CC - C391-2019

Sentencia C-391/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ESTATUTO GENERAL DE TRANSPORTE-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de especificidad y suficiencia

Referencia: Expediente D-12516

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5, 56, 68, 70, 74 y 80 (parciales) de la Ley 336 de 1996 “Estatuto General de Transporte”

Demandante: Edwin Palma Egea

Magistrado Ponente:

CARLOS BERNAL PULIDO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad establecida en los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constitución, el ciudadano Edwin Palma Egea demandó los artículos 5, 56, 68, 70, 74 y 80 (parciales) de la Ley 336 de 1996, “Estatuto General de Transporte”1.

1 Folios 1 a 5, Cuaderno No. 1.

2. En cumplimiento del reparto efectuado por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 6 de diciembre de 2017, el expediente de la referencia se remitió al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger2.

3. Mediante auto de 19 de diciembre de 2017, la magistrada sustanciadora,

(i) inadmitió la demanda de la referencia; (ii) concedió al demandante el término de tres días para corregir la demanda; y (iii) advirtió al demandante que la no corrección de la demanda daría lugar a su rechazo3.

4. El 17 de enero de 2018, el demandante presentó escrito de subsanación de la demanda4.

5. Mediante auto de 29 de enero de 2018, la magistrada sustanciadora, (i) admitió la demanda de la referencia; (ii) dispuso su fijación en lista por el término de 10 días; (iii) comunicó la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Salud y Protección Social y al Ministerio de Transporte; (iv) invitó a múltiples entidades del Estado, instituciones académicas y agremiaciones5, para que intervinieran en este proceso, si lo estimaban conveniente; (v) ordenó correr traslado de la demanda al Procurador General de la Nación; y (vi) ordenó suspender los términos del proceso, de conformidad con lo dispuesto por la Sala Plena de la Corte mediante el auto 305 de 20176.

6. Mediante auto 082 del 20 de febrero de 2019, la magistrada sustanciadora

resolvió levantar la suspensión de términos que había sido ordenada mediante el auto del 29 de enero de 20187.

7. Mediante auto de 30 de agosto de 2019, al considerar que el 28 de agosto de 2019 la Sala Plena de la Corte Constitucional no había acogido el proyecto de sentencia presentado, la magistrada sustanciadora remitió a la Secretaria General de esta Corte el expediente de la referencia con el fin de continuar el trámite constitucional.

2 Folio 6, Cuaderno No. 1. 3 Folios 7 a 10, Cuaderno No. 1. 4 Folios 12 a 15, Cuaderno No. 1. 5 La Corte invitó a participar a la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Nacional de Municipios, a la Superintendencia de Puertos y Transporte, a la Dirección General Marítima –DIMAR-, al Consejo Superior del Transporte, a la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles –ACDAC-, a la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia –CUT-, a la Confederación Colombiana de Transportadores, a la Asociación del Transporte Aéreo de Colombia –ATAC-, a la Confederación Nacional de Transportes Urbanos –CONALTUR-, a la Asociación Asotaxi del Cagúan,, a Asociados Fluviales de Magangué Ltda, a la Organización Internacional del Trabajo –por intermedio de la Oficina de proyectos en Colombia-, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las facultades de Derecho de la Pontifica Universidad Javeriana, Universidad Libre, Universidad de los Andes, Universidad del Rosario –Grupo de Acciones Públicas y Observatorio Laboral–,ICESI de Cali –Grupo de Acciones Públicas-, Universidad del Norte, Universidad de Antioquia,

Universidad de la Amazonía, Universidad del Cauca y Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia – UPTC-, Sede Central Tunja. 6 Folios 15 a 19, Cuaderno No. 1. 7 Folio 412, Cuaderno No. 3.

8. El 30 de agosto de 2019, en cumplimiento de lo dispuesto en la sesión de Sala Plena del 28 de agosto de 2019, de lo ordenado en el auto citado, así como lo dispuesto en el artículo 34.8 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, la Secretaria General de la Corte Constitucional envió el expediente de la referencia al despacho del suscrito magistrado.

9. Una vez cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia.

II. DEMANDA

1. Normas demandadas

10. A continuación, se transcriben las disposiciones demandadas y se resaltan con subrayado y negrilla las expresiones que de acuerdo con el accionante vulneran la Constitución: “LEY 336 DE 1996

(diciembre 28)

ESTATUTO GENERAL DE TRANSPORTE

TÍTULO I

CAPÍTULO II PRINCIPIOS Y NATURALEZA ARTÍCULO 5. El carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el Reglamento para cada Modo. […]

TÍTULO II

DISPOSICIONES ESPECIALES

CAPÍTULO I

TRANSPORTE AUTOMOTOR ARTÍCULO 56. El Modo de Transporte Terrestre Automotor, además de ser un servicio público esencial, se regirá, por normas de esta Ley y por las especiales sobre la materia […] CAPÍTULO II TRANSPORTE AÉREO ARTÍCULO 68. El Modo de Transporte Aéreo, además de ser un servicio público esencial, continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio (Libro Quinto, Capitulo Preliminar y Segunda Parte), por el Manual de Reglamentos Aeronáuticos que dicte la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, y por los Tratados, Convenios, Acuerdos Prácticas Internacionales debidamente adoptados o aplicadas por Colombia. […] CAPÍTULO III TRANSPORTE MARÍTIMO ARTÍCULO 70. El modo de transporte marítimo, además de ser un servicio público esencial, continuará rigiéndose por las normas que regulan su operación, y en lo no contemplado en ellas se aplicarán las de la presente Ley. […] CAPÍTULO IV TRANSPORTE FLUVIAL ARTÍCULO 74. El Modo de transporte fluvial, además de ser un modo de Servicio Público esencial, se regula por las normas estipuladas en esta ley y las normas especiales sobre la materia.” CAPÍTULO V TRANSPORTE FERROVIARIO ARTÍCULO 80. El Modo de Transporte Ferroviario, además de ser un servicio público esencial, se regula por las normas estipuladas en esta Ley y las normas especiales sobre la materia.”

2. Cargo de inconstitucionalidad planteado por el demandante

11. El demandante solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la expresión “esencial” contenida en los artículos 5, 56, 68, 70, 74 y 80 de la Ley 336 de 1996, “Estatuto de Transporte”. En su criterio, la expresión vulnera el artículo 56 de la Constitución y el “bloque de constitucionalidad”, en particular, los convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)8.

8 Folio 12, Cuaderno No. 1.

12. Para fundamentar su solicitud, afirma que el legislador no puede prohibir la huelga en industrias que no tengan el carácter de servicios públicos esenciales. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional9, indica que los servicios públicos esenciales son aquellos cuya interrupción “pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o en parte de la población”10.

13. En su criterio, el transporte público no puede considerarse, materialmente, un servicio público esencial, por las siguientes razones: (i) su suspensión no genera un riesgo para la vida, la seguridad o la salud de la población, pues en Colombia “no hay monopolio en el manejo de transporte aéreo, ni fluvial ni terrestre, ni de ninguna otra categoría”11. Por lo tanto, “mientras los trabajadores de una empresa estén en huelga, sus servicios fácilmente pueden ser asumidos por los trabajadores de otra empresa”12; y (ii) de acuerdo con las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), las cuales son vinculantes para el Estado

colombiano, “ninguno de los transportes son servicios públicos esenciales donde pueda restringirse el derecho de huelga”13.

14. Con fundamento en lo anterior, concluye que las disposiciones acusadas vulneran la Constitución porque “le dan el carácter de servicio público esencial a actividades que materialmente no lo son”14 y, por lo tanto, “prohíben in limine el derecho a la huelga haciendo nugatorio el artículo 56 superior y el espíritu del constituyente”15.

3. Intervenciones

15. Durante el trámite, se recibieron oportunamente 14 escritos de intervención16. Uno de los intervinientes solicitó a la Corte declararse inhibida para conocer el fondo del asunto. Ocho solicitaron declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas, un interviniente solicitó la exequibilidad condicionada y los restantes su inexequibilidad.

SOLICITUD INTERVINIENTES

9 Al respecto, hizo referencia a las sentencias C-691 de 2008 y C-796 de 2014. Ver, folio 14, Cuaderno No. 1. 10 Folio 3, Cuaderno No. 1. 11 Folio 14, Cuaderno No. 1. 12 Folio 14, Cuaderno No. 1. 13 Folio 3, Cuaderno No. 1. 14 Folio 4, Cuaderno No. 1. 15 Folio 2, Cuaderno No. 1. 16 Escritos presentados por: (i) el Ministerio de Transporte; (ii) el Ministerio del Trabajo; (iii) la Superintendencia de Transporte; (iv) la Federación Colombiana de Municipios; (v) la Dirección General Marítima (DIMAR); (vi) la Universidad Pedagógica de Colombia; (vii) la Asociación Nacional de Empresarios

(ANDI); (viii) la Asociación del Transporte Aéreo en Colombia; (ix) el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario; (x) el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad ICESI; (xi) el Observatorio Laboral de la Universidad del Rosario; (xii) la Universidad Libre; (xiii) la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC) y (xiv) el Procurador General de la Nación. Solicitud de Ministerio de Transporte fallo inhibitorio Solicitudes de Federación Colombiana de Municipios, exequibilidad Dirección General Marítima (DIMAR), Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), Asociación del Transporte Aéreo en Colombia, Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, Superintendencia de Transporte, Ministerio del Trabajo y el Procurador General de la Nación. Solicitud de Grupo de Acciones Públicas de la Universidad exequibilidad ICESI. condicionada Solicitudes de Observatorio Laboral de la Universidad del inexequibilidad Rosario, Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC) y Facultad de Derecho de la Universidad Libre. 3.1. Solicitud de sentencia inhibitoria

16. El Ministerio de Transporte solicitó a la Corte proferir un fallo inhibitorio porque la demanda no contenía argumentos “claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes”. En particular, señaló: “En un caso, los requisitos de claridad y especificidad resultan evidentemente inexistentes y se presentan ambiguos y confusos […] En los otros, los argumentos resultan insuficientes. Los argumentos

expuestos no contienen una oposición de inconstitucionalidad, son más juicios subjetivos provenientes de posiciones filosóficas particulares que no implican la confrontación necesaria respecto de los principios, valores y derechos de la Constitución Política”17. 3.2. Solicitudes de exequibilidad

17. Ocho intervinientes le solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas, fundamentalmente, por tres razones:

18. Primero, el carácter “esencial” que las disposiciones acusadas les otorgan a los diferentes modos de transporte no vulnera la Constitución. La jurisprudencia constitucional ha establecido dos condiciones o criterios (formal y material) para que un servicio pueda ser calificado como “esencial”. En este

17 Folio 63, Cuaderno No. 1. caso se cumple con el criterio formal porque el Estatuto de Transporte fue expedido por el legislador en ejercicio de sus facultades constitucionales18. Además, los modos de transporte son materialmente un servicio público esencial porque son servicios “cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en todo o en parte de la población”19, y en los que “su prestación se encuentra ligada con garantías de la población a tener un estándar mínimo de existencia”20.

19. Segundo, las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT, que señalan que los servicios de transporte no son servicios públicos esenciales, no hacen parte del bloque de constitucionalidad y, por lo tanto, no son un parámetro de control constitucional21. En cualquier caso, estas recomendaciones otorgan un margen de actuación a los Estados, que “permite entender que el Estado colombiano tiene la facultad de determinar si considera

o no el transporte como esencial […]”22.

20. Tercero, la existencia o no de un monopolio no es un criterio para determinar si un servicio público tiene el carácter de “esencial” pues: (i) los monopolios rentísticos están proscritos constitucionalmente; y (ii) porque “en cualquier actividad se podría aplicar el argumento del accionante con el propósito de permitir la huelga como consecuencia de la prohibición constitucional”23. En cualquier caso, (iii) lo cierto es que “la generalidad de las veces no existen [sic] servicios en competencia, sino que lo usual es que para un determinado barrio no exista más que una empresa que atiende la ruta […]”24. De hecho, la mayoría de la población colombiana se ubica “en zonas 18 El Ministerio del Trabajo indicó que las disposiciones demandadas no vulneraban el artículo 56 de la Constitución pues esta “le da plena facultad al legislador para determinar cuáles son las actividades que harán

parte de esta categoría [servicios públicos esenciales]” (folio 486, Cuaderno No. 3). En el mismo sentido, el Procurador General de la Nación señaló que “el artículo 56 exige que el legislador defina como esencial un determinado servicio público. En el presente caso, se cumple este requisito porque el Congreso de la República expidió la Ley 336 de 1996” folio 501, Cuaderno No. 3. 19 Intervención de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), folio 106, Cuaderno No. 1. Para fundamentar su posición, indicó que en las sentencias C-450 de 1995, C-691 de 2008, T-987 de 2012 y C033 de 2014, la Corte Constitucional calificó al transporte público como un servicio público esencial “por su vínculo inescindible con la efectividad y garantía de diferentes derechos fundamentales”. En el mismo sentido, el Ministerio de Transporte señaló que “[l]a interrupción en la prestación del servicio de manera continua puede causar consecuencias directas para la población, tales como: desabastecimiento de alimentos, las dificultades del sector industrial y comercial para comercializar productos, ausencia de materiales de construcción y otros productos en algunas regiones del territorio nacional, (sic) alza de precios” (folio 68, Cuaderno No. 1. Ver también las intervenciones de (i) la Asociación del Transporte Aéreo en Colombia, folio 381, Cuaderno No. 2; (ii) el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, folio 409, Cuaderno No. 2; y (iii) la Superintendencia de Transporte; y (iv) el Ministerio del Trabajo, folio 486, Cuaderno No. 3 20 Intervención de la DIMAR, folio 83, Cuaderno No. 1. En su intervención, la DIMAR argumentó que, en particular, aquellos que se “materializa[n] por vía acuática” deben considerarse un servicio público esencial porque “representa total esencialidad para la estabilidad de la vida y demás bienes tutelados por el Estado”. Para ilustrar lo anterior, hizo referencia a la situación en la que se encuentran municipios tales como El Charco, Puerto Carreño y la región insular de San Andrés y Providencia, en los cuales “todo funciona por y a través del

agua” (folio 83, Cuaderno No. 1). 21 Intervención de la Asociación del Transporte Aéreo en Colombia, folio 387, Cuaderno No. 2. 22 Intervención del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, folio 406, Cuaderno No. 2. 23 Concepto del Procurador General de la Nación, folio 503, Cuaderno No. 3. 24 Intervención de la Federación Colombiana de Municipios, folio 78, Cuaderno No. 1. montañosas escarpadas y de difícil acceso, con muy pobre infraestructura de transporte […]”25. 3.3. Solicitud de exequibilidad condicionada

21. El Grupo de Acciones Públicas de la Universidad ICESI indicó que el transporte público no es un servicio público esencial en todos los casos. Con fundamento en lo anterior, solicitó a la Corte: (i) declarar “la exequibilidad condicionada de las normas demandadas dado que el transporte debe ser considerado como un servicio público esencial pero no en un sentido estricto, dado que no tiene una relación directa con la vida, salud y seguridad de las personas en todos los casos, si no que este reconocimiento debe hacerse en un sentido no estricto y supeditado a las circunstancias fácticas de cada caso y con unos estándares mínimos que garanticen el derecho a la huelga […]”26; (ii) fijar “condiciones jurisprudenciales preliminares para frenar la posibilidad de que la norma produzca más circunstancias inconstitucionales”27; y (iii) ordenar al Congreso que “regule el derecho a la huelga en los servicios públicos esenciales […]”28.

3.4. Solicitudes de inexequibilidad

22. Cuatro intervinientes le solicitaron a la Corte declarar la inexequibilidad de las expresiones demandadas, fundamentalmente, por tres razones:

23. Primero, la calificación de los diferentes modos de transporte como servicios públicos esenciales es contraria a la Constitución, pues no atiende los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional a dichos efectos. No cumple con el requisito formal porque “el tipo de norma con la cual el legislador debe definir una actividad como derecho público esencial, corresponde a una ley estatutaria”29 y el Estatuto de Transporte es una ley ordinaria30 que, además, “adolece de ambigüedad y precariedad al prescribir los criterios de esencialidad”31. Por otro lado, el transporte público no es un servicio público esencial desde el punto de vista material pues “la actividad de transporte en sus diferentes modalidades, [sic] no son actividades cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona [sic] en todo en parte de la población […]”32. Igualmente, señalan que

25 Intervención de la Federación Colombiana de Municipios, folio 79, Cuaderno No. 1. 26 Folio 130, Cuaderno No. 1. 27 Folio 130, Cuaderno No. 1. 28 Folio 130, Cuaderno No. 1. 29 Folio 91, Cuaderno No. 1. 30 Folio 92, Cuaderno No. 1. 31 Intervención presentada el 14 de marzo de 2018 por la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia,

folio 92, Cuaderno No. 1. 32 Folio 93, Cuaderno No. 1. Es importante resaltar que en la intervención presentada el 5 de marzo de 2018, la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia sostuvo que la Corte debía analizar por separado si cada una de las modalidades de transporte podía considerarse como un servicio público esencial. En su criterio, el transporte automotor “es esencial en la medida que las actividades que lo conforman contribuyen directamente al respeto, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales […]” (folio 87, Cuaderno No. 1). El transporte marítimo y aéreo, por su parte, no es esencial “por cuanto su falta de prestación no compromete seriamente la satisfacción de mínimos fundamentales”. Finalmente, el transporte fluvial y ferroviario no son “no es válido argumentar que la paralización del transporte pueda conducir a una crisis nacional aguda que exija la imposición de restricciones al derecho de huelga”33.

24. Segundo, el Comité de Libertad de Sindical de la OIT ha señalado que el servicio público de transporte no es un servicio público esencial34. El legislador colombiano ha incumplido estas recomendaciones recurrentemente lo que deriva en “la aplicación de artículos que anulan el derecho a la huelga como los que se analizan en la presente acción”35.

25. Tercero, en Colombia no existe un monopolio en ninguno de los modos de transporte “[s]egún el documento Transporte en Cifras – Estadísticas, publicado en la página del web del Ministerio de Transporte a 2017, para la movilización de pasajeros operaban en el territorio nacional 544 empresas de

transporte terrestre, 40 empresa de transporte aéreo, 155 empresas de transporte fluvial y 3 empresas de transporte Ferroviario”36. Por lo tanto, “[e]stas cifras evidencian que ninguna de las modalidades de transporte en Colombia configuran [sic] un servicio esencial en sentido estricto del término”37.

4. Actuaciones del despacho sustanciador

26. Mediante auto del 29 de agosto de 2018, la magistrada sustanciadora, Cristina Pardo Schlesinger, ordenó a la Secretaría General de la Corte oficiar a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (AEROCIVIL) que informara si consideraba que el modo de transporte aéreo podía calificarse como un servicio público esencial. Igualmente, solicitó a esta entidad informar cuántas ciudades capitales de departamento estaban cubiertas por dos o más aerolíneas, cuántas por una o dos aerolíneas y cuántas únicamente por la aerolínea del Estado, SATENA.

27. Mediante escrito del 7 de septiembre de 2018, en primer lugar, la Aerocivil informó que compartía la posición de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte esenciales porque son “prestados por el Estado de manera deficiente casi inoperante” por lo que “atenta contra

el sentido común considerar estos servicios públicos como esenciales” (folio 87, Cuaderno No. 1). 33 Intervención de la Universidad Libre, folio 457, Cuaderno No. 3. La Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC) argumentó que el transporte aéreo de pasajeros no constituye un servicio público esencial

por las siguientes razones: (i) para catalogar un servicio público como esencial, “debe probarse el riesgo para la salud, la seguridad y la vida; (ii) “[p]ara los casos de preservación de la salud, la vida y la seguridad el Estado colombiano cuenta con el servicio de ambulancias aéreas, el cual se encuentra regulado y controlado […]”; (iii) el transporte regular de pasajeros “se sujeta a un contrato de transporte que exonera al transportador de cualquier eventualidad en la salud, vida o seguridad de los transportadores”; (iv) el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha señalado que el transporte aéreo no es un servicio público esencial (folio 144, Cuaderno No. 1). 34 Intervención de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC), folio 144, Cuaderno No. 1. 35 Intervención del Observatorio Laboral de la Universidad del Rosario, folio 112, Cuaderno No. 1. Igualmente, el Observatorio indicó que en el control constitucional de las disposiciones acusadas, la Corte debe tener en cuenta que “el contexto en Colombia está marcado por una fuerte cultura antisindical […] Recordamos que aún Colombia es uno de los países más peligroso (sic) del mundo para el ejercicio de la actividad sindical como derecho”, folio 114, Cuaderno No. 1. 36 Folio 458, Cuaderno No. 3. 37 Folio 458, Cuaderno No. 3. Constitucional, en el sentido de que el transporte aéreo era un servicio público esencial, en la medida en que “asegura el suministro de bienes y servicios con los que se garantizan derechos fundamentales como la salud y la educación; permite el traslado de pacientes insumos médicos para garantizar el derecho

a la vida y la salud de la población; y hasta permite cumplir con servicios de asistencia humanitaria a poblaciones lejanas y apartadas del territorio nacional”38. Por otro lado, respecto de la restante información solicitada, señaló que “en 25 ciudades capitales de departamento existen servicios regulares de pasajeros cubiertos por dos o más aerolíneas […] 12 ciudades de departamento poseen servicios regulares provistos por una o dos aerolíneas […] en 4 ciudades capitales de departamento, Satena es la única aerolínea que opera regularmente”39.

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia

28. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de

la Constitución Política.

2. Aptitud del cargo formulado

29. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 señala que la demanda de inconstitucionalidad debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio, o aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la acusación, comúnmente denominadas “concepto de violación”; (iv) el señalamiento del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso; y (v) la razón por la cual la Corte es competente.

30. Con relación al concepto de la violación, la jurisprudencia constitucional ha señalado que este se formula debidamente cuando: (i) se identifican las

normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas –lo cual implica señalar aquellos elementos materiales que se estiman violados–; y (iii) se expresan las razones por las cuales los textos demandados desconocen la Constitución.

31. De conformidad con la Sentencia C-1052 de 2001, ampliamente reiterada por la jurisprudencia constitucional40, toda demanda de inconstitucionalidad debe fundarse en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

38 Folio 355, Cuaderno No. 2. 39 Folio 356, Cuaderno No. 2. 40 De manera reciente, entre otras, en las sentencias C-247 de 2017, C-002 de 2018, C-087 de 2018 y C-221 de 2019. Esta exigencia constituye una carga mínima de argumentación para quien promueve una demanda de acción pública de inconstitucionalidad, la cual resulta indispensable para adelantar el control constitucional.

32. En relación con el alcance de tales exigencias, a partir de dicha sentencia, la Corte Constitucional ha reiterado, de manera uniforme, que las razones de inconstitucionalidad deben ser: “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos

o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”41.

33. La necesidad de que el demandante cumpla con una carga argumentativa mínima, cuando ejerce la acción pública de inconstitucionalidad, guarda relación con la presunción de constitucionalidad de las leyes, que son producto de la actividad democrática deliberativa del Congreso. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha explicado que, en el caso de las normas susceptibles de dicha acción, tal presunción solo puede ser desvirtuada si existe una acusación concreta que demuestre una oposición entre el texto legal y los preceptos superiores42.

34. Por tanto, ha indicado que las demandas de inconstitucionalidad deben ser analizadas a la luz del principio pro actione, habida cuenta del carácter público de esta acción43. En todo caso, también ha reconocido que dicho principio “no puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla”44. En consecuencia, si al estudiar las razones expuestas por el demandante al formular sus pretendidos cargos de inconstitucionalidad, la Corte encuentra que estos no satisfacen los requisitos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y 41 Corte Constitucional. Sentencia C-330 de 2013, entre muchas otras.

42 Ibid. 43 La aplicación de este principio supone que, “cuando se presente duda en relación con el cumplimiento [de los requisitos de la demanda] se resuelva a favor del accionante y en ese orden de ideas se admita la demanda y se produzca un fallo de mérito”. Corte Constitucional. Sentencia C-048 de 2004. 44 Corte Constitucional. Sentencia C-584 de 2016. desarrollados por la jurisprudencia constitucional45, se impone la necesidad de proferir un fallo inhibitorio, por la ineptitud sustancial de la demanda.

35. Tal inhibición, por una parte, garantiza que la Corte ajuste su ámbito de decisión a los cargos propuestos, sin suplir el papel que debe desempeñar el demandante. Por otra parte, implica la ausencia de cosa juzgada frente a las normas demandadas y, por lo tanto, que es viable presentar nuevas demandas contra ellas, ya sea que se alegue la violación de las mismas disposiciones constitucionales o de otras. Esa posibilidad se eliminaría si la Corte Constitucional, a pesar de las deficiencias argumentativas de los cargos, optara por pronunciarse de fondo sobre