CC - C397-2010

Sentencia C-397/10

INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA POR DELITOS CONTRA MENORES-Vicios formales en trámite de ley de convocatoria son insubsanables En el trámite de la Ley 1327 de 2009, “Por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”, se cometieron dos vicios formales de carácter insubsanable, que se relacionan con principios sustanciales consagrados en la Constitución de 1991, uno derivado de la presentación extemporánea, informal y ante una sola de las Cámaras del Certificado expedido por el Registrador Nacional del Estado Civil sobre el cumplimiento de todos los requisitos constitucionales y legales dispuestos en los artículos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994, que constituye una violación de un requisito sustancial del procedimiento de formación de la ley, pues dicho certificado debió ser allegado al comenzar el trámite legislativo y no al final del proceso de aprobación de la Ley, y su ausencia inhibe la iniciación del trámite legislativo y vicia la constitucionalidad de todo el procedimiento adelantado ante el Congreso de la República; el otro derivado de los cambios sustanciales en el contenido de la propuesta original durante el proceso del trámite en el Congreso que viola los principios de identidad flexible y de consecutividad de las propuestas de referendo, por cuanto se modificaron expresiones y se incluyó un nuevo parágrafo, con efecto y sentido diversos a los establecidos en la propuesta de iniciativa ciudadana

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY QUE

CONVOCA A REFERENDO-Competencia de la Corte Constitucional LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Naturaleza del control ejercido por la Corte Constitucional LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Control automático de constitucionalidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Características Las características del control que ejerce la Corte Constitucional sobre los actos reformatorios de la Constitución son las siguientes: (i) por la oportunidad en que se presenta, ese control es posterior a la sanción y promulgación de la ley que incorpora el texto que se somete a referendo, pero previo al pronunciamiento popular; (ii) automático, ya que opera por mandato imperativo de la Carta Política; (iii) concentrado, dado que la competencia para examinar la constitucionalidad de la convocatoria compete exclusivamente a la Corte Constitucional; (iv) reforzado, como quiera que Expediente CRF-002 2 este tipo de actos puede ser objeto de acción de inconstitucionalidad; (v) definitivo, dado que la sentencia de control automático hace tránsito a cosa juzgada y obliga a todas las autoridades del Estado, sin perjuicio de que se ejerza contra ellos la acción pública de inconstitucionalidad por vicios ocurridos en su proceso de formación dentro del año siguiente a su promulgación; (vi) integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento de esa ley; (vii) específico, por cuanto la Corte sólo puede examinar los vicios de procedimiento y de competencia ocurridos en su formación, ya que no le corresponde estudiar su contenido

material y (viii) participativo pues se faculta a los ciudadanos a coadyuvar o impugnar la constitucionalidad. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION POR VIA DE REFERENDO-Parámetros normativos para su ejercicio

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO

REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION POR VIA DE REFERENDO-Propósito El examen constitucional de la iniciativa ciudadana y de la ley de referendo está orientado a proteger la supremacía de la Constitución y la libertad del elector, pero igualmente a favorecer y potenciar el principio democrático y la soberanía popular que se expresan por este mecanismo de democracia participativa. Es por ello que la Corte no puede permitir que la iniciativa ciudadana se realice sin el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales fijados para el ejercicio de este mecanismo de participación ciudadana, ni que la ley de referendo sea irregularmente aprobada o contenga preguntas que estén presentadas en forma tal que no garanticen la libertad del elector. De ahí que si la Corte constata que en la formación de la iniciativa o en la aprobación de la ley que convoca al referendo hubo un vicio en el procedimiento de formación, o se desconocieron los límites competenciales que tienen tanto los ciudadanos como el Congreso para reformar la Constitución, o comprueba que la formulación de la pregunta no asegura la libertad del elector, no puede permitir que ésta sea sometida al pueblo. LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Alcance del control de la Corte en tratándose de un acto jurídico complejo Dado que el procedimiento de formación de una ley de iniciativa ciudadana

que convoca a un referendo constitucional es un acto complejo, por cuanto en su formación se requiere de la intervención de diversas autoridades públicas cuyas actuaciones concurren a la conformación final del acto reformatorio de la constitución y constituyen pasos necesarios del trámite de reforma constitucional vía referendo, que abarca tanto la etapa de formación de la iniciativa ciudadana, el trámite legislativo seguido en la adopción de la ley que incorpora el proyecto de reforma constitucional que se someterá al Expediente CRF-002 3 pueblo, como la campaña que se realice para que el pueblo decida si aprueba o rechaza dicha iniciativa y la decisión que adopta el pueblo al votar la iniciativa, la competencia de control de la Corte recae sobre todas y cada una de esas etapas, y en esa medida, hacen parte del marco de referencia que debe ser tenido en cuenta por la Corte Constitucional las disposiciones constitucionales que rigen el proceso de formación de las leyes y las que garantizan la igualdad, el pluralismo y la transparencia políticos, la Ley 134 de 1994 o Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participación (LEMP), la Ley Orgánica 5ª de 1992 o Reglamento del Congreso, y la Ley 130 de 1994, o Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos. REFERENDO-Constituye un mecanismo de reforma de la Constitución sujeto a controles judiciales LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Combinación de formas de democracia representativa y democracia participativa DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y PLURALISMOCaracterísticas CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Límites al poder de reforma constitucional PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Restricciones asociadas con el grado de expresión pluralista y democrática de los mecanismos previstos Cada mecanismo de reforma constitucional previsto en la constitución, permite en mayor o menor grado una expresión plural y democrática de ese poder constituyente, y en esa medida hay mayores restricciones al poder de reforma entre menos garantías de pronunciamiento plural ofrezca el mecanismo. Así, entre menos posibilidades haya de prefijar la agenda sobre la cual se puede pronunciar ese pueblo o menor participación de ese pueblo constituido en el proceso de reforma, mayores limitaciones hay al poder de reforma. Por eso la Corte ha señalado que a través de acto legislativo o de referendo constitucional, el poder de reforma es limitado. REFERENDO-Agenda prefijada por gobierno o ciudadanos impide desarrollo de debate plural/REFERENDO-Mecanismo de reforma con limitaciones/REFERENDO-Participación de la ciudadanía como poder constituido y no como constituyente primario En el referendo constitucional previsto en los artículos 378 y 155 de la Carta, de acuerdo con el origen de la iniciativa, la agenda la prefija o el gobierno o un grupo de ciudadanos, y en la medida en que la decisión se reduce a aprobar o rechazar el texto sometido a su consideración, no siendo posible Expediente CRF-002 4 que posiciones intermedias modifiquen sustancialmente el texto predefinido, o que introduzcan a esa agenda temas nuevos, no hay posibilidad de un debate plural, sino solo la posibilidad de contestar sí o no a la agenda prefijada por

ese grupo que promueve la iniciativa, de donde se concluye que en la etapa de formación de la iniciativa ciudadana para convocar un referendo constitucional, los ciudadanos que apoyan la iniciativa, están ejerciendo su derecho a participar a través de uno de los mecanismos constitucionales de participación democrática, pero no están actuando como constituyente primario ni adoptando una decisión. LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Imposibilidad de introducir nuevos temas una vez fijado marco temático REFERENDO CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA CIUDADANA-Sujeto a límites competenciales y procedimentales El referendo para la reforma de la Constitución por iniciativa popular previsto en el artículo 378 de la Constitución Política, se establece como un mecanismo que refuerza el principio de democracia participativa del artículo primero de la Constitución y no puede considerarse que de lugar a una manifestación del poder constituyente primario, y si bien el pueblo actúa activamente en la etapa de la elaboración de la propuesta, la recolección de firmas y en la etapa de aprobación o desaprobación de la propuesta de modificación de la Constitución, lo hace como parte de un proceso complejo, en donde se regula y limita su actuación teniendo en cuenta unas reglas específicas establecidas en la Constitución y la ley, razón por la que dicha actuación será una manifestación del poder de revisión, del poder de reforma o del poder constituyente constituido y no de una expresión del poder constituyente, primario u originario.

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Titulares

REFORMA DE LA CONSTITUCION-Mecanismos

REFERENDO-Concepto

REFERENDO CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA POPULARRequisitos generales y especiales de la etapa previa a la tramitación de la ley de convocatoria La ley de referendo es una ley convocante que incorpora un proyecto de reforma constitucional que debe ser sometido a consideración de la ciudadanía, cuyo proceso de formación comienza con la presentación del proyecto y su exposición de motivos ante la organización electoral al momento de inscribir la iniciativa ciudadana, siendo sus requisitos establecidos en el artículo 378 de la Constitución, que con relación a la ley de referendo de iniciativa ciudadana, precisa: (i) la reserva de iniciativa en Expediente CRF-002 5 favor un número de ciudadanos equivalente a por lo menos el 5% del censo electoral existente a la fecha respectiva, (ii) la aprobación por mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras, (iii) la presentación del texto sometido a votación popular para garantizar la libertad del elector, y (iv) que los proyectos de reforma constitucional que dicha ley contenga no reformen per se las disposiciones de la Carta como tampoco pueda sustituirse la Constitución. En cuanto a los requisitos particulares que determinan el procedimiento que debe revisar la Corte en la conformación de la iniciativa ciudadana se debe analizar: (i) la inscripción de la iniciativa ciudadana, (ii) el trámite que se da con posterioridad a la inscripción de la iniciativa ciudadana, (iii) los aspectos relacionados con la certificación del cumplimiento de requisitos constitucionales y estatutarios por parte de la organización electoral, y (iv) lo relacionado con la financiación de las campañas de los mecanismos de participación ciudadana.

REFERENDO CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA POPULARAspectos que comprende el examen de la inscripción de la iniciativa y trámite La Ley 134 de 1994 determina las exigencias que debe cumplir toda iniciativa popular, desde su contenido y redacción que comprende un texto articulado redactado como proyecto de ley con título y exposición de motivos hasta los requisitos en materia de respaldos y publicidad a través de medios de comunicación, el control de las contribuciones y la fijación del monto máximo de dinero privado para las compañas de los distintos mecanismo de participación, por lo que el procedimiento que debe examinar la Corte Constitucional comprende todos los pasos seguidos en la formación de esa iniciativa popular, a saber: (i) la conformación del comité de promotores; (ii) la inscripción del Comité ante la organización electoral, previo respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral; (iii) la verificación de los requisitos para la inscripción del Comité Promotor por parte del Registrador Nacional del Estado Civil; (iv) la entrega del formulario de suscripción de apoyos por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil; (v) la recolección de apoyos exigidos (5% del censo electoral vigente); (vi) la verificación del cumplimiento de los requisitos en relación con los apoyos suscritos, incluido el respeto de las normas electorales que fijan los topes para las campañas de los mecanismos de participación; y (vii) la expedición de las certificaciones de que tratan los artículos 24 y 27 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación.

SOLICITUD DE INICIATIVA POPULAR-Desistimiento

VERIFICACION DEL CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS E INSCRIPCION DE SOLICITUD DE INICIATIVA CIUDADANATrámite y procedimiento en la Registraduría

Expediente CRF-002 6 VERIFICACION DE REQUISITOS DE APOYO A INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO-Aspectos que comprenden las dos certificaciones que expide la Registraduría Sobre el tema de la certificación de los requisitos constitucionales y estatutarios que deben cumplir las iniciativas ciudadanas para convocar a un referendo constitucional, la Corte ha dicho que interpretando los artículos 24 y 27 de la LEMP se tienen que certificar por parte del Registrador Nacional del Estado Civil varios aspectos. En primer término se tiene que certificar el número y la autenticidad de los apoyos ciudadanos necesarios para conformar el Comité de Promotores (cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral); en segundo lugar se tiene que certificar la autenticidad y número de firmas que apoyan la iniciativa popular, que corresponden al 5% del Censo Electoral vigente; y en tercer lugar se tiene que certificar por parte de la registraduría que se cumplieron con los topes máximos de financiación en la campaña para la recolección de firmas. Estas comprobaciones dan lugar a que el Registrador Nacional del Estado Civil emita un certificado final en donde indique que se han cumplido con todos los requisitos constitucionales y legales para poder así llevar a cabo el trámite en el Congreso.

CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE

CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS CONSTITUCIONALES Y

LEGALES-Requisito para la iniciación del trámite legislativo/CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES-Ausencia en trámite legislativo afecta la validez del trámite El cumplimiento material de los requisitos constitucionales y legales y su certificación por el Registrador y por la Organización Electoral, se constituye en paso necesario para la iniciación del trámite legislativo de la ley que convoca a un referendo. INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Financiación de la campaña tiene relevancia constitucional La exigencia de topes a la financiación privada para el caso de la iniciativa ciudadana para convocar un referendo constitucional cumple una función fundamental: garantizar que no se distorsione el interés ciudadano frente a un tema específico, solo porque se es capaz de mover un número ilimitado de recursos, siendo claro que la existencia de límites a los aportes además de ser un requisito ordenado por la ley, tiene una clara finalidad acorde con el principio democrático: preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa popular, para evitar que este mecanismo sea cooptado por intereses particulares de distinta índole y sea utilizado en procura de intereses particulares o sectoriales. Además hay que Expediente CRF-002 7 tener en cuenta que el establecimiento de topes a la financiación de los mecanismos de participación, también garantiza el principio de libertad que debe orientar la participación ciudadana, pues tanto el poder económico como la coacción a través del uso de la fuerza les impiden a los ciudadanos

decidir u opinar libremente. CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES-Carencia en trámite del proyecto de ley de iniciativa popular constituye un vicio insubsanable El certificado sobre el cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales que debe ser expedido e incorporado por el Comité Promotor en el momento de la presentación de la iniciativa ciudadana para la tramitación de la ley que convoca a la reforma por referendo, debe incluir la certificación de que no se sobrepasaron los topes máximos de financiación de la campaña de la recolección de firmas, que cada año fija el Consejo Nacional Electoral. Este es un requisito sustancial para dar trámite a la iniciativa ciudadana que convoca al referendo, que salvaguarda el principio de democracia participativa y que tiene como finalidad preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa popular para evitar que este mecanismo sea instrumentalizado por intereses particulares de distinta índole como los plutocráticos o los ilegales. INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA POR DELITOS CONTRA MENORES-Certificación del Registrador sobre cumplimiento de requisitos se expidió a cuatro meses de iniciado el trámite legislativo La Corte pudo constatar que en relación con la iniciativa ciudadana para establecer la pena de prisión perpetua por delitos contra menores, el certificado del cumplimiento de todos los requisitos constitucionales y legales que establecen los artículos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994 se expidió el día 18

de junio de 2009, cuatro meses después de haberse comenzado el trámite de la iniciativa en el Congreso, siendo leído en la plenaria de la Cámara de Representantes en la aprobación de la Comisión de Conciliación, y expedido una vez que el Consejo Nacional Electoral emitiera la Resolución 0457 de junio de 2009, en donde determinó que se cumplieron, “con las normas legales en punto de financiación y en los montos máximos de contribuciones privadas, que pueden ser invertidas en los mecanismos de participación” CONTROL DE LA LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Control estricto de las reglas que rigen las actuaciones adelantadas LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Vicios en trámite legislativo Expediente CRF-002 8 La Corte tiene establecido que los procedimientos del referendo del artículo 378 de la C.P, tanto en la etapa previa a la presentación de la iniciativa popular como en la etapa de tramitación de la ley de referendo en el Congreso, se deben respetar de manera estricta las reglas que ordenan este tipo de procedimientos como condición necesaria para la validez de toda la actuación adelantada, sobre todo, si se tiene en cuenta el propósito final que esta persigue: modificar la Constitución Política. Es así como en este tipo de reformas se debe verificar el cumplimiento de los requisitos procedimentales previstos en las normas sobre democracia participativa, en especial las reglas previstas para su implementación, las cuales a su vez le otorgan validez tanto al procedimiento inicial, cuya finalidad es concitar el apoyo ciudadano a una propuesta de reforma, como la actuación final que pone término del proceso

de reforma, en la cual están llamados los ciudadanos a participar mediante la votación del texto sometido a su consideración. Es así como ante las posibles irregularidades que se pueden presentar en el trámite ante el Congreso la Corte ha diferenciado dos tipos vicios que pueden dar lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley por violación de los procedimientos en el trámite legislativo. Por una parte, los llamados vicios insubsanables que se refieren a aquellas irregularidades que por su gravedad no se pueden remediar, y en segundo lugar los llamados vicios subsanables, en donde la irregularidad no es lo suficientemente gravosa para declarar la inconstitucionalidad de la ley o del acto legislativo. LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Subsanabilidad de vicios en trámite legislativo La Corte ha identificado cuatro eventos distintos en materia de subsanabilidad de los vicios en trámite legislativo: (i) que se trate de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio o valor constitucional, ni afecta el proceso de formación de la voluntad democrática del Congreso; (ii) que se trate de un vicio que haya sido convalidado en el mismo proceso de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger o que la irregularidad haya sido subsanada expresamente por una autoridad con competencia para hacerlo; (iii) que se trate de un vicio de procedimiento que pueda ser subsanado durante el tiempo de revisión que haga la Corte, devolviéndolo al Congreso; y (iv) que se trate de vicios que pueda subsanar la

misma Corte Constitucional LEY QUE CONVOCA A REFERENDO CONSTITUCIONALIniciación de trámite legislativo con pretermisión de requisitos constituye un vicio insubsanable Los artículos 155 y 378 de la Carta, reconocen iniciativa para presentar proyectos de reforma constitucional al gobierno y a los ciudadanos; y en el caso de las iniciativas ciudadanas, es el cumplimiento material de los Expediente CRF-002 9 requisitos constitucionales y legales lo que permite determinar que la voluntad ciudadana en torno a tal iniciativa se conformó de manera legítima, y por lo tanto válida. De ahí que el Congreso no puede dar trámite a un proyecto de ley de referendo constitucional de iniciativa ciudadana, sin el cumplimiento material de los requisitos constitucionales y legales exigidos por la Constitución, por la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación y por el Estatuto Orgánico de los Partidos y Movimientos Políticos, y su omisión constituye un vicio en el procedimiento de formación de la ley que convoca a un referendo constitucional, y no se trata de exigencias meramente formales, sino de requerimientos constitucionales y legales. LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA POR DELITOS CONTRA MENORES-Inició trámite legislativo sin certificación del Registrador sobre cumplimiento de requisitos/LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA POR DELITOS CONTRA MENORESPresentación extemporánea de certificación del Registrador no subsana vicio La Corte considera que el no haberse adjuntado al inicio del trámite

legislativo la certificación sobre el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales emitida por el Registrador Nacional del Estado Civil, prevista en los artículos 24 y 27 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana, da lugar a que se configure un vicio de trámite insubsanable, pues la ausencia de esta certificación inhibe la iniciación del trámite legislativo y vicia la constitucionalidad de todo el procedimiento adelantado ante el Congreso de la República, ya que dicho requisito se constituye en un elemento fundamental en la legitimación del proyecto de iniciativa ciudadana que salvaguarda la democracia participativa y la transparencia del proceso. La presentación extemporánea, de manera informal y ante una sola de las Cámaras de dicho certificado, como en efecto ocurrió, no puede ser subsanado por la Corte Constitucional en el proceso de revisión constitucional. La imposibilidad de la subsanación de dicho requisito se da por dos razones fundamentales. En primer lugar, porque si la Corte avala la presentación extemporánea de la certificación en las etapas procedimentales no previstas, haría nugatorio la labor de las entidades electorales en su labor de control; y en segundo término, porque de acuerdo con el principio de razonabilidad no es constitucionalmente válido presentar como “subsanación de un vicio en el procedimiento legislativo” lo que en realidad equivaldría a llevar a cabo etapas del proceso de formación de la ley – o de los actos legislativos – que no se surtieron. Así, la presentación extemporánea, informal y ante una sola de las Cámaras del Certificado expedido por el Registrador Nacional del Estado Civil sobre el cumplimiento de todos los requisitos constitucionales y legales dispuesto en los artículos 24

y 27 de la Ley 134 de 1994, hace que todo el trámite de la ley 1327 de 2009 se Expediente CRF-002 10 encuentre viciado y por ende su aprobación definitiva tiene que ser declarada como inconstitucional. LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Fijación de marco temático e imposibilidad de introducir temas nuevos/CONGRESO-Competencia para introducir modificaciones a proyecto de ley de referendo de iniciativa ciudadana/PROYECTO DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-No es intangible y puede ser modificado por el Congreso bajo ciertas condiciones Si bien la iniciativa legislativa constituye el primer acto en el proceso de formación de una ley, en el caso de las iniciativas de origen ciudadano, la reserva de iniciativa se agota con la facultad de presentar el proyecto para activar el debate democrático, como quiera que ni el vocero ni el Comité Promotor están autorizados para introducir modificaciones al proyecto de ley inscrito ante la organización electoral y avalado por los apoyos ciudadanos. Es así como ni durante la etapa de formación de la iniciativa, ni durante el trámite legislativo, pueden el vocero o el comité introducir modificaciones o asuntos nuevos al proyecto de ley, lo que significa que con la presentación del proyecto quedan fijados los límites y el marco temático del referendo. No obstante, y dado que el diseño constitucional de la figura del referendo supone la participación de todas las ramas del poder público y de la ciudadanía, no resulta acorde con tal diseño que se restrinja la participación del Congreso a la de un convidado de piedra que se limite a votar el proyecto

de ley de referendo, por lo cual, el hecho de que la Carta haya otorgado a los ciudadanos un poder de iniciativa legislativa para que el proyecto presentado pueda ser debatido por el Congreso, no implica que las cámaras no puedan modificar el proyecto presentado, derivado de la cláusula general de competencia radicada en el Congreso que le da a las Cámaras la libertad de regular cualquier tema, salvo que la Constitución misma le impida abordar esa materia específica, y en razón a que la Carta no prohíbe al Congreso modificar el proyecto de referendo presentado por los ciudadanos, debe entenderse que las cámaras tienen competencia para introducir esos cambios, pero sin que tales modificaciones conlleven la modificación sustancial del proyecto inicial por parte del Congreso de la República, transformando la iniciativa ciudadana en una iniciativa congresorial no autorizada por la Carta. PROYECTO DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Identificación de modificaciones que constituyen cambios sustanciales/PROYECTO DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Cambios sustanciales transforman iniciativa ciudadana en iniciativa del Congreso Conforme los criterios jurisprudenciales desarrollados para examinar problemas relativos al respeto de los principios de unidad de materia, identidad relativa y consecutividad, un cambio sustancial puede identificarse Expediente CRF-002 11 de varias maneras: (i) porque introduce un tema nuevo, no relacionado con la propuesta original y sin relación teleológica con el tema original; (ii) porque los efectos generados por el cambio introducido son totalmente diferentes o incluso opuestos a los que surgen del texto original; (iii) porque el sentido de

la norma propuesta después de la modificación sustancial es totalmente distinto u opuesto a la original; y (iv) porque los cambios introducidos transforman la propuesta en otra totalmente diferente, de tal manera que no es posible identificarla materialmente con la original

PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN

TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Se vulnera por cambios sustanciales en proyecto de ley/PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Vulneración El principio de identidad relativa consiste en que, en los debates que se surten se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro completamente distinto. De ahí que el contenido material de la propuesta referendaria debe ser mantenido durante el trámite legislativo y por ende no se puede modificar de manera sustancial, aún en los casos en que el contexto de elaboración y respaldo de la propuesta varíe durante el trámite legislativo. En el caso concreto del referendo constitucional por iniciativa ciudadana que dio lugar a la promulgación de la Ley 1327 de 2009, si bien se presentaron modificaciones que no implicaron cambios sustanciales a la propuesta de iniciativa ciudadana, también fueron introducidos cambios que si constituyeron modificación sustancial como el cambio de “mal trato severo” por “lesiones personales agravadas”, que aunque desde el lenguaje común las expresiones pueden guardar semejanzas,

desde el lenguaje jurídico los efectos que se presentan hacen que el sentido de la norma varíe de manera ostensible; y la de “procederá la pena de prisión perpetua” por la de “se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua” que varió el sentido de la voluntad popular de imponer la prisión perpetua de manera directa y sin condicionamientos a los sujetos que incurrieran en la comisión de dichos delitos. Encuentra la Corte que con la modificación de la propuesta original, se presentó u