CC - C414-2012

Sentencia C-414/12

(Junio 6 de 2012)

INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL

CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-No desconoce los principios de autonomía territorial y legalidad/INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-No desconoce la prohibición establecida en el art. 355 de la Carta Política respecto de auxilios o donaciones del Estado NORMAS SOBRE RACIONALIZACION TRIBUTARIA-Contenido sobre impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos, licores, vinos, aperitivos y similares y el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes de ingreso fiscal RECURSOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALESTipos/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALESAdministración de recursos/ENTIDADES TERRITORIALESMecanismos de financiación/ENTIDADES TERRITORIALESFuentes exógenas y endógenas de financiación/FUENTES

EXOGENAS Y ENDOGENAS DE FINANCIACION DE LAS

ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional/FUENTES EXOGENAS Y ENDOGENAS DE FINANCIACION DE LAS ENTIDADES TERRITORIALESCriterios para su distinción/RECURSOS PROPIOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Constitución/REGALIAS Y COMPENSACIONES-Jurisprudencia Constitucional/INTERVENCION DEL LEGISLADOR EN

MATERIA DE RECURSOS ENDOGENOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios para determinar la constitucionalidad La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado de clasificar el tipo de recursos que apoyan la gestión de las entidades territoriales, en fuentes exógenas y fuentes endógenas. Con ello se ha delimitado el margen de 1 configuración del Congreso en la regulación de tales recursos y, en consecuencia, el grado de control que de ellos pueden demandar las diferentes entidades territoriales. Esa tipología fue formulada de manera temprana por la Corte y explicada cuidadosamente en la sentencia C-219 de 1997, en cuyo fundamento jurídico 22 la Corte aludió a la diferenciación, indicando: “Las entidades territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento - recursos de crédito -, con dos mecanismos de financiación. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación en las regalías y compensaciones, los recursos transferidos a título de cofinanciación y, en suma, de los restantes mecanismos que, para estos efectos, diseñe el legislador. Se trata, en este caso, de fuentes exógenas de financiación que, como será estudiado, admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno. Adicionalmente, las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su

propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias - impuestos, tasas y contribuciones - propias. En estos eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan mucho más resistentes frente a la intervención del legislador”. Cómo distinguir entre recursos de fuente exógena y recursos de fuente endógena? Dijo en la sentencia citada: En los términos de la Constitución Política, corresponde al legislador definir en qué casos un determinado tributo constituye una fuente exógena o endógena de financiación de una entidad territorial (C.P. arts. 15012, 287, 300-4 y 313-4). En estas condiciones, el intérprete debe acudir, necesariamente, al texto de las normas que integran el régimen de cada renta, a fin de conocer la voluntad objetiva del legislador. Sin embargo, en algunos casos, el criterio formal es insuficiente, pues puede ocurrir que el legislador hubiere omitido indicar, de manera expresa, a qué entidad pertenece el tributo o, que el régimen legal que ha sido diseñado contradiga, materialmente, la prescripción formal. Para llenar el vacío, en el primer caso, o para resolver la contradicción, en el segundo, resultará entonces indispensable acudir a otros criterios, como el criterio orgánico o el material. El criterio orgánico es de suma utilidad a la hora de determinar si un tributo constituye una fuente de recursos propios de las entidades territoriales o, si por el contrario, se trata de una fuente tributaria exógena. En este caso, basta con identificar si, para el perfeccionamiento del respectivo régimen tributario, es suficiente la

intervención del legislador o, si adicionalmente, es necesaria la participación de alguna de las corporaciones locales, departamentales o distritales de elección popular habilitadas constitucionalmente para adoptar decisiones en materia tributaria (C.P. art. 338). En la medida en que una entidad territorial 2 participa en la definición de un tributo, a través de una decisión política que incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo régimen y que, en consecuencia, habilita a la administración para proceder al cobro, no puede dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de la respectiva entidad. Sin embargo, la regla no es similar en el caso inverso. Efectivamente, no resulta posible afirmar que en todos los eventos en los cuales el legislador defina integralmente los elementos del tributo, este constituirá una fuente exógena de financiación de las entidades territoriales. Existen casos en los que el legislador ha establecido integralmente el régimen de un tributo y, no obstante, este es la fuente directa de recursos propios de las entidades territoriales y no, simplemente, de recursos nacionales que se transfieren a éstas. Esta conclusión se alcanza fácilmente si se apela a un criterio material o sustantivo. En efecto, el criterio material, permite afirmar que, en principio, una fuente tributaria constituye una fuente endógena de financiación cuando el producto recaudado dentro de la jurisdicción de la respectiva entidad entra integralmente al presupuesto de la misma - y no al presupuesto general de la Nación -, y se utiliza para sufragar gastos propios de la entidad territorial, sin

que pueda verificarse ningún factor sustantivo - como, por ejemplo, la movilidad interjurisdiccional de alguno de sus elementos - que permita suponer que se trata de un tributo nacional. Por último, puede ocurrir que el legislador establezca que una determinada fuente tributaria pertenece a la nación y, sin embargo, la regule de manera tal que, materialmente, de lugar a recursos propios del departamento o del municipio. Respecto a la virtual contradicción entre una definición formal y el contenido material del régimen legal de un tributo, no sobra indicar que, en atención a lo dispuesto en el artículo 228 de la Carta - predominio del derecho sustancial - si éste se cobra, previa autorización legal, en virtud de una decisión política de la asamblea departamental o del concejo municipal - criterio orgánico - en la jurisdicción propia del órgano de representación de que se trate y, además, el recaudo, dentro de esa jurisdicción, entra integralmente al presupuesto de la respectiva entidad, sin que existan elementos sustantivos que permitan afirmar que se trata de una renta nacional, deberá concluirse que se está frente a una fuente endógena de financiación, así la propia ley diga lo contrario”.

CONTROL CONSTITUCIONAL DE LEGISLACION

REGULATORIA DE RECURSOS DE FUENTES ENDOGENAS Y

EXOGENAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia

constitucional/CONTROL CONSTITUCIONAL DE MEDIDAS

LEGISLATIVAS QUE TIENEN COMO EFECTO REGULAR

3 RECURSOS DE FINANCIACION A CARGO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Lineamientos metodológicos

aplicables/REGALIAS Y COMPENSACIONES-Jurisprudencia constitucional sobre destinación y distribución AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALESLímites/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de amplitud se encuentra en una relación directa con la naturaleza exógena o endógena de los recursos percibidos, ejecutados o administrados por la entidad territorial La Constitución reconoce a favor de las entidades territoriales un derecho a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como un derecho a participar en las rentas nacionales. Este derecho, que constituye una expresión de la exigencia de otorgar suficiente autonomía a las entidades territoriales, encuentra como límites generales, el reconocimiento de competencias generales al Congreso para establecer las rentas nacionales y definir contribuciones fiscales y parafiscales. El grado de amplitud de la autonomía fiscal de las entidades territoriales se encuentra en una relación directa con la naturaleza exógena o endógena de los recursos percibidos, ejecutados o administrados por la entidad territorial. En esa dirección, si los recursos provienen de una fuente exógena, el grado de autonomía de las entidades territoriales se reduce como consecuencia del reconocimiento -derivado del principio unitariode un extendido margen de acción al legislador para intervenir en la regulación de los recursos, lo que incluye la fijación de su destino. Por el contrario si los recursos provienen de una fuente endógena, el grado de autonomía de las entidades territoriales se expande y por tanto la resistencia a la intervención del Legislador se incrementa. Lo anterior implica que la carga argumentativa

para justificar la intervención legislativa, en relación con los recursos provenientes de fuentes endógenas, es más exigente que cuando se trata de regulaciones que recaen sobre fuentes exógenas. Así, según se trate de fuentes endógenas o exógenas, el control de constitucionalidad de las leyes que establezcan su régimen de administración o destino será más o menos exigente. Conforme a la jurisprudencia de este Tribunal, la constitucionalidad de una intervención en la destinación o administración de recursos provenientes de fuentes endógenas sólo será constitucionalmente admisible si, además de buscar una finalidad especialmente relevanteimperiosa-, resulta adecuada, necesaria y proporcionada para alcanzarla. Por el contrario si se trata de una intervención legislativa en la 4 administración o destinación de recursos provenientes de una fuente exógena, basta que la medida legislativa persiga una finalidad constitucional importante y, adicionalmente, que la regulación no prive a la entidad territorial de los recursos arbitrados para el desarrollo de las funciones a su cargo. FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS-Naturaleza de los recursos que lo componen RECURSOS QUE PROVIENEN DEL IMPUESTO AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS-Recursos que de él provienen tienen una fuente exógena FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS-Recursos que son aportados no son propios de los Departamentos o del Distrito capital ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios para clasificar fuentes exógenas y endógenas de financiación

INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL

CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-Objetivo constitucional no desconoce los intereses de las entidades territoriales La Corte constata que el objetivo constitucional perseguido no desconoce los intereses de las entidades territoriales en tanto, de una parte, la disposición prevé la participación de los Gobernadores y del Alcalde del Distrito Capital en las determinaciones más importantes relativas a la administración de los recursos y, de otra, porque los recursos deben ser transferidos por el Fondo de manera ágil a cada una de las entidades territoriales, de conformidad con las declaraciones que del impuesto hayan presentado los importadores o distribuidores ante los departamentos y el Distrito Capital. Es importante destacar que respecto de los intereses de los Departamentos y del Distrito Capital, en los artículos 199 y 221 de la referida ley 223 de 1995 se prevé que la fiscalización, liquidación oficial, cobro y recaudo del impuesto al consumo de que trata este Capítulo es de competencia de los 5 Departamentos, y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, competencia que se ejercerá a través de los órganos encargados de la administración fiscal. Cabe advertir, en todo caso, que los recursos administrados por el Fondo así como los rendimientos que de ellos se deriven, deben orientarse al cumplimiento de la finalidad que tienen los impuestos y, en esa medida, beneficiar directamente a las entidades territoriales.

INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL

CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-Amplio margen de configuración legislativa para regular la destinación y

administración de recursos que provienen de una fuente exógena La Corte estima que la regulación contemplada en el artículo 224 de la ley 223 de 1995 se encuentra evidentemente amparada en el margen de acción reconocido al Legislador para regular la destinación y administración de recursos que provienen de una fuente exógena. Al margen de que pudieran existir otras alternativas para la administración o recaudo de los recursos que por concepto del impuesto al consumo de productos extranjeros se causan, la elección Legislativa no implica una afectación del ámbito de autonomía constitucionalmente conferido a las entidades territoriales, en tanto la actividad asignada a la Conferencia Nacional de Gobernadores -hoy Federación Nacional de Departamentosno sustrae de tales entidades el ejercicio de una competencia propia.

INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL

CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-Inexistencia de vulneración de la libertad de asociación de las entidades territoriales PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Significado constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Deber de sujeción de aquellos que cumplen funciones públicas/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Elemento esencial del Estado de Derecho EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS-Identificación de límites en su regulación/EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS POR 6 AUTORIDAD ESTATAL O PARTICULAR-Exigencia de regulación previa y suficiente que permita identificar de manera adecuada su alcance

EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES

O ENTIDADES DESCENTRALIZADAS QUE SE SOMETEN AL

REGIMEN DE DERECHO PRIVADO-Jurisprudencia constitucional/FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARESCondiciones para su ejercicio ADMINISTRACION DE RECURSOS PROVENIENTES DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES A ORGANISMOS PARTICULARES-Jurisprudencia constitucional CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Facultad del Congreso para crearlas ASOCIACIONES SOMETIDAS AL DERECHO PRIVADOAsignación de funciones públicas no se opone a la Constitución SOMETIMIENTO DE LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS A NORMAS DE DERECHO PRIVADO-No implica que administradores del Fondo Cuenta puedan actuar en contravía de las normas que rigen el ejercicio de funciones públicas o ser ajenos a controles que deben desplegar los diferentes organismos del Estado

PROHIBICION DE DECRETAR AUXILIOS O DONACIONES A

FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS DE

DERECHO PRIVADO-Jurisprudencia constitucional INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-No supone un acto de apropiación de recursos públicos o que la referida Federación sea 7 la destinataria final de los ingresos que componen el Fondo-Cuenta, en tanto se trata únicamente de su administración Demanda de inconstitucionalidad: en contra del artículo 224 de la ley 223 de 1995 (Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros).

Referencia: Expediente D-8813

Actor: Juan Carlos Lancheros Gómez

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

I. ANTECEDENTES

1. Texto normativo demandado El ciudadano Juan Carlos Lancheros Gamez demanda la inconstitucionalidad del artículo 224 de la ley 223 de 1995 “Por la cual se expiden normas sobre Racionalización Tributaria y se dictan otras disposiciones”. El contenido de la disposición cuestionada es el siguiente: LEY 223 DE 1995

CAPITULO XI

DISPOSICION COMUN AL IMPUESTO AL CONSUMO DE

CERVEZAS, SIFONES Y REFAJOS, AL IMPUESTO AL

CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES,

Y EL IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO ARTICULO 224. Fondo-Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros. Créase un fondo cuenta especial dentro del presupuesto de la Asociación Conferencia Nacional de Gobernadores, en el cual se depositarán los recaudos por concepto de los impuestos al consumo de productos extranjeros. La administración, la destinación de los rendimientos financieros y la adopción de mecanismos para dirimir las diferencias que surjan por la distribución de los recursos del Fondo Cuenta será establecida por la Asamblea de Gobernadores y 8 del Alcalde del Distrito Capital, mediante acuerdo de la mayoría absoluta.

2. Demanda: pretensión y cargos El demandante solicita se declare la inconstitucionalidad de la disposición demandada, por los siguientes cargos: 2.1. Violación de la libertad de asociación (art. 38) y la autonomía

territorial (art. 287) 2.1.1. Considerando que las personas jurídicas de derecho público son titulares de la libertad de asociación, el artículo demandado desconoce tal garantía, dado que contempla una consecuencia negativa para aquellos departamentos -y el Distrito Capitalque no pertenezcan a la Asociación Conferencia Nacional de Gobernadores: las excluye (i) de la posibilidad de incidir en los procesos de administración de los recursos del Fondo Cuenta, (ii) de la definición de la destinación de los rendimientos financieros y (iii) de la adopción de mecanismos para dirimir las diferencias que surjan por su distribución. De esta manera, la dimensión negativa de la libertad establecida en el artículo 38 de la Constitución, consistente en la facultad de no asociarse, es afectada por la disposición demandada que las priva de atribuciones. En este contexto, resulta aplicable al presente caso la razón de la decisión contenida en la sentencia C979 de 2010 de la Corte Constitucional. 2.1.2. En directa conexión con el argumento referido a la violación de la libertad de asociación, la disposición cuestionada desconoce los numerales 1 y 3 del artículo 287 de la Constitución. En efecto, haciendo caso omiso de la competencia de las entidades territoriales para gobernarse a través de autoridades propias y administrar sus propios recursos, dispone que las decisiones sobre la administración de los recursos del Fondo, provenientes de impuestos cedidos a los departamentos, sean adoptadas por la Asamblea de una persona jurídica de derecho privado “para que su “Asamblea” sea la que establezca la destinación de los mismos”. A las entidades territoriales

departamentales así como al Distrito Capital, se les limita la competencia para administrar sus recursos si se considera que dicha facultad, según la disposición demandada, se encuentra asignada a la asamblea de la Asociación Conferencia Nacional de Gobernadores. 2.1.3. El artículo 224 de la ley 223 de 1995 desconoce las exigencias vinculadas al principio de proporcionalidad. De manera particular, la naturaleza de la restricción impuesta a la autonomía territorial exige la aplicación de un juicio estricto. A partir de ello puede constatarse que la norma demandada (i) no 9 persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa y, adicionalmente, (ii) no resulta necesaria -al existir otros modelos de recaudo y administración del impuesto-. De la misma manera esta medida es desproporcionada en sentido estricto dado que, de generalizarse, “no podrían jamás las entidades tener a cargo el manejo de sus propios recursos ni fortalecerse institucionalmente para hacerlo eficaz y eficientemente.” 2.2. Violación del principio de legalidad (art. 121) y del mandato impuesto a las autoridades públicas de actuar con sujeción a la moralidad administrativa y al interés público (art. 209) 2.2.1. La disposición cuestionada constituye una infracción del artículo 121 de la Constitución, que prohíbe a las autoridades el ejercicio de funciones distintas de aquellas que le atribuyen la Constitución y la ley. Considerando que la Asociación Conferencia Nacional de Gobernadores1 es una persona jurídica de derecho privado administrada por una asamblea conformada por los Gobernadores y el Alcalde Mayor de Bogotá, estos últimos estarían cumpliendo

funciones de administración -relacionadas con los impuestos a los que alude la disposiciónsin sujetarse a normas diferentes que aquellas reconocidas por el derecho privado -y no por normas de derecho público-. En directa relación con lo anterior, la violación del principio de legalidad se produce también debido a que el enunciado normativo cuestionado somete a los funcionarios públicos, que incluso no se encuentren de acuerdo con ellas, a las decisiones que adopte la Asamblea –con sujeción al derecho privado2.2.2. Así mismo, la disposición acusada desconoce el principio de moralidad y de sujeción al interés público de la función administrativa. Esta afirmación se fundamenta indicando que la norma atacada crea un privilegio especial para una persona jurídica sometida al derecho privado por cuanto (i) “favorece exclusivamente a una persona jurídica de derecho privado”, (ii) desvía “recursos públicos a través del Fondo” que se crea a cargo de tal persona jurídica y, adicionalmente, (iii) establece “un régimen excepcional e indefinido para que la Asamblea pueda determinar las reglas de administración de los recaudos y de los rendimientos de un impuesto, sin límite legal expreso”. 2.3. Violación de las condiciones constitucionales de atribución de funciones públicas a particulares (art. 210) 2.3.1. El artículo 224 de la ley 223 de 1995 le asigna funciones administrativas a un particular sin precisar adecuadamente las condiciones bajo las cuales deben ser ejercidas. De esta manera se echa de menos en la disposición demandada la 1 Esta expresión prevista en la ley puede sustituirse por la de Federación Nacional de Departamentos, tal y como se explicará en las consideraciones de esta providencia.

10 forma en que la Corporación Conferencia Nacional de Gobernadores debe ejercer las funciones de administración del Fondo Cuenta Especial. Es claro que el Constituyente dispuso que el competente para determinar en qué condiciones pueden cumplir los particulares funciones públicas es el legislador y no el Gobierno por vía reglamentaria. 2.3.2. Atendiendo las formas a través de las cuales puede operar la atribución de funciones administrativas a los particulares de conformidad con lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 210 de la Constitución y lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 2001, la regulación dispuesta en la norma demandada no coincide con ninguna de tales posibilidades (Atribución de funciones directamente por la ley, atribución de funciones a través de la celebración de convenios o constitución de asociaciones mixtas). Adicionalmente, la atribución de funciones para la administración de impuestos -no de contribuciones parafiscalesresulta inadmisible considerando que dicho recaudo se encuentra sometido a un régimen presupuestal diferente. 2.4. Violación de la prohibición de decretar auxilios y donaciones a favor de personas jurídicas de derecho privado (art. 355) 2.4.1. El artículo 224 de la ley 223 de 1995 desconoce el tenor literal del primer inciso del Artículo 355 constitucional porque la norma entrega de manera deliberada a una persona jurídica de derecho privado un Fondo Cuenta, en el cual se deben depositar los recursos provenientes del impuesto al consumo de productos extranjeros, para que la Asamblea de sus integrantes decida qué hacer con ellos. Esta disposición se traduce en el otorgamiento de un auxilio a una

entidad de derecho privado sin una justificación razonable y suficiente, que permita entender por qué se elude la inmediata incorporación de estos recursos al tesoro público, entregándoselos de manera temporal y arbitraria a una Corporación para que su Asamblea, bajo las reglas de derecho privado, dirija sus destinos. 2.4.2. La norma acusada no satisface ninguna de las condiciones que autorizan la transferencia de recursos públicos a particulares dado que, entre otras cosas, (i) no obedece a una política pública, oficial y justificada, (ii) no tiene un límite temporal definido y (iii) tiene como efecto el incremento de los costos de intermediación que no se producirían si el recaudo fuera administrado directamente por las entidades territoriales. De conformidad con lo expuesto se habría otorgado un auxilio que, de acuerdo con el artículo 355 de la Constitución, se encuentra prohibido.

3. Intervenciones

11 La Federación Nacional de Departamentos2, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público3, el Departamento Nacional de Planeación4, el Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia5, la Academia Colombiana de Jurisprudencia6 y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario7, solicitan se declare la exequibilidad de la disposición acusada. En relación con cada uno de los cargos, consideran lo siguiente: 3.1. Violación de la libertad de asociación (art. 38) y la autonomía territorial (art. 287) 3.1.1. Federación Nacional de Departamentos 3.1.1.1. El legislador no hace forzosa la asociación a la Federación para

intervenir en la toma de decisiones, dado que los gobernadores se encuentran habilitados para participar en la Asamblea aún sin encontrarse asociados u opten por desafiliarse, en tanto son ellos los sujetos activos del impuesto cuyo recaudo opera a través del Fondo. 3.1.1.2. La sentencia C-385 de 2003, que evaluó la constitucionalidad de los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002, indicó que era posible atribuir una función pública a la Federación Nacional de Municipios consistente en implementar y mantener actualizado a nivel nacional, un sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito percibiendo el 10% por la administración cuando se cancele el valor adeudado, sin que ello pudiera calificarse como una obligación de asociación. 3.1.2.3. La adopción de un sistema de decisiones por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea de Gobernadores y del Distrito Capital se ajusta al principio democrático y, adicionalmente, impide que la oposición de un único miembro de tal Asamblea paralice la operación de esta institución. 2 Intervención de fecha 5 de diciembre de 2011, suscrita por la Directora Ejecutiva de la Federación Nacional de Departamentos, Dra. María Teresa Forero de Saade. 3 Intervención de fecha 5 de diciembre de 2011, suscrita por la Dra. Lina Quiroga Vergara, apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público 4 Intervención de fecha 5 de diciembre de 2011, suscrita por el Dr. Luis Carlos Vergel Hernández, apoderado del Departamento Nacional de Planeación.

5 Intervención de fecha 5 de diciembre de 2011, suscrita por el Dr. Julio Roberto Piza R. Director del centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia. 6 Intervención de fecha 9 de diciembre de 2011, suscrita por el Dr. Juan Rafael Bravo Arteaga. 7 Intervención de fecha 13 de diciembre de 2011, suscrita por el Dr. Mauricio Piñeros Perdomo. El documento fue preparado por el Dr. José Andrés Romero Tarazona y considerado también por el Dr. Juan Rafael bravo Arteaga y Camilo CaycedoTribín. 12 3.1.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 3.1.2.1. El demandante parte del supuesto incorrecto de considerar que las entidades territoriales se encuentran habilitadas para decidir sobre la destinación de las rentas fruto del impuesto al consumo. Ello es incorrecto, dado que tal impuesto es una renta nacional cuya destinación debe ser definida por el legislador. Así las cosas encontrándose inhabilitados para adoptar decisiones al respecto, no puede afirmarse que se esté obligando a la Asociación a decidir sobre ese tipo de asuntos. Además, El impuesto al consumo es una renta nacional cedida y respecto de ella es el legislador quien debe decidir sobre la destinación de los recaudos. Es por ello que los departamentos deben sujetarse a lo que establezca la ley. No puede sostenerse que los derechos de las entidades territoriales en esta materia sean absolutos. 3.1.2.2. No resulta correcto afirmar que las decisiones sobre la administración del Fondo-Cuenta se encuentren en una autoridad diferente a las entidades territoriales. La circunstancia referida a que las decisiones se tomen por mayoría

no supone una transferencia de la posibilidad de decidir. No existe entonces violación del derecho a gobernarse por autoridades propias si se considera que la decisión de sumarse o no a la mayoría es tomada por el correspondiente representante legal de la entidad territorial. 3.1.3. Departamento Nacional de Planeación La autonomía de las entidades territoriales requiere ser articulada con el principio unitario. El carácter exógeno de los recursos a los que alude la disposición demandada fortalece las posibilidades de injerencia por parte del legislador. El grado de intervención depende del interés comprometido y, en esa medida, las entidades territoriales no ostentan una especie de soberanía fiscal. Su poder continúa siendo derivado y debe ser desarrollado teniendo en cuenta la decisión del constituyente de amparar el denominado principio unitario. 3.1.4. Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia 3.1.4.1. El planteamiento del demandante incurre en un error conceptual. Al tratarse de rentas cedidas por la Nación a los departamentos y al Distrito Capital, la determinación de su destinación corresponde al legislador y no a las entidades territoriales que, en esta materia, son incompetentes para tomar cualquier decisión. Siendo ello así no puede afirmarse la violación del derecho de asociación, d