nugatorio el derecho de los ciudadanos PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMASProcedimientos no son un fin en sí mismos, sino que se justifican en atención a la existencia de otros altos propósitos de interés público 2 PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMASAplicación en la interpretación de reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes LEY-Vicios de forma Vicios de forma, en cambio, son aquellas irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por el constituyente. Ello es así por cuanto la forma es el modo de proceder de una cosa, la manera como se hace. La forma es un concepto que en el ámbito jurídico remite a los requisitos externos de expresión de los actos jurídicos, a las cuestiones rituales que se contraponen a su fondo o materia. Por ello, los vicios en la formación de la ley se circunscriben a la manera como fueron debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales. PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN DEBATE PARLAMENTARIO-Determinación si vicio de procedimiento genera inconstitucionalidad o se trata de una irregularidad irrelevante FORMACION DE LA LEY-No toda vulneración de una regla acarrea ineluctablemente la invalidez o inconstitucionalidad

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLEContenido y alcance/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E

IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No se vulnera con la introducción de modificaciones en tanto se preserve la unidad temática de la iniciativa/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-No se incumplen por la inclusión de modificaciones o adiciones bajo la forma de artículos nuevos sobre asuntos previamente debatidos PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios para determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que: “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un 3 artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE

CORRESPONDENCIA ENTRE TITULO DE LA LEY Y SU CONTENIDO-Contenido y alcance/TITULO DE LAS LEYES-Debe corresponder al contenido PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Elemento de análisis para determinar las relaciones de conexidad entre las disposiciones de una ley Por virtud de tal principio, el Congreso debe (i) definir con precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y, simultáneamente, (ii) mantener una estricta relación interna, desde una perspectiva sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, de manera que exista entre ellas coherencia temática y una clara correspondencia lógica con la materia general de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales no sea posible establecer esa relación de conexidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Violación constituye un vicio de carácter material que no da lugar a la caducidad de la acción de inconstitucionalidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Límite al ejercicio del poder de configuración normativa de que es titular el Congreso de la República PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Criterios de conexidad Ha indicado la Corte que (i) la conexidad temática responde a la vinculación objetiva y razonable entre el asunto sobre el que versa una ley y aquel de una disposición suya en particular, sin que ello signifique “simplicidad temática”, toda vez que la ley puede referirse a varias materias, siempre y cuando exista entre ellas ese modo de vinculación; (ii) la conexidad teleológica tiene que ver con la identidad de los objetivos de una ley y los contenidos de cada una de sus

normas, de manera que en conjunto se dirijan a un mismo propósito o destino; (iii) la conexidad causal se traduce en la afinidad que la ley y sus disposiciones deben encontrar con los motivos o las razones que dieron lugar a su expedición, y (iv) la conexidad sistemática se refiere al enlace y la coherencia existente entre todas y cada una de las normas de una ley, de tal forma que constituyan un cuerpo ordenado que manifiesta e imprime una racionalidad interna.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE

CONSTITUCIONALIDAD-Implicaciones/PRINCIPIO DE UNIDAD

4 DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDADIntensidad Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de

competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.

Referencia: expediente D-9896

Demanda de inconstitucionalidad contra unos segmentos del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, “Por la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2013”.

Demandante: George Zabaleta Tique

Magistrado ponente:

ANDRÉS MUTIS VANEGAS

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil catorce (2014). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

5 En ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40-6 y 242-1 de la carta política, el ciudadano George Zabaleta Tique presentó acción pública de inconstitucionalidad contra unos segmentos del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, “Por la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2013”, norma que otorgó al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para realizar distintas modificaciones en la planta de personal de la Contraloría General de la República, en relación con su Planta de Temporal de Regalías y con cargos provenientes del Departamento

Administrativo de Seguridad DAS (en liquidación). Al decidir sobre la demanda inicial, el entonces Magistrado sustanciador consideró que ésta no cumplía los requisitos formales exigidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, razón por la cual mediante auto de septiembre 26 de 2013 la inadmitió. Luego de analizar el escrito subsiguiente, con el que el actor procuró corregir la demanda, por auto de octubre 21 de 2013 la admitió, solicitándose a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que enviaran en ejemplares originales o copias auténticas las Gacetas del Congreso en las que constara el trámite cumplido por el proyecto que vino a convertirse en la Ley1640 de 2013, y particularmente su artículo 15. Esas solicitudes fueron respondidas mediante oficios de octubre 31 de 2013, del Secretario General de la Comisión Tercera Constitucional Permanente del Senado de la República; S.G. 1220 de noviembre 5 de 2013, del Secretario General de esa corporación legislativa y S.G. 2-3305/2013 de noviembre 6 de 2013, suscrito por el Secretario General de la Cámara de Representantes. Se ordenó comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República. De la misma manera, se informó a los Ministros del Interior, de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público, y se invitó al Departamento Nacional de Planeación, al Departamento Administrativo de la Función Pública, al Departamento Administrativo de Seguridad en proceso de Supresión, a la Contraloría General

de la República, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a las facultades de derecho de las Universidades Externado de Colombia, del Rosario, Pontificia Javeriana, de Los Andes, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda y de la Sabana, en Bogotá, al igual que a las de Antioquia, Industrial de Santander y del Norte, para que emitieran su opinión sobre el asunto de la referencia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de actuaciones y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA

6 A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, perteneciente a la Ley 1640 de julio 11 de 2013, publicada en el Diario Oficial N° 48.848 de julio 11 de 2013, subrayando lo impugnado: “ARTÍCULO 15. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Gobierno Nacional de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para modificar la Planta Temporal de Regalías de la Contraloría General de la República, incorporar a la Planta de Personal de la Contraloría General de la República cargos del DAS en liquidación y unificar la Planta de Regalías con la Planta Ordinaria. Los costos de las modificaciones no superan las apropiaciones aprobadas con excepción de la incorporación de la Planta del DAS en Liquidación, para lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público

situará los recursos correspondientes que se encuentran presupuestados en la Entidad en Liquidación.”

III. LA DEMANDA

1. Considera el actor que los segmentos acusados del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, por el cual se confirieron en este caso facultades extraordinarias al Presidente de la República según lo previsto en el artículo 150 numeral 10° de la

carta política, desconocen (i) los regímenes general de carrera administrativa y el especial de la Contraloría General de la República; (ii) la competencia de configuración administrativa del Estado en cabeza de legislador; (iii) el trámite adelantado en las respectivas cámaras legislativas, y (iv) el principio de unidad de materia, vulnerando de esta manera los artículos 4°, 125, 150, 157, 158, 189 y 268 de la Constitución Política. Indica en este orden que las facultades conferidas al Presidente de la República vulneran no solo la Constitución, sino también la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 268 de 2000, pues se “mezcla sin ningún fundamento tres regímenes de carreras que son la carrera especial, la planta temporal de regalías y la planta del D.A.S.”, los cuales tienen características diferentes y contradictorias “al punto que se excluyen, porque la carrera administrativa está ligada a la permanencia del control fiscal, a su turno la nómina temporal de regalías, es lo más opuesto a la permanencia del control fiscal, así también la planta del D.A.S. fue dispuesta para fines distintos, de la rama ejecutiva, la cual tenía a su vez tres tipos de carreras”. Adicionalmente, manifiesta que tales facultades no fueron precisas sino vagas, al

carecer de parámetros claros para la fusión de plantas que se regulan por diversos estatutos legales, es decir, no señaló “cuál va ser la fusión que va a hacer el Presidente y de qué manera va a realizar la fusión, si tiene facultad para 7 suprimir, modificar o aumentar cargos, si va a respetar la carrera especial”, lo que significa que el Ejecutivo a su “real saber y entender” podrá cambiar las condiciones de los cargos o realizar una restructuración total, violando las normas de la carrera especial de la Contraloría General de la República (Decreto – Ley 268 de 2000) y la competencia legislativa (sentencias C-074 de 1993, C1316 y C-1374 de 2000 y C-401 de 2001). Explica por otro lado que la norma demandada fue incluida en la Plenaria de la Cámara de Representantes, siendo que como asunto nuevo debió ser debatida en la Comisión Primera y de igual forma, “por tratarse de las facultades extraordinarias como tema nuevo y adicionado, debió nuevamente debatirse en la comisión respectiva de la Cámara y dicha deliberación y análisis no debía posponerse o eliminarse” (sentencias C-539 de 2008 y C-490 de 2011). Finalmente, alega la vulneración del principio de unidad de materia puesto que el artículo demandado tiene un propósito distinto al presupuestal, cual es la restructuración de la Contraloría General de la República al incorporar cargos del D.A.S a dicha entidad, así formalmente se haya establecido el traslado a su presupuesto de unos recursos de la entidad en liquidación (sentencias C-490 de 2011, precitada y C-634 de 2012)

2. En la corrección de su demanda, el actor profundiza la argumentación inicial

en torno a los principios de consecutividad, unidad de materia y carrera administrativa, los que interrelaciona con las facultades extraordinarias que se conceden al Presidente de la Republica, apoyado en jurisprudencia de esta corporación. Advierte que la norma acusada eludió parte fundamental del proceso legislativo por cuanto “se introdujeron las facultades extraordinarias en el último debate cuando en los anteriores debates no se había dado las mayorías exigidas por el artículo 150 de la C.P., se incluyen facultades extraordinarias incluyendo un tema que nada tenía que ver con el tema de la ley anual de apropiaciones, introduciendo lo que coloquialmente se conoce como un mico en la ley demandada, entrando en un punto totalmente divergente”. Señala que pese a que la norma acusada advierta que el presupuesto de la Contraloría General de la República no sufre afectación con el traslado de servidores del D.A.S. en liquidación, es visible que ella tiene por objeto la restructuración de su planta global, tema distinto al predominante dentro de la Ley 1640 de 2013, que busca la obtención de recursos y disposición de rentas públicas, los cuales por diferencias en la conexión sistemática y teleológica, no pueden ser tramitados en un mismo proyecto de ley. Por último, insiste en la imposibilidad de fusionar cargos de carreras administrativas diferentes y de libre nombramiento y remoción, cuando en virtud del principio del mérito, las funciones asignadas y el régimen de la Contraloría General de la República, los empleos del D.A.S. y de la Panta Temporal de

Regalías, deben ser de carrera y de carácter permanente. 8

IV. INTERVENCIONES Durante el término de fijación en lista se recibieron estas intervenciones: 4.1. Del Departamento Administrativo de Seguridad DAS (en proceso de supresión) El director de esa entidad, solicitó declarar exequible el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, precisando que por razones de competencia, las consideraciones expuestas se refieren únicamente a los aspectos relevantes para el D.A.S.

Previa explicación detallada de los fundamentos y los trámites que llevaron a la supresión de esa entidad en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 para modificar la estructura de la administración pública, estima que la norma acusada lejos de vulnerar el principio general de carrera administrativa, consagrado en el artículo 125 superior, se aviene a lo dispuesto en la sentencia C-098 de 2013, según la cual “el proceso de supresión del D.A.S. se ajustó a los preceptos constitucionales y legales, y procuró la protección de los derechos adquiridos, la estabilidad laboral y el debido proceso de los servidores en carrera cuyos cargos fueron suprimidos, a través de la incorporación a entidades afines en cargos escalafonados y de la indemnización de perjuicios, según el caso”. Agrega que, por el contrario, la disposición que se censura, fundada en la citada Ley 1444 de 201l, coadyuva la culminación del proceso de supresión de la entidad, procurando minimizar el impacto que hubiera generado la decisión de proceder al retiro masivo de funcionarios, aunado a que la Comisión Nacional

Servicio Civil, C.N.C., ha participado con la expedición de los certificados de incorporación en carrera. Bajo este contexto, afirma que tampoco se vulnera la carrera especial de la Contraloría General de la República, ya que “el hecho que las funciones y el tipo de carrera del DAS y la Contraloría hayan sido diferentes, no vuelve inconstitucional la norma acusada como lo pretende hacer ver el demandante, por cuanto han sido los estudios técnicos los que han soportado la necesidad de incorporar algunos funcionarios del DAS, de acuerdo a las necesidades de la Contraloría”, situación que por consiguiente no produce modificación que conculque los derechos de carrera de los funcionarios de la entidad receptora. En conclusión, observa que la norma que ataca el actor constituye una herramienta fundamental para que el Gobierno Nacional pueda culminar el proceso de liquidación del DAS, próximo a expirar, la cual contribuye a la aplicación de sus principios orientadores del derecho al trabajo que goza de especial protección por parte del Estado. 4.2. Departamento Administrativo de la Función Pública, D.A.F.P 9 Una abogada en representación de la entidad, pide a la Corte se declare inhibida de emitir pronunciamiento de fondo en relación con la violación del principio de consecutividad. En cuanto a la vulneración del principio de unidad de materia e imprecisión de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República, solicita la exequibilidad de los apartes demandados, con base en las siguientes consideraciones: (i) Tanto en su escrito inicial como en el de corrección, el actor reduce su exposición a una transcripción de la sentencia C-208 de 2005 a partir de la cual realiza afirmaciones y conclusiones que distan mucho de las exigencias que

conforme a la jurisprudencia deben cumplirse para estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad y sin respaldo documental alguno que permita generar siquiera una duda razonable. (ii) La regulación expresa contemplada en el artículo demandado sobre costos de apropiaciones y situación de recursos presupuestados del D. A .S. en liquidación, guarda necesaria relación con las facultades extraordinarias toda vez que el objeto de la ley que lo contiene es de orden presupuestal. (iii) El precepto atacado es preciso en determinar y delimitar las materias y los objetivos de las facultades extraordinarias del Presidente de la República, al ser conferidas expresamente para “modificar la Planta Temporal de Regalías de la Contraloría General de la República, incorporar a la Planta de Personal de la Contraloría General de la República cargos del DAS en liquidación y unificar la Planta de Regalías con la Planta Ordinaria”, además de que para el desarrollo de las mismas se contemplan aspectos de carácter presupuestal y, además, se establece un término para su ejercicio. 4.3. Contraloría General de la República Un abogado adscrito al Grupo de Defensa Judicial de la Oficina Jurídica de ese organismo de control fiscal, solicita declarar exequible el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 o, en su defecto, proferir decisión inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda. En relación con la vulneración del principio de consecutividad, estima que a la Contraloría General de la Republica no le corresponde analizar el trámite de la ley adelantado en el Congreso de la República, el cual debe ser certificado por

esa corporación legislativa. Seguidamente, con fundamento en el artículo 158 constitucional, expresa que los apartes demandados se refieren a apropiaciones y situación de recursos presupuestados, que por sus fines guardan relación directa con el tema principal desarrollado por la Ley 1640 de 2013, ajustándose de esta manera al principio de unidad de materia. 10 En cuanto a la supuesta imprecisión de las facultades extraordinarias del Presidente de la República, observa que éstas fueron solicitadas al Congreso para “facilitar trámites de depuración y consolidación que implica primero la elaboración de la planta a incorporar de cargos del DAS en tanto que el proceso conllevaba una homologación de cargos y remuneraciones que permitiera garantizar los derechos adquiridos de los funcionarios a vincular provenientes del DAS en liquidación”, y respecto a la Planta Temporal de Regalías, para otorgar “la entrega de los mismos derechos de remuneración que corresponden a la planta ordinaria y no como el establecimiento de una sola planta que variara las características de cada una de ellas”, por causa del establecimiento de presupuestos bianuales (Acto Legislativo 5 de 2011), de forma que se garantizara la fuente de financiación. Para la Contraloría, el artículo acusado “no modificó los derechos de carrera administrativa de la planta ordinaria ni le estableció derechos de carrera a la planta temporal dada su naturaleza”, además de que, conforme a los parámetros trazados por las sentencias C-830 de 2001 y C-366 de 2012, dicha ley determina y delimita los objetivos y fines de las facultades conferidas. En otras palabras, considera que no se modifica el régimen general de carrera administrativa ni el

especial de la entidad, puesto que “lo único que se hizo con las facultades fue precisar que dado el régimen de temporalidad de la planta no le era dable aplicar el régimen de carrera administrativa para la planta temporal de regalías”. Finalmente, con base en el artículo 2.3 del Decreto 2067 de 1991 y la sentencia C-831 de 2002, resalta que la demanda “no cumple con los mínimos argumentativos requeridos” pues el actor se limita a realizar apreciaciones en lugar de exponer las razones por las cuales se infringe la carta política. 4.4. Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario Dos profesores designados por el Decano de la Facultad de Jurisprudencia de esa universidad, presentaron un concepto técnico en el que solicitan que se declare la inexequibilidad de los segmentos acusados del artículo 15 de la Ley 1640 de

2013. Previa verificación sobre la procedencia de la acción pública y sobre el contenido de los principios de unidad de materia y de consecutividad, encuentran

que: (i) La Ley citada es “inequívoca”, al tratar asuntos del presupuesto general de la Nación, salvo lo acusado que “no tiene relación alguna con el núcleo temático de la ley, ni con su objeto, ni con alguna de sus disposiciones, no existiendo un punto siquiera accidental que permita relacionarlos entre sí, pues se trata de una restructuración de planta de personal”. (ii) El precepto reprochado carece de conexidad causal y teleológica con el restante articulado de esta ley puesto que los temas tratados por esta (programación, elaboración, aprobación, modificación y ejecución del 11 presupuesto y definición del gasto público) son ajenos a los fines de este artículo,

el cual tampoco forma parte del conjunto de normas que regulan el presupuesto para la vigencia fiscal de 2013. (iii) Carece de validez que “la plenaria de alguna de las cámaras en último debate introduzca al proyecto que es presentado a su consideración, texto o artículos nuevos, que no hubiesen sido tratados en los debates previamente adelantadas”, lo cual sucedió en el caso objeto de estudio.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante concepto N° 5717 de febrero 10 de 2014, el supremo director del Ministerio Público solicita a la Corte que “declare INEXEQUIBLE el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, por el cargo analizado”.

Con indicación de su origen en el Proyecto de Ley Número 304/2013 Cámara – 252/2013 Senado, estima que el precepto acusado vulnera los principios de consecutividad y de unidad de materia, por cuanto esta ley tiene por objeto adecuar disposiciones tributarias, dar cumplimiento a acuerdos gremiales, asignar recursos a sectores de la economía e incluir operaciones para la correcta ejecución del presupuesto en algunas entidades, que no son los temas sobre los que trata el artículo demandado. De otro lado, señala que esa norma no cumplió con el trámite requerido en ambas cámaras del Congreso. Observa que, se trata de un tema nuevo que “no fue objeto del primer y el segundo debate en la Cámara de Representantes, es decir, ni en la Comisión Constitucional Permanente ni en la Plenaria de esa Corporación, tampoco en la Comisión Constitucional del Senado de la República, y con tales omisiones se desconocieron los requisitos establecidos en el artículo 157 Superior, núm.2,

sobre el trámite de una disposición en un proyecto de ley de la República, con más exactitud el relativo al principio de consecutividad”. Considera entonces inaceptable que las facultades extraordinarias del Presidente de la República hayan sido incluidas en la ponencia para segundo debate y en el pliego de modificaciones del Senado de la República, cuando es requisito que se produzcan en una y otra cámara legislativa, de manera que su debate y aprobación se surta primero en la Comisión Constitucional y posteriormente en la Plenaria de cada Cámara, conforme a los parámetros establecidos en los artículos 157-2 y 150-10 de la Constitución Política. Por último, destaca que la consagración de las limitaciones de facultades presidenciales, “busca el fortalecimiento del Congreso y del principio de separación de poderes; la ampliación y afirmación del principio democrático y la expansión del principio de reserva de ley” (Cfr. C-057 de 2003 y C-151 de 2004), lo que torna innecesario examinar el principio de unidad de materia. 12

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Primera. Competencia En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4°, de la carta política, la Corte Constitucional es competente para conocer esta demanda, pues se trata de la acusación contra un precepto de una ley.

Segunda. Lo que se debate 2.1 El actor solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de unos apartes del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, relacionados con la introducción de ajustes en la estructura de la planta de personal de la Contraloría General de la República, en ejercicio de facultades extraordinarias concedidas al Presidente de

la República, no obstante que los fines de esa ley se encuentran encaminados únicamente a efectuar modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2013. Advierte que el legislador se apartó del trámite regular de la ley en el Congreso, al no respetar los principios de consecutividad y de unidad de materia, desconociendo los límites de configuración legislativa, y transgredió los regímenes general y especial de la carrera administrativa, de origen constitucional, aplicables a la Contraloría General de la República. 2.2. Las entidades públicas intervinientes vinculadas con dicha planta de personal, abogaron por la exequibilidad de los apartes demandados a partir de la procedencia de las facultades extraordinarias. No obstante, la Contraloría General de la República y el D.A.F.P. e