CC - C427-2020

Sentencia C-427/20

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS

DE FORMA-Término de caducidadCADUCIDAD DE LA ACCION / PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Cómputo de plazo PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos argumentativos mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda (…) el cumplimiento de estas exigencias de aptitud de los cargos se verifica inicialmente en el momento en que el Magistrado o Magistrada sustanciador(a) decide sobre la admisibilidad de la demanda. Empero, esto no impide que la Sala Plena, a la hora de resolver la cuestión y como resultado de sus deliberaciones, concluya que todos o alguno de los cargos adolecen de esa aptitud sustantiva requerida, evento en el cual se impone la adopción de un fallo inhibitorio. No se trata de obstaculizar el ejercicio de esta acción ciudadana, sino de propender por su uso racional y eficiente, ya que la presunción de constitucionalidad que se predica de las normas jurídicas exige que el control que le corresponde acometer a la Corte sólo se active cuando el/la accionante proponga cargos que generen al menos una mínima duda sobre la validez de la norma acusada, y que por tanto justifiquen la apertura del debate. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de unidad de materia

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR

INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición y fundamento La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido pacífica en señalar, que de conformidad con el artículo 243 de la Constitución Política, y en aplicación a los principios de buena fe y seguridad jurídica, las decisiones que adopta este tribunal en materia de control abstracto gozan del carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Esto quiere decir que, cuando la constitucionalidad de una norma ha sido objeto de estudio y decisión de fondo por parte de este tribunal, surge una prohibición para volver a conocer y decidir sobre lo ya resuelto. Dicha prohibición, establecida para la protección de la seguridad jurídica, es lo que se conoce como la institución jurídico procesal de la cosa juzgada constitucional. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos (…) la jurisprudencia constitucional ha clasificado la tipología de la cosa juzgada constitucional, dependiendo del objeto controlado y el alcance del pronunciamiento anterior, en formal o material, absoluta o relativa, y aparente. En este sentido, ha explicado que hay cosa juzgada formal cuando la nueva demanda recae sobre el mismo texto normativo, o uno formalmente igual; material cuando se demanda una disposición jurídica que, si bien es formalmente distinta, presenta identidad en el contenido; absoluta cuando la primera decisión hubiere agotado cualquier debate constitucional sobre la norma demandada; relativa cuando fuere posible emprender un nuevo

examen de constitucionalidad de la disposición juzgada, bajo la perspectiva de nuevas acusaciones; y aparente cuando, a pesar de haber adoptado una decisión de exequibilidad en la parte resolutiva de un pronunciamiento anterior, ésta no encuentra soporte en las consideraciones contenidas en la sentencia. COSA JUZGADA FORMAL-Configuración PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance El artículo 157 de la Constitución dispone el proceso a surtirse para que un proyecto se convierta en ley: (i) publicación oficial del proyecto por el Congreso; (ii) aprobación en primer debate en la comisión correspondiente de cada cámara; (iii) aprobación en segundo debate por cada cámara; y (iv) sanción del Gobierno. Esta exigencia de que toda ley sea debatida y aprobada por las comisiones y plenarias de ambas cámaras del legislativo es una expresión del principio de consecutividad, en cuya virtud “tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración”. Así, la manifestación de la voluntad democrática del Legislador sólo se entiende perfeccionada con la realización de los debates exigidos por la Carta o por las normas orgánicas que la desarrollan, y, por ende, sólo los textos normativos que los superan merecen ingresar al ordenamiento jurídico a título de leyes válidamente expedidas por el Congreso de la República. PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Introducción de modificaciones, adiciones y supresiones por Plenarias o Comisiones de las Cámaras Legislativas

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principios de consecutividad e identidad flexible 2 Los principios de consecutividad e identidad flexible tienen un especial significado en el trámite de leyes aprobatorias del PND, ya que, en atención a su naturaleza y objeto, se restringe la potestad del Legislador para introducir modificaciones al texto del proyecto original presentado por el Gobierno nacional.

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Definición

MODIFICACIONES AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOReglas

DEBATE LEGISLATIVO-Concepto según la Jurisprudencia Constitucional PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVOJurisprudencia constitucional

Referencia: Expediente D-13440

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, “por el cual [sic] se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”

Accionante: Gloria del Pilar Hernández

Díaz

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D. C., treinta (30) de septiembre de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241.4 de la Constitución Política (en adelante, CP), la ciudadana

3

Gloria del Pilar Hernández Díaz presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, “por el cual de expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’” (en adelante “PND”). La demanda en referencia fue originalmente acumulada con la del expediente D-13433, presentada por el ciudadano Andrés Felipe Losada Borrero. Como esta última demanda fue inadmitida y luego rechazada ante la falta de corrección durante el término legal, el proceso de constitucionalidad continuó solo respecto del expediente D-13440.

2. Mediante auto del 2 de septiembre de 2019 , el Magistrado ponente admitió la demanda instaurada por la ciudadana Hernández Díaz, y ordenó (i) fijar en lista; (ii) correr traslado al Procurador General de la Nación; (iii) comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente del Congreso de la República, así como al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación, para que intervinieran en el proceso de considerarlo conveniente; e (iv) invitar a participar a varias instituciones de educación superior y centros de pensamiento. Adicionalmente, (v) como quiera que la accionante alegó la posible configuración de vicios de forma en la expedición de la norma demandada, se ordenó oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que certificaran el procedimiento que dio lugar a la expedición de la Ley 1955 de 2019, y allegaran las gacetas contentivas de los antecedentes del trámite

legislativo correspondiente.

3. Debido a las medidas adoptadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para evitar la propagación de la pandemia COVID19, los términos de la presente actuación estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo y el 30 de julio de 20201.

4. Reanudada la actuación, y cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver la demanda de la referencia.

A. NORMA DEMANDADA

5. A continuación se transcribe la norma demandada: LEY 1955 DE 2019

(mayo 25) Diario Oficial No. 50.964 del 25 de mayo de 2019 “por el cual [sic] se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’” 1 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa. Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528, PCSJA20-11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549, PCSJA20-11556, PCSJA20-11567, PCSJA11581 y PCSJA20-11597 de 2020. 4 El Congreso de Colombia

DECRETA:

(…) Artículo 140. Prórroga Código General Disciplinario. Prorróguese hasta el 1° de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019.”

B. LA DEMANDA

6. La demandante estima que el artículo 140 de la Ley 1055 de 2019 viola

los artículos 150, 157, 158 y 160 de la CP, porque desconoce los principios de unidad de materia y de consecutividad que rigen la expedición de leyes. A continuación se reseñan los argumentos que la llevan a solicitar la inexequibilidad de la norma en cuestión.

7. Cargo por violación del principio de unidad de materia. La actora sostiene que el artículo demandado no guarda relación con los objetivos y metas del PND. Aduce que en las Bases del PND (introducción, diagnósticos y los 25 pactos) no se hace referencia a la necesidad de prorrogar la entrada en vigencia del Código General Disciplinario (en adelante, CGD); por el contrario, dentro de las estrategias expresamente señaladas en la Ley del Plan, está la atinente a la correcta implementación de dicho estatuto. Para la demandante, no existe meta alguna ni indicadores para evaluar la procedencia del referido aplazamiento, “como sí las hay para medir la eficacia de las medidas contra la corrupción”.

8. Agrega que no se puede argüir que lo que se pretende con la norma demandada es realizar una adecuación institucional previa a la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, “Por medio de la cual se expide el [CGD], se derogan la ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”, pues ello implicaría el reconocimiento de la violación del principio de unidad de materia (art. 158 superior), por contrariar la finalidad de planeación de la Ley 1955 de ese mismo año. Señala que teniendo en cuenta que las entidades encargadas de

implementar la Ley 1952 de 2019 fueron las que radicaron la iniciativa ante el Congreso, que el proceso de formación de la ley duró más de cuatro años y que “se previó una vigencia diferida”, “no se puede aducir que no se iniciaron los preparativos necesarios para su implementación sino hasta el año 2019, pues ello implicaría aceptar que se utilizó una norma para instrumentalizar un documento gubernamental de planeación como lo es el Plan Nacional de Desarrollo, para solventar, precisamente, una falta de planeación”.

9. Afirma que no hay una relación teleológica entre el artículo 140 5 impugnado, y las metas, objetivos y estrategias del PND, pues uno de los objetivos de este es “el pacto de cero tolerancia a la corrupción y a la falta de transparencia”, el cual se vería comprometido por la norma cuestionada, dado que uno de los fines del CGD es precisamente el de fortalecer la lucha contra dicho fenómeno.

10. Adicionalmente, sostiene que la vulneración del principio de unidad de materia también genera una violación del artículo 150 de la CP, ya que el legislador usó indebidamente la función aprobatoria de la Ley del Plan (art. 150.3 de la CP) para reformar un código (artículo 150.2 ibidem).

11. Cargo por violación del principio de consecutividad. Por otra parte, la demandante alega la transgresión de los artículos 157 y 160 de la CP porque la disposición acusada no fue incluida en el texto originalmente radicado por el gobierno, así como tampoco en la ponencia para primer debate en comisiones conjuntas, sino que su inclusión se dio mediante una proposición en primer debate. Además, indica que en la ponencia para segundo debate en Cámara de

Representantes, “no se menciona entre las proposiciones discutidas la inclusión del artículo demandado” , y critica que la plenaria del Senado de la República hubiera aprobado el mismo texto que fue aprobado en segundo debate en la Cámara de Representantes, “debido a la falta de tiempo para tramitar la conciliación de los articulados, si estos hubieran sido aprobados con diferencias”, pues ello implica que no hubo el debate de rigor. En suma, los cargos se pueden esquematizar de la siguiente manera: Tabla 1 – Cargos de inconstitucionalidad Cargo Argumento (i) El artículo no guarda conexidad directa e inmediata con los objetivos y metas del PND; por Violación del el contrario, los desconoce. principio de unidad de materia (ii) La ley aprobatoria del PND no puede emplearse (arts. 150 y 158 CP) para reformar los códigos. (i) El proyecto original radicado por el Gobierno no incluye este artículo; fue introducido durante el primer debate. Violación del (ii) La ponencia para para segundo debate ante la principio de plenaria de la Cámara no hace mención de este consecutividad artículo. (arts. 157 y 160 CP) (iii) La plenaria de la Cámara acogió y votó sin previo debate el texto aprobado por la plenaria del Senado. 6

C. PRUEBAS REMITIDAS A LA CORTE CONSTITUCIONAL

12. En cumplimiento de lo ordenado por el Magistrado Sustanciador en auto del 2 de septiembre de 2019, el 23 de octubre de 20192 la Secretaria General de la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Cámara de

Representantes remitió los antecedentes del proceso legislativo en primer debate del Proyecto de Ley 311 de 2019 Cámara – 227 de 2019 Senado, correspondiente a la Ley 1955 de 2019, a saber: Tabla 2 – Pruebas Cámara de Representantes No. Gaceta del Contenido Congreso 1 33 del 07/02/2019 Proyecto de Ley 311/2019 Cámara – 227/2019 Senado 2 130 del 19/02/2019 Ponencia para Primer Debate (negativa) 3 133 del 19/03/2019 Ponencia para Primer Debate (negativa) 4 136 del 20/03/2019 Ponencia para Primer Debate (positiva) 5 211 del 09/04/2019 Texto aprobado en Primer Debate 6 246 del 24/04/2019 Ponencia para Segundo Debate (negativa) 7 273 del 26/04/2019 Ponencia para Segundo Debate (positiva) 8 296 del 03/05/2019 Ponencia para Segundo Debate (negativa)

13. Adicionalmente, dicha dependencia remitió certificación en la que dio fe de que el estudio, discusión y votación en Primer Debate del citado proyecto de ley, se evidencia en las siguientes actas de sesiones de las Comisiones 3ª y 4ª de la Cámara de Representantes y del Senado de la

República: Tabla 3 – Actas Comisiones Económicas Conjuntas

No. Acta Contenido Gaceta del Congreso Presentación por parte del Ministro de Hacienda y Crédito 08 del 1 Público y la Directora del 649 del 22/07/2019 19/02/2019 Departamento Nacional de Planeación 09 del Continuación presentación y 2 649 del 22/07/2019

20/02/2019 socialización 10 del Continuación estudio y 3 650 del 22/07/2019 27/02/2019 discusión 11 del 4 Anuncio 650 del 22/07/2019 19/03/2019 2 Oficio CTCP-3.3-334-C19 del 23 de octubre de 2019 suscrito por Elizabeth Martínez Barrera 7 No. Acta Contenido Gaceta del Congreso Estudio y votación de Ponencia 12 del Negativa y Ponencia de 5 651 del 22/07/2019 20/03/2019 Archivo, y anuncio de Ponencia Mayoritaria Estudio, discusión y anuncio 13 del 6 Ponencia Mayoritaria en Primer 652 del 22/07/2019 21/03/2019 Debate Estudio, discusión y votación 14 del de Ponencia Mayoritaria y 7 430 del 29/05/2019 22/03/2019 aprobación Primer Debate. Aprobación del Articulado

D. INTERVENCIONES

14. Durante el trámite del presente asunto se recibieron varios escritos de intervención, por medio de los cuales se solicitó a la Corte que se pronuncie en distintos sentidos, a saber: (i) que declare la exequibilidad del artículo acusado; y (ii) que declare su inexequibilidad.

15. Solicitud de exequibilidad. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación intervienen conjuntamente3 para solicitar la declaratoria de exequibilidad del artículo 140 de la Ley 1955 de 2019. Aseveran que en aplicación de los criterios jurisprudenciales4, existe una conexidad directa, inmediata y teleológica entre

esta norma y la parte general de la Ley del PND, y que el artículo impugnado es un mecanismo de ejecución de dicho plan. Lo anterior, por cuanto, en la exposición de motivos5 se afirma que la legalidad es la ruta que traza el Plan y la que marca sus énfasis, y que para implementar el pacto estructural de la legalidad, y para que ésta se refleje en una mayor equidad de oportunidades, “se requieren condiciones habilitantes”6.

16. Asimismo, advierten que el referido pacto “le apuesta a poner la lucha contra la corrupción en el centro de la agenda de política pública”7 y que la legalidad es la base sobre la cual se asienta y se hace posible el emprendimiento y la equidad”8. Aducen que el énfasis en la legalidad es coherente con lo plasmado en las Bases del PND, que incluye la línea “alianza contra la corrupción: tolerancia cero con los corruptos”, y que a su vez tiene como objetivo el “Pacto de cero tolerancia a la corrupción y a la 3 El documento fue suscrito por Luis Carlos Vergel Hernández, como apoderado del Departamento Nacional de Planeación; y Esteban Jordán Sorzano, en su calidad de delegado del Ministro de Hacienda y Crédito Público. 4 Al respecto citan las sentencias C-376 de 2008, C-539 de 2008 y C-092 de 2018. 5 Gaceta del Congreso No. 33 del 7 de febrero de 2019, página 60. 6 Ibidem, p 61.

7 Ibid. 8 Ibid. 8 falta de transparencia”, cuyo alcance es el de “fortalecer las capacidades institucionales para combatir la corrupción, afianzar la legalidad y el

relacionamiento colaborativo con el ciudadano”.

17. Añaden que una de las estrategias para desarrollar el objetivo, señaladas en las referidas Bases, es la de “robustecer la prevención de la materialización de los riesgos de corrupción”, y específicamente en materia de “gestión de control interno y disciplinario” se señala que los operadores disciplinarios deben iniciar un “proceso de adecuación técnica, procedimental, logística, conceptual y de infraestructura tecnológica y física” para una correcta implementación de la Ley 1952 de 2019, y que se deben hacer capacitaciones sobre el procedimiento oral instituido en el nuevo código, y se dispone que “[P]ara el efecto, el Gobierno Nacional a través de la Procuraduría General de la Nación, revisará la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2018 [sic]”. Por consiguiente, indican que prorrogar la entrada en vigor del nuevo estatuto disciplinario es una condición indispensable para poder preparar a las instituciones en el cabal cumplimiento del pacto por la legalidad.

18. En cuanto a la presunta violación del principio de consecutividad, señalan que, contrario a lo indicado por la actora, el texto demandado fue aprobado en primer debate en sesiones conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, tal y como se consignó en el acta correspondiente publicada en las Gacetas del Congreso 272 y 273 del 26 de abril de 2019: “en la sesión del 3 de abril de 2019 se hizo un recuento del texto aprobado en primer debate, el cual incorporó las proposiciones avaladas por el Gobierno, entre las cuales están la de prorrogar hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia la Ley 1952

de 2019 (toda vez que la implementación de la Ley del Código Disciplinario requiere recursos de más de 300 mil millones (…)”. Agregan que en la misma publicación constan las modificaciones propuestas por los ponentes a la norma aprobada en primer debate, relativas solamente a la numeración y el título del respectivo artículo, y que el proyecto de ley fue aprobado por las dos cámaras en segundo debate, conforme lo exige el numeral 3° del artículo 157 Superior. Concluyen que el texto fue ampliamente discutido en todos los debates legislativos, y que en su trámite no existió ningún vicio de inconstitucionalidad.

19. Solicitudes de inexequibilidad. Dentro del término previsto para el efecto, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y los ciudadanos Jorge Eliécer Gaitán Peña y Gerson Filippo Arcieri Caldas presentaron escritos de intervención, solicitando la declaratoria de inexequibilidad de la norma impugnada.9 Sus planteamientos se reseñan de la siguiente manera: 9 Además de aquéllas reseñadas en este acápite, la ciudadana Rosa Elena Suárez Díaz, presentó una intervención el 16 de diciembre de 2019, esto es, en forma extemporánea, ya que, según el registro de anotaciones de la Secretaría General de la Corte, el término de fijación en lista para intervenciones ciudadanas corrió entre el 31 de octubre y el 15 de noviembre de 2019.

9

20. La Academia Colombiana de Jurisprudencia10 indica que en las Bases del Plan de Desarrollo “componente C Alianza contra la corrupción: tolerancia cero con los corruptos, del Pacto por la legalidad: seguridad

efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad en democracia”, se señaló que “La Procuraduría General de la Nación, las personerías municipales y oficinas de control interno disciplinario de las entidades públicas darán inicio a un proceso de adecuación técnica, procedimental, logístico, conceptual y de infraestructura tecnológica y física que permitan una correcta implementación de la Ley 1952 de 2019. Asimismo, capacitarán a los funcionarios para proveerlos de las herramientas necesarias para el desarrollo del procedimiento oral previsto en la precitada norma en garantía de los derechos de los sujetos procesales. Para el efecto, el Gobierno Nacional a través de la Procuraduría General de la Nación, revisará la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2018”11. Afirma que esta estrategia implica el reconocimiento de que, para la fecha de expedición de la Ley del Plan -25 de mayo de 2019-, los organismos que ejercen la función disciplinaria no contaban con el “alistamiento operativo” para una adecuada implementación del nuevo código disciplinario, cuya vigencia sustantiva habría de empezar tres días más tarde, y la procedimental a partir del 28 de julio de 2020. De lo anterior, deduce que existe una plena correspondencia entre las estrategias señaladas en las Bases del Plan de Desarrollo que se refieren a la requerida postergación de aplicación del nuevo estatuto disciplinario, y lo dispuesto en la norma impugnada.

21. En cuanto a la alegada violación del principio de consecutividad, la Academia indica que en el presente caso el artículo 140 fue introducido

mediante la presentación de una proposición durante el primer debate que se desarrolló en comisiones conjuntas de asuntos económicos (art. 341 superior), lo cual corresponde a un mecanismo constitucionalmente válido, pues los congresistas tienen la posibilidad de modificar los textos sometidos a su consideración, dado que su labor -salvo algunas excepcionesno se limita simplemente a aprobarlos o negarlos. Señala que en relación con el segundo debate en las plenarias de Cámara y Senado tampoco se violó el artículo 175 de la Ley 5 de 1992 (Reglamento del Congreso)12 porque no se hubiera hecho una mención específica a la respectiva proposición, dado que ello se exige solamente de las que no fueron acogidas; las que son aprobadas hacen parte del informe de la ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes.

22. En cuanto a la aprobación de textos idénticos en segundo debate por ambas cámaras, esa institución estima que ello per se no es indicativo de una 10 Suscribió el concepto el Miembro Correspondiente Manuel Alberto Restrepo Medina. 11 Folio 80 del expediente. 12 “ARTÍCULO 175. CONTENIDO DE LA PONENCIA. En el informe a la Cámara Plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo. La omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión”. 10 elusión del debate; lo reprochable, a su juicio, es “la renuncia a hacer el debate ante la ausencia de tiempo para tramitar la conciliación si se llegaba

a aprobar un texto discrepante del primero, so pena del archivo del proyecto por no lograr su aprobación dentro de los plazos constitucionales, forzando así el acogimiento del texto proveniente de la otra cámara”13. Sobre este particular, considera evidente la decisión del Senado de acoger el mismo texto adoptado por el Cámara debido a la ausencia de tiempo, lo cual, sí implicaría una vulneración del principio de consecutividad, por lo que la norma demandada debería declararse inexequible. Con esto, añade, se generaría un importante precedente para futuros procesos legislativos, ya que es frecuente que una cámara renuncie al debate que le corresponde y en su lugar acoja el texto aprobado por la otra, ante la falta de tiempo para acudir al trámite de conciliación en caso de aprobarse textos discrepantes.

23. No obstante, en vista de los efectos negativos que generaría esta declaración, puesto que entraría a regir un estatuto sin la necesaria preparación institucional, plantea la posibilidad de que este tribunal difiera los efectos de su decisión, “dando tiempo al Congreso para que tramite una ley ordinaria que modifique la norma de la entrada en vigencia del código disciplinario, o inclusive para que lo derogue ante la constatación de la imposibilidad fáctica de universalizar la aplicación de la oralidad como, al parecer ilusoriamente, lo pretendió la Ley 1952”.

24. El ciudadano Jorge Eliécer Gaitán Peña señala que la norma impugnada desconoce el principio de unidad de materia que rige el proceso legislativo, que ha sido consagrado en pro de la seguridad jurídica y de la transparencia, y que constituye un límite a la potestad de configuración

normativa del Congreso de la República. Arguye que la temática de la disposición demandada es ajena tanto al contenido como a los objetivos del PND, puesto que este “es una Ley programática por medio de la cual se trazan los objetivos y lineamientos estratégicos de las políticas que se fija el Gobierno”, que “forma parte del Título XII que regula el Régimen Económico y de la Hacienda Pública”14. Relaciona tanto las bases fundamentales de dicho plan como sus metas, y de ello concluye que ninguno de sus fines estratégicos está dirigido a “regular la vigilancia de la conducta oficial de los servidores públicos y particulares que ejercen funciones públicas o administran recursos del Estado”15.

25. A su vez, anota que el Código General Disciplinario se ocupa de la investigación y sanción de las conductas que afectan la buena marcha de la administración pública y de los actos de corrupción, asuntos que no guardan ninguna conexidad -temática, causal, teleológica o sistemáticacon la Ley del Plan”16. Plantea que prorrogar la vigencia del referido código implica no dotar 13 Ibidem, folio 86. 14 Ibidem, folio 34. 15 Ibidem, folio 35. 16 Ibidem, Folio 36. 11 de herramientas adecuadas a los operadores disciplinarios en su lucha contra la corrupción, que es precisamente uno de los propósitos del PND. Por otra parte, el ciudadano asevera que en sentencia C-704 de 2017, ya la Corte Constitucional se había pronunciado sobre la regla de vigencia del Código General Disciplinario, de manera que sobre ello ha operado la cosa juzgada

constitucional, y ninguna autoridad puede desconocerla. Por último, señala que el artículo demandado “echa al traste” los esfuerzos de capacitación de muchas instituciones públicas y privadas, para efectos de asumir la entrada en vigencia de la nueva normativa disciplinaria.

26. El ciudadano Gerson Filippo Arcieri Caldas señala que la jurisprudencia constitucional17 ha dicho que el principio de unidad de materia debe aplicarse con un mayor rigor en cuanto atañe al PND, pues se parte que debe existir entre sus fines y objetivos, y los instrumentos de concreción, un vínculo directo, teleológico e inmediato. Considera que en el caso del artículo 140 impugnado, existe apenas una conexidad mediata y eventual, y que a través de aquel se intentó subsanar un yerro del legislador, que este ha debido corregir en la misma Ley 1952 de 2019 o en otra ley que se expidiera para ese propósito, y no en el Plan de Desarrollo que tiene un trámite más expedito.

E. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA

NACIÓN18

27. El jefe del Ministerio Público solicitó a la Corte declarar exequible el artículo demandado, “en los mismos términos que en el proceso D-13281”, y que, de igual manera, lo declare ajustado a la Constitución por el cargo de violación del principio de consecutividad.

28. Anota que se tramita en esta corporación el expediente D-13281, correspondiente a una acción de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 140 de la Ley del PND, por la alegada infracción al principio de unidad de materia. La Procuraduría reitera lo conceptuado en ese proceso, en

el sentido de sostener que la norma impugnada sí guarda relación con propósito del desarrollo y cumplimiento de la referida ley, y que el cargo parte de una limitada interpretación de las estrategias de dicho Plan, “pues en las bases del mismo se consignó expresamente el asunto de la vigencia del Código”, y que en su implementación, “el Gobierno a través de la Procuraduría General de la Nación, revisará la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2018 (sic)”. Arguye que existe una conexidad directa e inmediata con los propósitos del Plan, pues la prórroga de entrada en vigencia del Código General Disciplinario ejecuta uno de los ejes de aquel, como lo es “el pacto por la legalidad”, el cual tiene como fin el de fortalecer la capacidad institucional para la lucha contra la corrupción. Así, el Plan establece instrumentos para asegurar el correcto desarrollo de la función dis