CC - C425-2023

C-425-23

Á Á ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL EN TRÁMITE LEGISLATIVOCumplimiento en norma que estableció un aporte anual de la Nación a la Región Metropolitana Bogotá Cundinamarca La Sala Plena estima que la norma objeto de control no desconoció los artículos 151 y 334 de la Constitución. Lo anterior porque, en el curso del trámite legislativo, se observaron debidamente las normas orgánicas referentes al impacto fiscal de las leyes, se discutió el concepto del MHCP y hubo deliberación efectiva tanto de medios como de resultados sobre las consecuencias económicas de la propuesta inicial de los congresistas. De hecho –y a pesar de no estar obligado a ello– el Congreso modificó el alcance de su propuesta inicial con fundamento en la recomendación del Gobierno (tabla 6). En consecuencia, la Sala Plena de la Corte declarará la exequibilidad del artículo 42 de la Ley 2199 de 2022 por el cargo analizado en esta providencia. ANALISIS DEL IMPACTO FISCAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencia respecto de proyectos de ley que ordenen gasto público u otorguen beneficios tributarios ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas aplicables a los proyectos de iniciativa conjunta del Gobierno y los congresistas Cuando la iniciativa legislativa fue presentada conjuntamente por el Gobierno y algunos congresistas, “el cumplimiento de los requisitos de valoración del impacto fiscal de la medida en el curso del trámite se evalúa bajo un escrutinio deferente de las decisiones adoptadas”. Este escenario ha sido entendido como un control débil de las cargas

deliberativas que deriva de la existencia de un acuerdo entre el Gobierno nacional y el Congreso. Sin embargo, esta flexibilización no implica que el juez constitucional deba obviar completamente la verificación de estos requisitos. Esto porque el análisis de la incidencia fiscal recae sobre todo proyecto de ley, incluso aquellos que tuvieron una iniciativa conjunta del Gobierno y de los miembros del Congreso. ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMATérmino de caducidad El artículo 242.3 de la Constitución dispone que las acciones públicas de inconstitucionalidad por vicios de forma tienen un término de caducidad de un año. Este plazo se contabiliza desde la publicación del acto respectivo. REGIÓN METROPOLITANA BOGOTÁ CUNDINAMARCAFinalidad/REGIÓN METROPOLITANA BOGOTÁ CUNDINAMARCAMecanismos de financiación (…) la RMBC es un esquema de asociatividad territorial especial, creado por el AL 2 de

2020. Su diseño busca atender a las dinámicas particulares de las entidades territoriales que la integran. En desarrollo de lo previsto por el artículo 325 de la Constitución, el Congreso expidió la Ley 2199 de 2022 que regula la composición del patrimonio y los mecanismos de financiación de la RMBC. Entre estos se encuentra el aporte anual que debe realizar la Nación en calidad de transferencia no condicionada, contenido en la norma objeto de este proceso de control de constitucionalidad.

CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Reglas sobre exigibilidad

GASTO PUBLICO-Vocación de la ley que decreta un gasto Una norma ordena directamente un gasto público cuando aquella busca imponerle al Gobierno la inclusión en el presupuesto de dicha erogación. La Corte ha identificado recientemente dos criterios para determinar si una disposición ordena un gasto. Primero, se debe evaluar si los términos empleados respecto de la inclusión del gasto en el presupuesto son imperativos o facultativos. Segundo, es necesario analizar si el enunciado normativo se expresa en términos generales, de modo que los aspectos puntuales de su aplicación requieran la intervención del Ejecutivo; o si, por el contrario, se trata de enunciados concretos que permiten su desarrollo directo. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas aplicables a los proyectos de iniciativa gubernamental En estos casos, los requisitos previstos por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 deben ser cumplidos estrictamente. Ello debido a que el MHCP cuenta con la información relativa al impacto de las medidas en las finanzas públicas y su compatibilidad con el MFMP. El cumplimiento de esa obligación por parte del Gobierno tiene una “particular importancia para que el Congreso pueda realizar el debate del proyecto con la suficiente ilustración acerca de sus implicaciones fiscales razón por la cual éstas cobran particular relevancia desde la perspectiva del principio de publicidad dentro del trámite legislativo”. La omisión de tales exigencias cuando el proyecto es de iniciativa gubernamental configura un vicio de trámite insubsanable. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas aplicables a los proyectos de iniciativa de los congresistas Cuando el proyecto de ley es promovido por quienes integran el congreso, la jurisprudencia ha señalado

que se debe determinar si en las exposiciones de motivos y en las ponencias para debate se incluyeron expresamente los informes y los análisis sobre los efectos fiscales de las medidas o si se previó, al menos someramente, la fuente de ingreso adicional para cubrir dichos costos. Sin embargo, la Corte ha insistido en que dicha carga no exige un análisis detallado o exhaustivo del impacto en las finanzas públicas y de las fuentes de financiamiento. Aunque sí demanda una mínima consideración sobre la materia, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar la incidencia fiscal. Desde luego, es necesario determinar si el MHCP rindió el concepto sobre los costos fiscales y si el Congreso lo valoró y lo analizó, sin que el legislador esté obligado a acogerlo. Además, si el Ministerio no presenta el concepto mencionado, ello no implica un veto a la actividad legislativa. REPÚBLICA DE COLOMBIA LogotipoDescri generada automáticamen CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C-425 de 2023

Referencia: expediente D-15168.

Demanda de inconstitucionalidad contra el [1] artículo 42 de la Ley 2199 de 2022 .

Demandante: Julián Alfonso Dueñas Rivera.

Magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas.

Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023). En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional

profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. Antecedentes

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Julián Alfonso Dueñas Rivera presentó una demanda en contra del artículo 42 de la Ley 2199 de 2022.

2. Mediante Auto de 13 de marzo de 2023, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda y le concedió un término de tres días para su subsanación. Una vez surtida la corrección respectiva, a través de providencia del 10 de abril siguiente, el despacho admitió la demanda por un cargo único referente al desconocimiento de los artículos 151 y 334 de la Constitución.

3. Con fundamento en lo anterior, el despacho ordenó comunicarle el presente asunto al presidente del Congreso de la República, al presidente de la República y a otras

[2] autoridades . También se le corrió traslado de la demanda a la procuradora general de la Nación y se les invitó a participar en el trámite a varias entidades, asociaciones de [3] entidades territoriales, organizaciones académicas e instituciones educativas .

II. El texto de la norma demandada “Ley Orgánica 2199 de 2022

(febrero 8) Diario Oficial No. 51.942 Por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el régimen especial de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) Artículo 42. Aporte nacional. En consideración al Acto Legislativo 2 de 2020 que modifica el artículo 325 de la Constitución Política con el fin de crear la Región Metropolitana, la Nación

anualmente aportará, en calidad de transferencia no condicionada y de libre destinación, a la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca, una suma no inferior a setenta y cinco mil millones de pesos (75.000.000.000), a partir de la vigencia del presupuesto del 2023. El monto anterior, aumentará anualmente en un porcentaje igual al índice de Precios al Consumidor (IPC), del año inmediatamente anterior. || Parágrafo. Los proyectos de inversión de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca, que se financian con los recursos consagrados en el presente artículo, deberán tener acompañamiento técnico del Departamento Nacional de Planeación (DNP)”.

III. La demanda

4. El demandante sostuvo que la norma acusada desconoció los artículos 151 y 334 de la

[4] Constitución . Consideró que la disposición demandada incurrió en un vicio de procedimiento porque no tuvo en cuenta lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de

2003. Indicó que, durante el trámite del proyecto que culminó con la aprobación de la Ley 2199 de 2022, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante MHCP) se abstuvo de rendir el concepto favorable al precepto cuestionado y el legislador omitió debatir o referirse a dicho informe. Asimismo, el actor estimó que el mencionado proyecto de ley no satisfizo la exigencia de determinar, en la exposición de motivos o en los informes de ponencia, la fuente de ingreso adicional que permitiría financiar el gasto introducido mediante el precepto acusado.

5. Explicó que, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, todo proyecto de ley

que ordene gastos o conceda beneficios tributarios debe hacer explícito su impacto fiscal y establecer su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo (en adelante MFMP). De conformidad con lo anterior, en el trámite legislativo se deben indicar expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos. En concordancia con esta obligación, el MHCP debe rendir un concepto sobre los aspectos previamente reseñados.

6. En suma, el demandante aseguró que, en la aprobación de la norma demandada, no se

[5] cumplieron las obligaciones previstas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 . En su [6] criterio, el Congreso no “tuvo ni la consideración más somera” respecto del análisis del [7] impacto fiscal allegado por el MHCP al trámite legislativo . Sostuvo que la norma acusada ordenó un gasto e impuso un mandato concreto. Al respecto, explicó que aquella disposición “no busca precisamente que las destinaciones que se hagan con destino a la Región Metropolitana sean acordes a la disponibilidad presupuestal, sino por el contrario se trata de un gasto recurrente, año a año, en cabeza del Estado, que solo puede aumentar debido al IPC y, que no cuenta a su vez con una fuente […] permanente de ingresos que lo [8] financie” .

7. El demandante transcribió algunos apartes de las gacetas del Congreso en las que se reflejó la discusión del proyecto que concluyó con la aprobación de la Ley 2199 de 2022.

A partir de aquellas, advirtió que en ninguno de los debates se tuvo en cuenta el concepto

desfavorable del MHCP. Si bien “hubo acuerdos y concertaciones, realmente no se desprendieron deliberaciones en el marco de la participación democrática sobre si la [9] norma presentaba Análisis de Impacto Fiscal” . El demandante resaltó que las proposiciones de modificación del artículo cuestionado no modificaron sustancialmente el contenido normativo, pues aquellas se fundamentaron en “el tema de redacción y una [10] sustitución” . Por ello, estos cambios no se sustentaron en una discusión mínima sobre la incidencia fiscal del precepto acusado.

8. Además, el ciudadano adujo que el Gobierno incumplió el deber de indicar la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho gasto. Por lo anterior, concluyó

[11] que “tratándose de una iniciativa legislativa propuesta por el Gobierno” , el vicio de procedimiento “no puede ser subsanado y por tanto debe declararse la inexequibilidad de [12] la disposición acusada” .

9. Finalmente, el demandante resaltó que la norma censurada desconoció el “criterio orientador de sostenibilidad fiscal, debido a que no se analizaron los costos fiscales de la

[13] medida que se pretende adoptar” . Tanto el Gobierno como el Congreso debían valorar concreta, pública y claramente los efectos fiscales del aporte financiero de la Nación a la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca (en adelante RMBC). En su criterio, debido a que el concepto del MHCP no fue debatido ni considerado durante el trámite legislativo, se generó un vicio de trámite insubsanable que afectó “el principio de

[14] sostenibilidad fiscal” . Aunque esta intervención no resultaba vinculante para el Congreso, aquel estaba obligado a estudiarla y discutirla. A juicio del demandante, el deber de considerar el análisis del impacto fiscal es una exigencia procedimental que no se puede entender como una simple formalidad.

IV. Intervenciones

10. Durante el término de fijación en lista, se recibieron siete escritos de intervención. En todos ellos, se solicitó declarar la exequibilidad de las normas demandadas. El alcance de las intervenciones se sintetiza en la Tabla 1.

Tabla 1. Resumen de las intervenciones Interviniente Síntesis de los argumentos Solicitud

1. El trámite de la norma se realizó conforme a la ley y cumplió con los requisitos exigidos por las demás normas orgánicas (Ley 819 de 2003) y las Ministerio de disposiciones constitucionales. Exequibilidad

Transporte

2. El concepto jurídico del MHCP no limita la acción ni el debate legislativo. Aquel no impide que el legislador modifique el proyecto de ley inicial.

1. Durante el trámite legislativo se discutió el análisis del MHCP con respecto al impacto y la sostenibilidad fiscal de la medida.

Ministerio de

2. El concepto de impacto fiscal de un proyecto de Vivienda, Ciudad y Exequibilidad ley es orientador de la actividad legislativa y no Territorio puede ser valorado de forma absoluta ni constituye una restricción para incorporar disposiciones normativas.

1. En su concepto jurídico, el MHCP propuso que se redujera el monto del aporte nacional de 150.000 a 70.000 SMMLV. Dicha alternativa fue tomada en

consideración por los congresistas, quienes presentaron una proposición sustitutiva que finalmente culminó con la versión acogida en la norma acusada. Secretaría Jurídica

2. El legislador y el Gobierno operaron de forma Exequibilidad Distrital de Bogotá coordinada para que la iniciativa legislativa respetara los artículos 151 y 334 de la Constitución.

3. El Gobierno no objetó la norma acusada y procedió a su sanción. Por lo tanto, se puede concluir válidamente que no encontró razones de inconveniencia económica ni reproche en términos de impacto fiscal.

Gobernación de 1. El Acto Legislativo (en adelante AL) 2 de 2020 y Exequibilidad Cundinamarca la Ley 2199 de 2022 establecen el marco normativo de la RMBC y la necesidad de contemplar los mecanismos para su financiación, entre los que se incluye el aporte nacional para financiar su objeto.

2. La oportunidad para realizar el análisis fiscal de una norma durante el debate legislativo depende del momento en el que se incorpore la norma a la discusión. En este sentido, el aporte nacional para este esquema de asociación se incluyó en la ponencia para segundo debate. Por lo tanto, no era exigible que se analizara su impacto fiscal en la exposición de motivos ni en los primeros debates.

3. No obstante, una vez se incluyó la norma, el Congreso estudió su impacto. Esto porque modificó su redacción con fundamento en el concepto del MHCP. Dicho ajuste fue debatido y aprobado por las plenarias.

4. El concepto desfavorable del MHCP no recayó

sobre el aporte nacional en sí mismo, sino respecto de la redacción original del artículo 42 de la Ley 2199 de 2022. En su informe, el Ministerio sugirió un monto distinto para el referido aporte y señaló expresamente la fuente de los recursos. Por consiguiente, se advierte que los cuestionamientos de dicha cartera no se refieren al modelo de financiación adoptado por la norma acusada.

5. El concepto del MHCP fue tenido en cuenta por los representantes a la Cámara que formularon una proposición sustitutiva al precepto acusado. Aunque los congresistas no indicaron expresamente que el Tabla 1. Resumen de las intervenciones Interviniente Síntesis de los argumentos Solicitud origen de estas propuestas era la recomendación del Ministerio, al comparar la redacción se observa que se tuvieron en cuenta las observaciones realizadas.

6. El Congreso cumplió con las cargas previstas en la Ley 819 de 2003, al debatir el impacto fiscal de la iniciativa. Por lo tanto, no se desconoció el criterio de sostenibilidad fiscal.

1. El Congreso de la República sí tuvo en cuenta la incidencia fiscal del artículo 42 de la Ley 2199 de

2022. Asociación 2. El concepto del MHCP sobre el impacto fiscal de Colombiana de los proyectos de ley no puede ser interpretado como Exequibilidad Ciudades Capitales una barrera en el ejercicio de las competencias del – Asocapitales Congreso de la República.

3. El presupuesto general de la Nación es la fuente de financiación del gasto estipulado en el artículo 42 de la Ley 2199 de 2022.

1. Sostuvo que la demanda formulada carece de una

Escuela Superior de argumentación adecuada y, “por ello, se advierte que Administración las normas demandadas no transgreden el Exequibilidad Pública – ESAP [15] ordenamiento constitucional” .

1. Resaltó la importancia de la RMBC como figura de asociatividad territorial creada por el propio constituyente derivado.

2. Destacó que, en la redacción final del artículo 42 de la Ley 2199 de 2022, es posible observar el ajuste que se realizó con respecto al texto inicial.

Academia 3. Advierte que la modificación que acogió el Colombiana de Congreso fue incluso más allá de lo solicitado por el Exequibilidad Jurisprudencia MHCP. Al respecto, destacó que lo propuesto por el Gobierno para el aporte nacional fue la reducción de 150.000 a 70.000 SMLMV. Sin embargo, la propuesta adoptada por la norma acusada corresponde a 64.655 SMLMV. Esta cifra implica un costo menor a aquella que fue sugerida por el MHCP.

V. El concepto de la procuradora general de la Nación

11. La procuradora general de la Nación le solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad del artículo 42 de la Ley 2199 de 2022.

12. Sostuvo que el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 no implica un veto legislativo del MHCP. Por lo tanto, se configura un vicio en el procedimiento legislativo cuando no se delibera sobre los costos fiscales de la iniciativa que ordena gastos u otorga beneficios tributarios.

13. El Ministerio Público consideró que, en el presente asunto, el Gobierno sí presentó el

concepto de impacto fiscal respectivo y este fue estudiado por ambas cámaras. En la ponencia para segundo debate presentada en la Cámara de Representantes se propuso una transferencia anual al esquema de asociación no inferior a 150.000 SMMLV. Sin embargo, el MHCP presentó un concepto sobre la iniciativa de los congresistas. En este recomendó la disminución del aporte nacional a un monto de 70.000 SMMLV con el fin de asegurar el respeto al criterio de la sostenibilidad fiscal.

14. En atención al concepto presentado por el MHCP, las plenarias de la Cámara y del Senado aceptaron que el valor del aporte de la Nación disminuyera. El legislador acogió un monto que se aproximó a los 70.000 SMMLV que sugirió el Gobierno. De este modo, tuvo en cuenta el MFMP. La procuradora general recordó que el criterio gubernamental no es vinculante para el Congreso porque su obligación “se concentra en estudiarlo y adoptar una decisión responsable con el marco fiscal del país, como parece haber sucedido con la

[16] aprobación de la Ley 2199 de 2022” . Por lo expuesto, el legislador analizó el impacto sobre las finanzas públicas de la iniciativa de los miembros del Congreso y observó las exigencias contenidas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

VI. Consideraciones

1. Competencia

15. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia porque la norma acusada parcialmente es la Ley 2199 de 2022.

2. Cuestión previa: la demanda de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente

16. El artículo 242.3 de la Constitución dispone que las acciones públicas de inconstitucionalidad por vicios de forma tienen un término de caducidad de un año. Este plazo se contabiliza desde la publicación del acto respectivo.

17. En el presente caso, la Ley 2199 de 2022 fue publicada en el Diario Oficial el 8 de

[17] febrero de 2022 . Seguidamente, la Sala constata que la demanda se basó en un cargo [18] [19] único por vicios formales . Esta fue radicada el 8 de febrero de 2023 . En consecuencia, la Corte encuentra que la acción pública de inconstitucionalidad fue ejercida oportunamente.

3. Problema jurídico y estructura de la decisión

18. La Sala debe determinar si el artículo 42 de la Ley 2199 de 2022 incurrió en un vicio formal e infringió los artículos 151 y 334 de la Constitución. Lo anterior porque, presuntamente, el Congreso habría desconocido las exigencias sobre el análisis del impacto fiscal que están previstas en las normas orgánicas de presupuesto (artículo 7 de la Ley 819 de 2003).

19. Para resolver el problema jurídico, la Corte se referirá a la RMBC y a sus mecanismos de financiación (sección 4). Igualmente, el tribunal reiterará su jurisprudencia respecto de la obligación de analizar el impacto fiscal de las normas –establecida por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003– y su relación con el criterio de sostenibilidad fiscal (sección 5). Con fundamento en lo anterior, la Sala establecerá si la norma acusada desconoció los artículos

151 y 334 de la Constitución (sección 6).

4. La RMBC y sus mecanismos de financiación

20. El artículo 287 de la Constitución establece que las entidades territoriales son autónomas. Por lo tanto, aquellas pueden gestionar sus propios intereses a través de distintos mecanismos, entre los que se encuentran los esquemas de asociatividad territorial

[20] de carácter administrativo . Esta figura implica la creación de un ente que agrupa a otras entidades territoriales, sin que haya una modificación de la organización política o administrativa del Estado.

21. El AL 2 de 2020 reformó el artículo 325 de la Constitución para crear una figura de asociatividad regional de régimen especial distinta de las que, hasta ese momento, preveía

[21] [21] la Carta . En este sentido, la RMBC es una entidad administrativa especial, dirigida al cumplimiento de las funciones asignadas a cada una de las entidades territoriales que la integran (el Distrito Capital, el departamento de Cundinamarca y los municipios de ese departamento que decidan asociarse). Sin embargo, aquella no modificó la organización política del Estado. La RMBC busca garantizar la ejecución de los planes y los programas de desarrollo sostenible, la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo y la atención de las necesidades ambientales, sociales o económicas que comparten los entes territoriales que la componen.

22. El AL 2 de 2020 determinó que los principales aspectos del funcionamiento de la RMBC serían regulados por una ley orgánica. Aquella establecería los parámetros de identificación de los hechos metropolitanos, los mecanismos de financiación, la estructura

administrativa del Consejo Regional (máximo órgano de gobierno), sus funciones, la secretaría técnica, los mecanismos de participación ciudadana y la transferencia de competencias de la Nación.

23. En cumplimiento del mencionado mandato, el legislador expidió la Ley 2199 de 2022.

Esa regulación determinó que la RMBC es una entidad administrativa con un patrimonio [22] propio . Este estaría conformado por: los recursos del presupuesto general de la Nación que se le destinen; los ingresos tributarios y aquellos que la entidad perciba por tarifas, derechos, multas, permisos, convenios, contratos y otros conceptos derivados del ejercicio de sus competencias; los aportes de las entidades territoriales que integran la asociación; los recursos del Sistema General de Regalías; la administración de los fondos de [23] inversión; y, el producto del rendimiento de su patrimonio .

24. Igualmente, el Capítulo VI de la Ley 2199 de 2022 establece los mecanismos de financiación de la RMBC. Entre estos se contemplan: la financiación o cofinanciación del Gobierno en los proyectos de infraestructura de accesos urbanos, la posibilidad de recibir

[24] recursos de distintas fuentes , la participación en la plusvalía que generen las acciones urbanísticas de carácter regional o las obras públicas y el aporte anual que debe realizar la Nación en calidad de transferencia no condicionada. Por último, es pertinente anotar que esta asociación se rige por los principios de economía y buen gobierno.

25. En suma, la RMBC es un esquema de asociatividad territorial especial, creado por el

AL 2 de 2020. Su diseño busca atender a las dinámicas particulares de las entidades territoriales que la integran. En desarrollo de lo previsto por el artículo 325 de la Constitución, el Congreso expidió la Ley 2199 de 2022 que regula la composición del patrimonio y los mecanismos de financiación de la RMBC. Entre estos se encuentra el aporte anual que debe realizar la Nación en calidad de transferencia no condicionada, contenido en la norma objeto de este proceso de control de constitucionalidad.

5. La exigencia de analizar el impacto fiscal de las normas y su relación con el criterio de la sostenibilidad fiscal

26. El artículo 151 de la Constitución establece que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a las leyes orgánicas. La jurisprudencia constitucional ha considerado que

[25] este tipo de normas condicionan la producción de otras normas jurídicas . Las leyes orgánicas establecen las pautas que rigen la actuación administrativa y la expedición de [26] otras leyes sobre la materia de la que tratan . Esta clase de disposiciones tiene una [27] posición organizadora dentro del sistema jurídico .

27. Dentro de los asuntos asignados constitucionalmente a las leyes orgánicas se encuentra la “preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de

[28] [28] apropiaciones” . En desarrollo de esta atribución, el legislador expidió la Ley 819 de

2003. El artículo 7 de esa normativa establece la necesidad de realizar un análisis del impacto fiscal en todo proyecto de ley que ordene un gasto. En términos generales, esta

obligación se concreta mediante el concepto del MHCP. Este se deberá rendir durante el trámite del proyecto en el Congreso de la República. Asimismo, este dictamen se deberá presentar cuando existan proyectos de ley de iniciativa gubernamental que planteen un gasto adicional o una reducción de los ingresos. La jurisprudencia constitucional ha entendido que los cuestionamientos referentes al desconocimiento de las exigencias previstas por la norma orgánica mencionada constituyen cargos por violación al artículo [29] 151 superior .

28. Adicionalmente, el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 determina que todo proyecto de ley debe ser compatible con el MFMP. Aquel ha sido entendido por la Corte Constitucional como “un instrumento de planeación financiera que contiene un recuento del comportamiento de la economía del país en el año anterior, establece las metas macroeconómicas anuales a un horizonte de 10 años y define la hoja de ruta para alcanzarlas, con base en análisis y proyecciones de las principales variables

[30] macroeconómicas” . El MFMP es un referente para la estructuración, deliberación y aprobación de cualquier iniciativa legislativa que contemple erogaciones con los recursos [31] públicos o beneficios tributarios . En consecuencia, cuando el MFMP no es adoptado, [32] no es exigible su aplicación .

29. La Corte ha destacado que la obligación de analizar el impacto fiscal de las normas constituye un parámetro de la racionalidad legislativa que se orienta al cumplimiento de propósitos constitucionalmente valiosos, como el orden de las finanzas públicas, la

[33] estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes . Sin embargo, esta

herramienta no constituye una barrera para que el legislador ejerza sus funciones porque el estudio de la incidencia fiscal de los proyectos de ley no se puede convertir en una carga [34] exclusiva del Congreso de la República ni genera un poder de veto del MHCP sobre el [35] órgano legislativo .

30. En consonancia con lo anterior, el AL 3 de 2011 introdujo el criterio de la sostenibilidad fiscal. Esta reforma estableció que la intervención del Estado en la economía –que fue prevista por el artículo 334 superior– debe respetar el marco de sostenibilidad fiscal que funge como un instrumento para alcanzar los objetivos del Estado social de Derecho en un marco de colaboración armónica entre las ramas y los órganos del poder público. Se trata de una pauta que emplaza a todas las autoridades “a valorar, discutir y tomar las medidas que se requieran para evitar un desequilibrio entre los gastos

[36] e ingresos públicos” . Aunque este parámetro orientador busca disciplinar las finanzas [37] públicas, no tiene un carácter coactivo , no constituye un fin constitucional en sí mismo y su aplicación está limitada por las cláusulas de intangibilidad de los derechos [38] fundamentales y del gasto público social .

31. La metodología de verificación del cumplimiento de los requisitos previstos por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. La jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre la exigencia que fue prevista por la norma orgánica de

[39] presupuesto en relación con el análisis del impacto fiscal de las leyes . Con fundamento en estas decisiones, la Corte ha estimado necesario analizar los si