CC - C429-2019

Sentencia C-429/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Vigencia de la disposición demandada DEROGACION-Definición DEROGACION DE LA LEY-Expresa, tácita y orgánica SUBROGACION-Concepto/DEROGATORIA TACITA Y SUBROGACION-Diferencias PROCESOS DE SUBROGACION-Hipótesis posibles y solución en torno a la competencia de la Corte Constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Criterios para verificación de producción de efectos SUBSIDIO FAMILIAR-Marco normativo COMPETENCIAS ESPECIALES O ATIPICAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional En consecuencia, la Sala Plena concluye que la potestad para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 2150 de 1992 corresponde a la Corte Constitucional, al tratarse de una norma con contenido material de ley, que se enmarca dentro de las llamadas competencias especiales o “atípicas” que ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación. Una conclusión contraria implicaría el desconocimiento de la jurisprudencia constitucional que ha establecido, con absoluta claridad, que el control abstracto de constitucionalidad de los decretos y actos normativos con fuerza material de ley es de competencia de la Corte Constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMA SUBROGADA-Competencia para proferir un pronunciamiento de fondo/NORMA SUBROGADA-Efectos actuales

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público NORMA ACUSADA-Vigencia En suma, la Corte concluye que las normas acusadas se encuentran vigentes dado que: (i) no hay una derogatoria orgánica de las Leyes 25 de 1981 y 21 de 1982, en la medida en que la Ley 789 de 2002 no regula íntegramente las funciones que corresponden a la Superintendencia del Subsidio Familiar; (ii) la competencia para dictar un reglamento sobre la negociación de bienes de las cajas de compensación, en casos de liquidación no excluye la posibilidad de que el Superintendente del Subsidio Familiar deba aprobar o improbar las negociaciones sobre tales activos; (iii) no es acertado suponer que, por el 2 hecho de haberse modificado el listado de funciones de las cajas de compensación familiar, ello implica la desaparición automática del orden de prioridades previsto en el artículo 62 de la Ley 21 de 1982; (iv) el artículo 20 de la Ley 789 de 2002 no derogó tácitamente las disposiciones acusadas, dado que se refiere a contenidos normativos distintos y no excluyentes con las normas acusadas; (v) el Consejo de Estado, en varias decisiones sobre la legalidad de otras normas reglamentarias distintas de las demandadas, ha ratificado que los preceptos legales demandados subsisten en el ordenamiento jurídico SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carácter definitivo, de obligatorio cumplimiento y con efectos erga omnes COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar su existencia COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Pronunciamiento anterior

de Corte Suprema/COSA JUZGADA CONSTITUCIONALInexistencia UNIDAD NORMATIVA-Procedencia/INTEGRACION NORMATIVA-Eventos en que procede/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Reiteración de jurisprudencia/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVAContenido normativo INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia RAMAS DEL PODER PUBLICO-Colaboración armónica/RAMAS DEL PODER PUBLICO-Principio de separación de poderes/RAMAS DEL PODER PUBLICO-Sistema de frenos y contrapesos

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia constitucional ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Competencia plena del legislador Esta potestad se evidencia en el artículo 150 superior (numeral 7°), el cual asigna al Congreso de la República, a través de la ley, las funciones de determinar la estructura de la administración nacional y la de crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica. De igual modo, le otorga la atribución de reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, así como crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta 3 FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios, objeto y control

CREACION DE ENTIDADES U ORGANISMOS NACIONALESReserva de ley

COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA EN

MATERIA DE ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Jurisprudencia constitucional La Sentencia C-350 de 2004 recapituló los pronunciamientos de la Corte sobre la materia y señaló que la definición de la estructura estatal asignada al Congreso de la República comprende: (i) el diseño de los organismos que integran la administración nacional, la fijación de sus objetivos, sus funciones y la vinculación con otros entes para fines del control; (ii) la determinación del régimen jurídico de los trabajadores, de la contratación y la adopción de medidas de tipo tributario; y (iii) las características definitorias de las entidades, tales como la independencia administrativa, técnica y patrimonial ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONALCompetencia del legislador MARGEN DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR-No es absoluto RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN EL ORDEN NACIONAL-Amplio margen de configuración del legislador El Legislador dispone de un margen de configuración amplio para determinar la naturaleza, estructura y funciones de las entidades que conforman la Rama Ejecutiva, tanto en el sector central como en el descentralizado. Esta potestad es una manifestación del principio de separación de poderes y está sometida a límites precisos, en el marco de las competencias definidas en la Constitución, los principios superiores, las finalidades del Estado Social de Derecho y de sus autoridades, los propósitos de la administración y del servicio público y el respeto por los derechos fundamentales de las personas SUPERINTENDENCIA-Fundamento constitucional y titularidad de competencias SUPERINTENDENCIA-Determinación de la estructura, objetivos

generales y funciones SUPERINTENDENCIA-Funciones de inspección, control y vigilancia MECANISMOS DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROLSi bien la propia Constitución emplea dichos términos, ni el constituyente ni el legislador han adoptado una definición única aplicable a todas las áreas del Derecho/INSPECCIONDefinición/VIGILANCIA-Definición/CONTROL-Definición INSPECCION Y VIGILANCIA-Podrían clasificarse como mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar 4 irregularidades en la prestación de un servicio/CONTROL-Conlleva el poder de adoptar correctivos o incidir directamente en las decisiones del ente sujeto a control FACULTADES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROLReglas jurisprudenciales LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites En consecuencia, el amplio margen de configuración del Legislador en ningún caso puede implicar el desbordamiento de las facultades de inspección, vigilancia y control establecidas constitucionalmente. En otras palabras, la ley no puede otorgar cualquier competencia ni asignar cualquier contenido a las referidas atribuciones, pues debe atender a límites constitucionales tales como: (i) la razonabilidad y proporcionalidad de las restricciones; (ii) el deber de imparcialidad; (iii) la prevalencia de los derechos fundamentales; (iv) el principio de legalidad; (v) el propio contenido sustancial de las facultades de inspeccionar, vigilar y controlar; y (vi) la atribución constitucional de competencias a otras autoridades públicas. En este orden de ideas, las medidas legislativas no pueden tornar nugatoria la

autonomía de los particulares vigilados SUBSIDIO FAMILIAR-Origen y evolución SUBSIDIO FAMILIAR-Pago corresponde a la Caja de Compensación CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Funciones CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Contribuciones tienen carácter de rentas parafiscales atípicas CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Objetivos y prioridades en que deben aplicarse los recursos CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Prohibiciones Las cajas de compensación familiar se hallan, por expresa disposición legal, sometidas a un régimen de transparencia, de conformidad con el cual deben abstenerse de realizar ciertas actividades, entre las cuales resulta relevante mencionar: (i) ejercer prácticas restrictivas de la competencia; (ii) promocionar la prestación de servicios en relación con bienes de terceros frente a los cuales, los afiliados, no deriven beneficio; (iii) incurrir en conductas que sean calificadas como práctica no autorizada o insegura por la Superintendencia de Subsidio Familiar; y (iv) incumplir con las apropiaciones legales obligatorias para los programas de salud, vivienda de interés social, educación, jornada escolar complementaria, atención integral a la niñez y protección al desempleado CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza jurídica 5 [L]a jurisprudencia ha resaltado que las cajas de compensación familiar son “entes jurídicos de naturaleza especialísima “y ha destacado “que no ejercen funciones públicas, sino que desarrollan una función social”. Además, cumplen con obligaciones dentro del Sistema General de Seguridad Social y se encuentran sometidas a la inspección, control y vigilancia del Estado

CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Alcance En este sentido, cabe destacar que se trata de actores privados que participan en la economía e intervienen en el servicio público de seguridad social e incluso, en algunos casos, pueden participar en su prestación, como ocurre con la participación que tienen en el sector de la salud CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Régimen de inspección y vigilancia

SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR-Alcance

SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR-Régimen de autorización

SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR-Competencias

FUNCIONES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROLCaracterísticas

[L]a jurisprudencia de esta Corporación ha considerado algunas de sus características definitorias y ha señalado que: (i) la inspección consiste en la verificación de información de las entidades sometidas a control; (ii) la vigilancia implica el seguimiento y evaluación de las actividades de las entidades sometidas a ella; y (iii) el control, en sentido estricto, se refiere a la posibilidad de ordenar correctivos y sanciones para encausar las actuaciones de los particulares, cuando existe una evidente afectación del interés general en la actividad o sector vigilado ESTADO DE DERECHO-Fijación de competencias a las autoridades públicas En este sentido, esta Corporación ha señalado que es contraria a la Constitución Política: (i) la asignación a las superintendencias de funciones que corresponden a otros órganos constitucionales en virtud de la Carta; (ii) el otorgamiento de competencias sobre las entidades vigiladas que resulten desproporcionadas y desconozcan sus derechos fundamentales; y (iii) la

delegación en particulares de las funciones de inspección, vigilancia y control, entre otros

FUNCION DE INSPECCION, CONTROL Y VIGILANCIA DEL

PRESIDENTE-Contenido FUNCION DE REGULACION Y FUNCION DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL-Atribución a autoridades diferentes 6 Las funciones de inspección, vigilancia y control, atribuidas al Legislador para su regulación y al Gobierno Nacional en cuanto a su ejercicio, constituyen mecanismos especiales diseñados para realizar, de modo concreto y en un sector determinado de la actividad económica, las orientaciones generales de la política estatal y para verificar, en el área respecto de la cual operan, la materialización de los imperativos derivados del interés colectivo. En conclusión, las atribuciones de inspección, vigilancia y control están sometidas a los límites que impone la Constitución al Legislador para su definición, deben enmarcarse en el concepto de regulación económica y no pueden generar un grado de intromisión que anule la autonomía de los particulares y las facultades de las entidades vigiladas. Para la Corte, las medidas objeto de análisis implican un desbordamiento de las competencias previamente enunciadas, por cuanto: (i) exceden el ámbito propio de la inspección y vigilancia en la medida en que van más allá de la naturaleza constitucional prevista para aquellas; (ii) la propia superintendencia se convierte en un agente que toma decisiones sobre las transacciones de las cajas de compensación familiar e, incluso, puede decidir sobre su conveniencia; (iii) la superintendencia desplaza a los órganos directivos de las cajas de compensación, en virtud del alto grado de discrecionalidad que

permiten las normas acusadas; y (iv) generan efectivamente la cogestión con las entidades vigiladas CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Exigencias por parte de la Superintendencia de Subsidio Familiar CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Recursos parafiscales RECURSOS PARAFISCALES-Administración VIGILANCIA FISCAL-Atribución exclusiva de los organismos de control fiscal CONTROL DISCIPLINARIO-Destinatarios FUNCION ADMINISTRATIVA-Condiciones de transparencia e imparcialidad SUPERINTENDENCIA-Función judicial

Referencia: Expediente D-12866

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6° (parcial) de la Ley 25 de 1981 y los artículos 54 (parcial) y 63 de la Ley 21 de 1982.

Demandante: Tania Marcela Malely

Hernández Guzmán. 7

Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Cartagena de Indias, D. T. y C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana

Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la

siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Tania Marcela Malely Hernández Guzmán presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 6° (parcial) de la Ley 25 de 1981 y de los artículos 54 (parcial) y 63 de la Ley 21 de 1982.

1 Mediante Auto del 19 de septiembre de 2018 , se admitió la demanda en relación con el cargo referido al desconocimiento de los artículos 115 y 189 superiores y se inadmitió respecto del segundo señalamiento planteado, alusivo a la vulneración de los artículos 83, 333 y 334 de la Carta. En la misma providencia, se concedió el término de tres días para que la actora corrigiera la demanda en relación con el cargo inadmitido, so pena de que procediera su rechazo. En relación con este proveído, la demandante formuló solicitud de aclaración y, en forma subsidiaria, presentó corrección de la demanda2. La accionante 1 Folios 51 a 56, Cuaderno No. 1. 2 Folio 58, Cuaderno No. 1. En su escrito, la actora solicitó a la Magistrada Sustanciadora: “1. Que aclare los numerales tercero y cuarto de la parte resolutiva del Auto del 19 de septiembre de 2018, en el sentido de explicar si el término de tres (3) días para corregir corre para todo el escrito de demanda o solo para el

segundo cargo inadmitido. Y si la consecuencia por no corregir deriva en el rechazo del cargo inadmitido o de toda la demanda.

2. Que, si luego de estudiada la solicitud de aclaración concluye que la consecuencia por no corregir deriva solamente en el rechazo del cargo inadmitido, comprenda este escrito como un desistimiento del cargo segundo de la demanda por ‘afectación del principio de buena fe e intervención injustificada a la libre iniciativa privada (artículos 83, 333, 334 de la C.P.)’. 8 desistió expresamente de la censura inadmitida, teniendo en cuenta que ya había sido admitido el primer cargo planteado en su demanda. Por lo tanto, solicitó que el proceso de inconstitucionalidad continuara exclusivamente respecto del primer señalamiento.

Mediante auto del 11 de octubre de 20183, la Magistrada Ponente rechazó por improcedente la solicitud de aclaración del auto del 19 de septiembre de 4 2018 . En la misma providencia, negó el desistimiento formulado por la accionante, toda vez que el mismo no resulta procedente en el trámite previsto para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad. No obstante, en relación con el cargo segundo de la demanda de inconstitucionalidad –referente a la presunta vulneración de los artículos 83, 333 y 334 superiores–, se tuvo por no corregida la demanda en razón a las manifestaciones de la demandante. Por tanto, se rechazó dicho señalamiento, al no haberse subsanado en los términos indicados en el auto de 19 de septiembre de 2018.

En consecuencia, se continuó con el trámite del cargo admitido y se ordenó: (i) fijar en lista la norma acusada para garantizar la intervención ciudadana; (ii) correr traslado al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia; (iii) comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Trabajo y Protección Social, a la Superintendencia del Subsidio Familiar, a la Contraloría General de la República y a la Defensoría del Pueblo para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en el trámite; e (iv) invitar a la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (ASOCAJAS); a la Federación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (FEDECAJAS); a las cajas de compensación COMFANDI, COLSUBSIDIO, CONFA, COMFAMA, COMPENSAR, CAFAM, COMFAMILIAR Cartagena y Bolívar, COMFENALCO Antioquia, COMCAJA, COMFAMILIAR de Nariño, COMFACUNDI y CAJACOPI; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; a las facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, Libre de Colombia, de Nariño, de Antioquia, de Caldas, EAFIT, Católica de Colombia, de Ibagué, del Cauca y Autónoma de Colombia; y a los Grupos de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana y de la Universidad

3. Que, si luego de estudiada la solicitud de aclaración concluye que la consecuencia por no corregir deriva

en el rechazo de toda la demanda, comprenda este escrito como una corrección del cargo inadmitido en los términos del Auto de 19 de septiembre de 2018”. 3 Folios 66 a 69, Cuaderno No. 1. 4 En la providencia, se explicó que en el caso de los autos que se profieren en el curso del proceso de control abstracto de constitucionalidad, no procede la aclaración consagrada en el artículo 285 del Código General del Proceso, con fundamento en las siguientes razones: (i) El procedimiento para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional se rige por lo previsto en el Decreto 2067 de 1991, normativa que, por su carácter especial, excluye la aplicación de estatutos generales como el Código General del Proceso; (ii) el único recurso que fue previsto por el Decreto 2067 de 1991 fue el de súplica, en los términos señalados en el artículo 6° del aludido Decreto; (iii) no es posible extender a los autos dictados en el trámite de constitucionalidad la interpretación que ha realizado la Sala Plena de la Corte respecto de las sentencias de control abstracto, las cuales tienen efectos erga omnes y hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, a diferencia de los autos proferidos en el marco de dicho trámite. 9 del Rosario, para que se pronunciaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada, en el evento de estimarlo pertinente. 5 De igual manera, con fundamento en lo previsto por el Auto 305 de 2017 , la providencia que admitió la demanda declaró la suspensión de términos, la cual

6 fue levantada mediante Auto 020 de 2019 . Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones parcial o totalmente acusadas y se subrayan los apartes demandados: “LEY 25 DE 1981

(febrero 24) Diario Oficial. Año CXVII. N. 35717. 9, marzo, 1981. Pág. 3. Por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia,

DECRETA: (…) “Artículo 6º. El Superintendente del Subsidio Familiar es un funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República y

tendrá las siguientes atribuciones: (…) g) Con el objeto de propender por la más eficiente administración y control, estatuir las normas y procedimientos a que debe someterse el régimen de contratación de obras, servicios y suministros en las entidades sometidas a su vigilancia y aprobar o improbar toda clase de negociaciones de bienes inmuebles de su propiedad.” (…) “LEY 21 DE 1982 5 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Mediante Auto 305 de 2017, la Sala Plena de la Corte Constitucional decretó la suspensión de términos para los procesos de constitucionalidad que se encontraban admitidos hasta ese momento y dispuso que dicha medida también aplicaría para aquellos trámites que fueran admitidos o

asumidos por la Corte posteriormente. 6 Folios 24 y 25, Cuaderno No. 2. Auto 020 del 30 de enero de 2019. 10 (enero 22) Diario oficial. Año CXVIII. N. 35939. 5, febrero, 1982. Pág. 289 Por la cual se modifica el régimen del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones El Congreso de Colombia

DECRETA: (…) “Artículo 54. Son funciones de los Consejos Directivos: (…) 2º. Aprobar, en consonancia con el orden de prioridades fijadas por la presente ley, los planes y programas a que deban ceñirse las inversiones y la organización de los servicios sociales. Los planes y programas antedichos serán sometidos al estudio y aprobación de la

Superintendencia del Subsidio Familiar. (…) Artículo 63. La Superintendencia del Subsidio Familiar tendrá en cuenta el orden de prioridades señalado en el artículo anterior para aprobar o improbar obras y programas sociales de las Cajas de Compensación. Parágrafo. Las inversiones en obras y programas sociales y las que se hagan con los recursos destinados a atender gastos de instalación, administración y funcionamiento, realizadas o que se realicen por las Cajas de Compensación Familiar sin la debida aprobación oficial o en contravención de disposiciones legales y que no cumplan los objetivos del subsidio, deberán adecuarse, en un término prudencial, a las normas legales y reglamentarias pertinentes. Si tal adaptación no se efectuare en el término señalado o no fuere posible, se ordenará la venta de las obras realizadas.”

(…)

III. LA DEMANDA La demandante considera que las disposiciones señaladas vulneran los artículos 115 y 189, numeral 26, de la Constitución Política, por cuanto estas exigen que la Superintendencia del Subsidio Familiar apruebe, de manera previa, varias actuaciones de las cajas de compensación familiar, entre las cuales se incluyen: (i) las obras y programas sociales adelantados por dichas entidades (artículo 63 de la Ley 21 de 1982); (ii) los planes y programas de inversión y la organización de los servicios sociales que prestan tales instituciones (artículo 54, numeral 2°, de la Ley 21 de 1982); y (iii) la negociación de toda clase de bienes inmuebles de propiedad de aquellas

11 (artículo 6, literal g de la Ley 25 de 1981). De este modo, considera que las mencionadas facultades implican la cogestión con las entidades vigiladas, lo cual desborda las funciones asignadas constitucionalmente a las superintendencias y su deber de imparcialidad. A modo de aclaración preliminar, la actora precisa que las normas demandadas se encuentran vigentes, pese a que resultaría admisible una interpretación que sostenga que el parágrafo 1° del artículo 20 de la Ley 789 de 20027 derogó tácitamente las disposiciones acusadas, al establecer que, por regla general, el control que se ejerce sobre las cajas de compensación familiar es de carácter posterior. Sin embargo, resalta que el Consejo de Estado, en sentencia de 20 de noviembre de 2014, consideró que la regla general que impone dicho control posterior no es incompatible con la facultad de la Superintendencia del

Subsidio Familiar de intervenir sobre la gestión de las cajas de compensación familiar mediante la autorización de determinados actos. Por ende, concluye 8 que las normas demandadas se hallan plenamente vigentes . Por otra parte, la demandante pone de presente que la Corte Suprema de Justicia se pronunció acerca de la constitucionalidad de los preceptos acusados mediante sentencias del 27 de mayo de 1982 y del 19 de marzo de 1987. No obstante, aclaró que ambas decisiones tuvieron como parámetro para su decisión de exequibilidad la Constitución de 1886, razón por la cual no se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional. En su criterio, la Corte Constitucional debe analizar las normas de acuerdo con los parámetros establecidos en la Constitución de 1991, con el propósito de ratificar el “criterio jurisprudencial sostenido por la Corte Suprema de Justicia en su momento, en donde se consideró que las funciones de inspección y vigilancia claramente no incluyen funciones de administración, coadministración y/o cogestión: “Inspeccionar y vigilar no es lo mismo que 9 dirigir”, especialmente cuando se trata de entidades privadas no estatales” . Así las cosas, para efectos de sustentar las razones de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, enuncia las principales normas que regulan el subsidio familiar, así como las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en relación con la naturaleza y funcionamiento de las cajas de 10 compensación familiar . En ese contexto, expone que la obligación impuesta

a las cajas de compensación familiar, consistente en solicitar aprobación previa a la Superintendencia de Subsidio Familiar para negociar inmuebles y 7 El parágrafo 1 del artículo 20 de la Ley 789 de 2002 señala, en lo pertinente, que “[e]l Control se ejercerá por regla general de manera posterior, salvo en aquellas Cajas en que la Superintendencia de Subsidio Familiar mediante resolución motivada que así lo disponga”. 8 Folio 9, Cuaderno No. 1. 9 Folio 39, Cuaderno No. 1. 10 La actora refiere, entre otras, las Sentencias C-575 de 1992, C-508 de 1997, C-1173 de 2000, C-711 de 2001, C-655 de 2003, C-041 de 2006, C-341 de 2007, C-337 de 2011, T-942 de 2014 y T-623 de 2016. 12 realizar planes de inversión y servicios sociales, se deriva de las disposiciones parcialmente demandadas, así como de la interpretación que de ellas han 11 hecho el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia . En este sentido, la demanda versa sobre un único cargo admitido, denominado por la actora como “desbordamiento de las funciones constitucionales de las Superintendencias”. En su criterio, las normas objeto de reproche trasgreden los artículos 115 y 189, numeral 26, de la Constitución Política en tanto desbordan el marco del concepto de inspección, vigilancia y control contenido en las normas superiores. Sobre el particular, señala que los mandatos constitucionales antes referidos únicamente otorgan facultades a las

superintendencias para ejercer funciones de inspección y vigilancia respecto de las instituciones “de utilidad común” (en los términos del artículo 189, numeral 26), así como, excepcionalmente, potestades de "control" por delegación presidencial. No obstante, estima que los preceptos acusados desconocen el contenido que el Constituyente atribuyó a las superintendencias, en la medida en que establecen para las cajas de compensación familiar la obligación de solicitar a la Superintendencia del Subsidio Familiar la aprobación previa de programas y planes de inversión, así como de las negociaciones sobre bienes inmuebles. En tal sentido, estas potestades implican una “cogestión o coadministración” de la Superintendencia del Subsidio Familiar con las entidades vigiladas. Para sustentar estos razonamientos, la accionante cita varias sentencias de constitucionalidad que han definido las funciones de inspección, vigilancia y control asignadas al Presidente de la República, quien las puede delegar en otras autoridades administrativas, como los ministerios y las superintendencias. Así, señala que estas facultades no implican que las entidades puedan injerir en las decisiones de una entidad controlada. 12 A modo de ejemplo, refiere la Sentencia C-570 de 2012 , en la cual la Corte Constitucional estudió el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y 13 control en las corporaciones autónomas regionales . A partir de dicho análisis, colige que tales potestades “se refieren al seguimiento de las actuaciones de las entidades, e incluso la función de control, que es la que 11 Folios 11 a 15, Cuaderno No. 1.

12 La Sentencia C-570 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), en el aparte citado por la demandante, indicó: “Las funciones de inspección, vigilancia y control se caracterizan por lo siguiente: (i) la función de inspección se relaciona con la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control, (ii) la vigilancia alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad vigilada, y (iii) el control en estricto sentido se refiere a la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones. Como se puede apreciar, la inspección y la vigilancia podrían clasificarse como mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar irregularidades en la prestación de un servicio, mientras el control conlleva el poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las decisiones del ente sujeto a control” (Folio 20). 13 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 13 permite tener una mayor injerencia (…) signi