CC - C421-2012

Sentencia C-421/12

(Junio 6 de 2012)

SISTEMA DE NOMENCLATURA Y CLASIFICACION DE

FUNCIONES Y REQUISITOS GENERALES DE EMPLEADOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES QUE SE REGULAN EN LEY 909 DE 2004-Contenido normativo

MODIFICACION DE LA NOMENCLATURA DEL CARGO DE GERENTE DE UN AREA METROPOLITANA POR EL DE DIRECTOR-No requiere de la expedición de una ley orgánica No existe reserva de ley orgánica para materias relativas a la nomenclatura y clasificación de cargos de las instituciones del Estado de cualquier orden. Y específicamente, la regulación relativa al “régimen administrativo… especial de las áreas metropolitanas” -que constituye una de las materias de reserva orgánica por expreso mandato constitucional-, no se extiende a la mera denominación de los cargos de dirección o administración de dichas Áreas, reglas no esenciales que bien pueden ser modificadas por el legislador ordinario o por el Gobierno Nacional habilitado como extraordinario. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Contenido FUNCION LEGISLATIVA-Legislación orgánica En ejercicio de la función legislativa, el Congreso expide, interpreta, reforma o deroga la leyes, que según su contenido pueden ser: (i) códigos o conjuntos sistemáticos de normas que regulan totalmente una materia en los diversos ramos de la legislación -art. 150, núm. 2-; (ii) leyes marco, que son aquellas por medio de las cuales se dictan unas normas generales y se señalan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno en las materias taxativamente enunciadas en el art. 150, núm. 19; (iii) leyes de

facultades extraordinarias o habilitantes, las cuales tienen por finalidad revestir hasta por seis meses al presidente de la republica de precisas facultades extraordinarias para la expedición de normas con fuerza de leyart. 150, núm. 10-; (iv) leyes estatutarias, mediante las cuales el Congreso de la República regula las materias establecidas en el artículo 152 de la CP; (v) leyes orgánicas, que son las leyes a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa en las materias indicadas en el articulo 151 de la Constitución; y (vi) leyes ordinarias o de contenido ordinario, no incluido dentro de la materia de las demás leyes especiales, las cuales son dictadas siguiendo los tramites generales previstos en la Carta política en sus artículos 154 a 170 y que constituyen la regla general. CONGRESO-Función legislativa/LEY ORGANICA-Criterios y reglas estructurales del concepto En relación con las leyes orgánicas, la Constitución de 1991 establece un conjunto de reglas y criterios estructurales del concepto de “ley orgánica”, entendida como un texto normativo dirigido a regular la actividad legislativa del Congreso sobre determinadas materias o contenidos preestablecidos de manera taxativa en la Carta Política. En tal sentido, mediante aquella se norma el núcleo esencial de la labor congresional en lo relativo a: (i) el reglamento del Congreso de la República y de cada una de las Cámaras; (ii) las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y (iii) del plan general de desarrollo; y las

relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Son leyes especiales, mediante las cuales se reglamenta la adopción de otras leyes que versan sobre temas específicos, pero que no comparten su naturaleza jurídica, y por ende, no pueden ser modificadas ni derogadas por las leyes ordinarias que se sujetan a ellas. RESERVA DE LEY ORGANICA-Jurisprudencia constitucional/RESERVA DE LEY ORGANICA-Reglas establecidas en la jurisprudencia Esta Corporación ha abordado en diversos pronunciamientos el tema de la reserva de ley orgánica, y ha establecido una serie de reglas que gobiernan TAL TIPO NORMATIVO, dentro de las cuales merecen especial atención las siguientes: a. “La Constitución consagra cuatro materias específicas de reserva de ley orgánica, las cuales, según la denominación dada en la doctrina y en la jurisprudencia, corresponden a las siguientes: Ley Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial”. b. “(L)a aprobación de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general del legislador ordinario. En este sentido, la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la Constitución Política y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretación”. c. “La duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones fundamentales: la cláusula general de competencia del legislador y por las limitaciones de las leyes orgánicas que constituyen un límite al proceso democrático”. d. “No todas las

materias sobre las entidades territoriales están sujetas, desde el punto de vista material, a la reserva de la LOOT. Por lo tanto, el legislador ordinario tiene plena competencia para regular los temas no sujetos a reserva”e. “(...) la Constitución no prohíbe que una misma ley contenga materias orgánicas y temas de la ley ordinaria, siempre y cuando estos guarden una conexidad temática razonable (CP art. 158.)”. CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVAGeneralidades COMPETENCIA GENERAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Se ejerce por regla general a través de la ley ordinaria y de manera excepcional, a través de leyes estatutarias y orgánicas, cuyos contenidos están expresamente señalados en la Carta 2 Política/MATERIAS RELACIONADAS CON ORGANIZACION TERRITORIAL QUE NO SE ENCUENTREN EN LA CONSTITUCION-No forman parte del núcleo temático reservado constitucionalmente a la ley orgánica de ordenamiento territorial y por lo mismo, pueden ser desarrolladas mediante ley ordinaria/LEY ORGANICA-En asuntos sujetos a dicha ley no es dable el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República por disposición expresa de la Constitución/MATERIAS NO SUJETAS A RESERVA DE LEY ORGANICA-Pueden estar en un mismo texto con asuntos propios de dicha ley, siempre que guarden entre sí la relación material exigida por el artículo 158 superior LEY ORGANICA DE LAS AREAS METROPOLITANAS-Contenido normativo/AREAS METROPOLITANAS-Régimen administrativo especial AREAS METROPOLITANAS-Conformación/AREAS METROPOLITANAS-Materias que son reserva de ley orgánica

La Constitución Política establece la posibilidad de que dos o más municipios que tengan relaciones económicas, sociales y físicas comunes, puedan organizarse como área metropolitana, que se constituye en una entidad administrativa con el objetivo de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio bajo su autoridad, racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran y ejecutar obras de interés metropolitano. En el inciso segundo de la citada disposición -art. 319-, se indica que la ley de ordenamiento territorial adoptará el “régimen administrativo” y fiscal especial de las áreas metropolitanas, el cual deberá garantizar la adecuada participación de las autoridades municipales en sus órganos de administración y señalar la forma en que se realizarán la convocatoria y las consultas populares para la vinculación de los municipios. Según lo anterior, por disposición expresa del Constituyente, cuatro aspectos de las áreas metropolitanas son reserva de ley orgánica: (i) su régimen administrativo especial; ii) su régimen fiscal especial; iii) la garantía de participación de las respectivas autoridades municipales en sus órganos de administración y iv) la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios. De lo anterior, se puede concluir que si bien no todas las materias relativas a las áreas metropolitanas deben ser reguladas por la ley orgánica de ordenamiento territorial, las antes enumeradas sí están reservadas por decisión expresa del Constituyente a la legislación orgánica, lo que significa que el legislador ordinario debe ceñir sus actuaciones a lo dispuesto por él mismo mediante ley orgánica. No obstante, si la materia objeto de regulación

no se refiere a los tópicos mencionados anteriormente, dicha restricción que no sería aplicable al no quedar taxativamente enunciada en la Constitución. RESERVA DE LEY ORGANICA-Materias definidas en la Constitución Política 3 AREAS METROPOLITANAS-Denominación “Gerente” dada a la cabeza de la administración de las mismas, no es parte esencial de la reglamentación de las mismas y no debe estar sujeta a reserva de ley orgánica/AREAS METROPOLITANAS-Cambio introducido de “Gerente” por la de “Director de Area Metropolitana”, no modificó la esencia misma de la norma/NORMA ACUSADA-Se limitó a variar la denominación del empleo, aspecto de competencia del legislador ordinario que no constituye reserva de ley orgánica

Referencia: expediente D-8838

Demanda de inconstitucionalidad: contra el artículo 16, código 60 del Decreto Ley 785 de 2005

Actor: Himmel Machado Escobar

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

I. ANTECEDENTES El ciudadano Himmel Machado Escobar, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40, numeral 6º. de la Constitución Política, instauró demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16, código 60 de la Ley 785 de 2005.

1. Texto normativo demandado El texto de la norma mencionada es el siguiente -apartes demandados con subraya-: “DECRETO 785 DE 2005

(Marzo 17)1

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los numerales 2 y 3 del artículo 53 de la Ley 909 de 2004, 1Diario Oficial No. 45.855 de 19 de marzo de 2005. 4 (...) ARTÍCULO 16. NIVEL DIRECTIVO. El nivel Directivo está integrado por la siguiente nomenclatura y clasificación específica de empleos: Cód. Denominación (...) 060 Director de Área Metropolitana (aparte demandado subrayado). (...) ”

2. Demanda: pretensión y fundamentos 2.1. Pretensión El actor solicita sea declarado inconstitucional el código 060 del artículo 16 del decreto ley 785 de 2005, por vulnerar el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política. 2.2. Fundamento: vulneración del artículo 150.10 de la Constitución Política 2.2.1. Expresa el actor que el Presidente de la República, al expedir el artículo 16 del Decreto Ley 785 de 2005, en el aparte que aparece como “Cod.

Denominación”, específicamente, la expresión “060 Director de Área Metropolitana”, desconoció el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, en lo relativo a la reserva legislativa en material orgánica, que impide al Legislador extraordinario dictar decretos con fuerza del ley, modificatorias de leyes orgánicas.

2.2.2. En efecto, el artículo 150 constitucional, en su numeral 10 establece que el Presidente de la República podrá ser revestido de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley. Al tiempo, que en el inciso 3º de dicho numeral, dice expresamente que “estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas (…)”. 2.2.3. El enunciado demandado del decreto ley, se dirige a modificar parcialmente la Ley 128 de 1994, en el artículo 7 -“Órganos de Dirección y Administración”- que dice: “La Dirección y Administración del Área Metropolitana estará a cargo de una Junta Metropolitana, un Alcalde Metropolitano, un Gerente y las unidades técnicas que según sus estatutos fueron indispensables para el cumplimiento de sus funciones”. La modificación consiste en que la áreas metropolitanas dejan de tener al frente de su administración a un “Gerente” para cambiarlo por un “Director de Área Metropolitana”. Y esta Ley 128 de 1994 es aquella “por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas”, como consta en su título. 2.2.4. De este modo, al modificar una ley orgánica -la Ley 128/94-, el Decreto Ley, en el aparte demandado, violó la prohibición de expedir, modificar o derogar normas orgánicas, establecida en el numeral 10 del artículo 150 dela Constitución.

3. Intervenciones oficiales y ciudadanas 5 3.1. Ministerio de Trabajo Debe la Corte declarar la exequibilidad del aparte de la norma acusada, pues la

demanda carece de razones jurídicas que sustenten que dicha expresión vulnera la Constitución, simplemente hace una comparación entre Directivo y Gerente, transcribe los textos presuntamente vulnerados, sin fundamentos jurídicos razonables y sin un análisis sobre la presunta vulneración. 3.2. Departamento Administrativo de la Función Pública 3.2.1. Una ley puede contener normas orgánicas y normas ordinarias, estando las materias de ley orgánica expresamente consagradas en la Carta Política (art. 151 C.P.) La regulación atinente a la nomenclatura y clasificación de los empleos públicos no constituye reserva de ley orgánica, por el contrario, hace parte de la clausula general de competencia ordinaria del Congreso de la Republica, tal como se desprende surge del artículo 151 y demás artículos que se encargan del tema. 3.2.2. Es competencia del legislador extraordinario, a través de la disposición acusada, modificar la nomenclatura del empleo de Gerente prevista en los artículos 18 y 19 de la Ley 128/94 y remplazarla por la de Director de Área Metropolitana, máxime cuando las funciones generales no fueron modificadas. 3.2.3. En conclusión, el aparte demandado del artículo 16 del decreto ley 785/05 se ajusta al orden constitucional y, por tal razón, esta llamado a prevalecer en nuestro sistema normativo. 3.3. Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario La norma acusada debe declararse constitucional, por lo siguientes motivos: 3.3.1. El Presidente de la Republica no excedió la competencia atribuida mediante facultades extraordinarias, toda vez que su expedición se realizó de

conformidad con el articulo 150 numeral 10 de la Constitución y el artículo 53 de la Ley 909/04, que facultan al Congreso de la Republica para habilitar al Presidente como legislador extraordinario, para expedir normas con fuerza de ley en lo relacionado con el régimen jurídico del empleo público, la carrera administrativa, la gerencia publica, entre otros. 3.3.2. En cuanto a la temporalidad de la norma, el Decreto ley2 fue expedido antes del vencimiento3 del término concedido por el Congreso de la Republica, por lo que en este aspecto tampoco se considera que el Presidente hubiera excedido su competencia. 2 Expedido en marzo 17/05. 3La Ley 909/04, entró en vigencia el 23 de septiembre/04 y dio facultades por seis (6) meses. 6 3.3.3. En cuanto a la materia el Decreto 785/05 no afecta la distribución de competencias normativas de los entes territoriales, cuestión que es temática propia de leyes orgánicas.

4. Concepto del Procurador General de la Nación4

Debe la Corte se declarar la exequibilidad de la expresión “060 Director de Área Metropolitana” contenida en el decreto Ley 785/05, por los siguientes motivos: 4.1. La norma acusada establece la nomenclatura y clasificación que tendrá el nivel directivo de las áreas metropolitanas dentro de las que está la expresión impugnada, sin introducir modificación alguna a las funciones previstas en los artículos 18 y 19 de la Ley 128/94, sino refiriéndose a la nomenclatura del directivo de la misma, que de llamarse Gerente pasa a denominarse Director.

4.2. Las materias de ley orgánica, al tenor del artículo 319 Superior, en materia de ordenamiento territorial, son las relativas al régimen administrativo y fiscal de las áreas metropolitanas, a la garantía de que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales y a la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios. 4.3. Dar nombre a los cargos, mas aun, establecer una nomenclatura no es un asunto propio de orgánica, por lo cual la norma acusada no vulnera el principio de reserva ley orgánica. Por eso no se puede cuestionar el articulo 16 decreto ley 785/05, por ser el resultado del ejercicio de competencias conferidas de manera clara y precisa en los numerales 2 y 3 del articulo 53 de la ley 909/04. El mero cambio en la nomenclatura del cargo no incide en manera alguna en los artículos 18 y 19 de la ley 128/94, que determinan la naturaleza y las funciones de las áreas metropolitanas.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, al estar dirigida contra una disposición de un decreto ley -DL 785/05-, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política.

2. Problema jurídico constitucional El problema jurídico a resolver es: ¿excedió el Presidente de la Republica las facultades extraordinarias conferidas por la ley 909/04, acorde a lo establecido por el artículo 150 numeral 10, al haber modificado una disposición contenida en la Ley Orgánica 128/94 que reguló las áreas metropolitanas?

4 Concepto No 5299, recibido en la Corte Constitucional el 3 de febrero de 2012. Folios. 56 a 59 cuaderno ppal. 7

3. Norma demandada y contexto normativo 3.1. En desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República, el Presidente de la República a través del Decreto Ley 785 de 2005 estableció “el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004”, en desarrollo del numeral 2 del artículo 53 de la Ley 909 de 20045. 3.2. Definió los conceptos generales de empleo, funciones, factores y estudios para la determinación de los requisitos, estableció las competencias laborales para los diversos empleos, determinó la nomenclatura, clasificación y códigos de empleos, así como las equivalencias entre estudios y empleos y las plantas de personal, de las entidades territoriales. 3.3. De manera particular, en el capítulo IV, estableció que para cada uno de los niveles señalados, le corresponde una nomenclatura y clasificación específica de empleo, conformada un código de tres dígitos que indican el nivel al cual pertenece y los dos restantes relativos a la denominación del cargo. Código que deberá ser adicionado con dos dígitos, que corresponderán a los grados de asignación básica que las Asambleas y los Concejos les fijen a las diferentes denominaciones de empleos. 3.4. En este sentido, el artículo 16 dispuso la integración del Nivel Directivo de las entidades territoriales, en lo relativo a la nomenclatura y clasificación

especifica de los empleos, dentro del cual estableció el código “060” para la denominación del “Director de Área Metropolitana”.

4. Cargo único: vulneración del artículo 150.10 de la Constitución, por la disposición acusada del artículo 16 -parcialdel Decreto Ley 785/05 4.1. El concepto de inconstitucionalidad en la demanda En esencia, el actor alega que el Presidente de la República, al haber establecido en la disposición acusada la denominación del cargo del nivel

5 ARTÍCULO 53. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese de precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de promulgación de esta Ley, para expedir normas de fuerza de ley que contengan:

1. El procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil, para el cumplimiento de sus funciones.

2. El sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos aplicable a las entidades del orden territorial que deban regirse por la presente ley.

3. El sistema de funciones y requisitos aplicable a los organismos y entidades de los órdenes nacional y territorial que deban regirse por la presente ley, con excepción del Congreso de la República.

4. El sistema específico de carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del personal de las superintendencias de la Administración Pública Nacional, de la Unidad Administrativa Especial de la

Aeronáutica Civil.

5. Las normas que modifiquen el sistema específico de carrera para los empleados de la Dirección de

Impuestos y Aduanas Nacionales.

6. Las normas que regulen el sistema específico de carrera administrativa para los empleados públicos que prestan sus servicios en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 8 directivo del área metropolitana como “Director de Área Metropolitana”, excedió las facultades conferidas por el Congreso de la República, pues modificó la denominación de “Gerente” asignada por la Ley Orgánica 128 de 1994 -que desarrolló el artículo 319 de la Constitución Política sobre las áreas metropolitanasviolando el inciso final del artículo 150.10 de la Carta Política, que prohíbe que con facultades extraordinarias se expidan leyes orgánicas. 4.2. Función legislativa y legislación orgánica 4.2.1. En ejercicio de la función legislativa, el Congreso expide, interpreta, reforma o deroga la leyes, que según su contenido pueden ser: (i) códigos o conjuntos sistemáticos de normas que regulan totalmente una materia en los diversos ramos de la legislación -art. 150, núm. 2-; (ii) leyes marco, que son aquellas por medio de las cuales se dictan unas normas generales y se señalan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno en las materias taxativamente enunciadas en el art. 150, núm. 19; (iii) leyes de facultades extraordinarias o habilitantes, las cuales tienen por finalidad revestir hasta por seis meses al presidente de la republica de precisas facultades extraordinarias para la expedición de normas con fuerza de ley -art. 150, núm. 10-; (iv) leyes estatutarias, mediante las cuales el Congreso de la República regula las

materias establecidas en el artículo 152 de la CP; (v) leyes orgánicas, que son las leyes a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa en las materias indicadas en el articulo 151 de la Constitución; y (vi) leyes ordinarias o de contenido ordinario, no incluido dentro de la materia de las demás leyes especiales, las cuales son dictadas siguiendo los tramites generales previstos en la Carta política en sus artículos 154 a 170 y que constituyen la regla general. 4.2.2. En relación con las leyes orgánicas, la Constitución de 1991 establece un conjunto de reglas y criterios estructurales del concepto de “ley orgánica”, entendida como un texto normativo dirigido a regular la actividad legislativa del Congreso sobre determinadas materias o contenidos preestablecidos de manera taxativa en la Carta Política. En tal sentido, mediante aquella se norma el núcleo esencial de la labor congresional en lo relativo a: (i) el reglamento del Congreso de la República y de cada una de las Cámaras; (ii) las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y (iii) del plan general de desarrollo; y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Son leyes especiales, mediante las cuales se reglamenta la adopción de otras leyes que versan sobre temas específicos, pero que no comparten su naturaleza jurídica, y por ende, no pueden ser modificadas ni derogadas por las leyes ordinarias que se sujetan a ellas. En relación con las leyes orgánicas, el delegatario a la

Asamblea Nacional Constituyente de 1991, Alfonso Palacio Rudas, expresó lo siguientes: “La equivocada conceptualización de la doctrina y el cúmulo de los proyectos sometidos a estudio de la Asamblea que aumentaban el número de leyes 9 orgánicas, como ya lo expuse, nos llevó a rastrear su origen. Así comprobamos que, efectivamente, se trata de una creación colombiana. Esa figura no se asoma en ningún ordenamiento constitucional con anterioridad a 1944, año en el cual la propuso el doctor Lleras Camargo. Vimos cómo el derecho francés, en el cual los publicistas sitúan su fuente y origen, solamente adquiere rango y jerarquía constitucional a partir de 1958, cuando se incorpora el concepto en la codificación de dicho país. Establece un ámbito de aplicación sobre 16 artículos, para una lista de materias que, por cierto, no responden a una entidad doctrinaria. Con posterioridad a esa fecha, surge en la ley fundamental de Venezuela, para luego aparecer en la codificación española de 1978, en el cual se asigna un mayor número de materias que las incluidas en la Carta de Francia. El estudio de la norma y sus desarrollos en Colombia nos permitieron concluir que la naturaleza de esa ley se deriva primordialmente de la función que cumple dentro del orden normativo, que la distingue como autolimitante de la función legislativa ordinaria, preservando la potestad legislativa del Congreso. Además, tiene una jerarquía superior a las leyes comunes, es ordenadora, posee carácter de permanencia y estabilidad. 4.2.3. Esta Corporación ha abordado en diversos pronunciamientos el tema de

la reserva de ley orgánica, y ha establecido una serie de reglas que gobiernan TAL TIPO NORMATIVO, dentro de las cuales merecen especial atención las siguientes: a. “La Constitución consagra cuatro materias específicas de reserva de ley orgánica, las cuales, según la denominación dada en la doctrina y en la jurisprudencia, corresponden a las siguientes: Ley Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial”6. b. “(L)a aprobación de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general del legislador ordinario. En este sentido, la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la Constitución Política y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretación”7. c. “La duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones fundamentales: la cláusula general de competencia del legislador y por las limitaciones de las leyes orgánicas que constituyen un límite al proceso democrático”8. d. “No todas las materias sobre las entidades territoriales están sujetas, desde el punto de vista material, a la reserva de la LOOT. Por lo tanto, 6Sentencia C-600ª/95. 7 Ibídem. 8 Sentencia C-432/00. 10 el legislador ordinario tiene plena competencia para regular los temas no sujetos a reserva”9. e. “(...) la Constitución no prohíbe que una misma ley contenga materias orgánicas y temas de la ley ordinaria, siempre y cuando estos guarden una conexidad temática razonable (CP art. 158.)”10.

4.2.4. Ahora bien, frente al otorgamiento de facultades extraordinarias, la Constitución, si bien previó la facultad del Congreso de la Republica de “Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la Republica de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia publica lo aconseje”, también es cierto que excluyó de dichas facultades, la expedición de “códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.” (Art. 150,10 CP) 4.2.5. Por lo expuesto, se concluye: (i) que la competencia general del Congreso de la República, se ejerce por regla general a través de la ley ordinaria y de manera excepcional, a través de leyes estatutarias y orgánicas, cuyos contenidos están expresamente señalados en la Carta Política; (ii) las materias relacionadas con la organización territorial que no se encuentren en los casos enumerados por la Constitución11 “no forman parte del núcleo temático reservado constitucionalmente a la ley orgánica de ordenamiento territorial y, por lo mismo, pueden ser desarrolladas mediante una ley ordinaria”; (iii) en los asuntos sujetos a ley orgánica no es dable el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República por disposición expresa de la Constitución; y (iii) las materias no sujetas a reserva de ley orgánica pueden estar en un mismo texto con asuntos propios de ley orgánica, siempre que guarden entre sí la relación material exigida por el artículo 158 superior. 4.3. Las Áreas Metropolitanas y reserva de ley orgánica

4.3.1. El inciso primero del artículo 319 de la Constitución Política establece la posibilidad de que dos o más municipios que tengan relaciones económicas, sociales y físicas comunes, puedan organizarse como área metropolitana, que se constituye en una entidad administrativa con el objetivo de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio bajo su autoridad, racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran y ejecutar obras de interés metropolitano. En el inciso segundo de la citada disposición -art. 319-, se indica que la ley de ordenamiento territorial adoptará el “régimen administrativo” y fiscal especial de las áreas metropolitanas, el cual deberá garantizar la adecuada participación de las autoridades municipales en sus órganos de administración y señalar la forma en que se realizarán la convocatoria y las consultas populares para la vinculación de los municipios. 9 Sentencia C-540/01. 10 Sentencia C-795/00. 11 Sentencia C-579/01. 11 4.3.2. Según lo anterior, por disposición expresa del Constituyente, cuatro aspectos de las áreas metropolitanas son reserva de ley orgánica: (i) su régimen administrativo especial; ii) su régimen fiscal especial; iii) la garantía de participación de las respectivas autoridades municipales en sus órganos de administración y iv) la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios. 4.3.3. De lo anterior, se puede concluir que si bien no todas las materias relativas a las áreas metropolitanas deben ser reguladas por la ley orgánic