CC - C432-2017

Sentencia C-432/17

OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY

QUE ESTABLECE ENTREGA DE INFORME ANUAL SOBRE DESARROLLO, AVANCE Y CONSOLIDACION DE ACUERDOS COMERCIALES RATIFICADOS POR COLOMBIA-No es reforma a la función de control público del Congreso de la República y tampoco modificación al sistema de control político En atención a las objeciones gubernamentales formuladas, le corresponde a esta Corte pronunciarse en relación con los siguientes problemas jurídicos: 1. ¿Es constitucional que el Legislador ordinario regule y desarrolle la obligación a cargo de los ministerios de presentar informes, o, esta materia es de competencia exclusiva del Legislador orgánico? 2. ¿La regulación dispuesta en el proyecto de Ley objetado vulnera la reglamentación de los mecanismos de control político prevista en la Ley 5 de 1992 y en la Constitución, particularmente en relación con la oportunidad de la presentación del informe, las formalidades para llevar a cabo las citaciones y “la necesidad de presentar proposiciones”? Para resolver estos problemas jurídicos, la Sala se pronuncia sobre (i) la reserva de Ley orgánica en el ordenamiento constitucional colombiano, y, (ii) la regulación de los mecanismos de control político y de control público prevista en la Constitución y en la Ley 5 de 1992. (…) La Corte concluye que la regulación contenida en el proyecto de Ley sub examine sobre el “informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia” (i) no modifica el régimen de control político, como lo

sostiene el Gobierno en el texto de objeciones, (ii) ni siquiera desarrolla un mecanismo de control político, sino de control público, en los precisos términos del artículo 137 de la CP y 6.7 de la Ley 5 de 1992, y, (iii) en todo caso, no ha debido someterse al procedimiento legislativo propio de un proyecto de Ley orgánico y, por lo tanto, declara infundada la primera objeción gubernamental formulada en el presente asunto. De otra parte, se reitera que, en su segunda objeción, el Gobierno Nacional cuestiona la constitucionalidad de la reglamentación contenida en el proyecto de Ley sub examine porque, en su concepto, “el proyecto de Ley que se presenta para sanción establece de forma general y vaga una obligación en cabeza del Gobierno” lo cual contrasta con la específica regulación prevista en la Ley 5 de 1992 al “no indicar el momento del año en que ello deberá ocurrir; no establece ninguna formalidad para llevar a cabo alguna citación; no contempla la necesidad de una proposición”. La Corte ha establecido que si bien no existe una plena identidad entre el cargo de inconstitucionalidad y las objeciones formuladas por el Presidente de la República, lo cierto es que éstas últimas también están sometidas a una carga argumentativa mínima que le permita a esta Corte ejercer su competencia de control constitucional de los proyectos de Ley objetados. 2 OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Trámite OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Oportunidad en la formulación RESERVA DE LEY ORGANICA-Contenido y alcance

LEYES ORGANICAS-Por definición son leyes sobre la legislación o leyes normativas Las leyes orgánicas son, por definición, “leyes sobre la legislación” o “leyes normativas”, es decir, leyes para hacer leyes. Las leyes orgánicas son leyes que “condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan”. Así, las Leyes orgánicas son leyes de naturaleza instrumental que “reglamentan la adopción de otras leyes”. Por consiguiente, el Legislador ordinario es el llamado a desarrollar normativamente los temas regulados por el Legislador orgánico, para lo cual deberá observar los parámetros establecidos en la Constitución y en las propias leyes orgánicas. ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Alcance En relación con la expresión “actividad legislativa” prevista en el artículo 151 de la Constitución, la Corte Constitucional ha establecido que la Constitución emplea el vocablo “legislativa” desde una perspectiva orgánica. Así, dicha expresión “comprende no sólo el ejercicio de la función de hacer las leyes sino también el conjunto de las demás funciones que la Constitución atribuye a la Rama Legislativa del poder público. La actividad de la rama legislativa del poder público comprende, en los términos de la constitución, una función constituyente, legislativa en sentido estricto, de control político, judicial, electoral, administrativa, de control público y de protocolo. Las leyes orgánicas rigen la actividad legislativa y son parámetro de constitucionalidad de las leyes”. Justamente con este fundamento, la Corte concluyó, en la

sentencia C-482 de 2008, que el Código de Ética y el Estatuto de los Congresistas debía tramitarse como Ley orgánica, por lo cual declaró fundadas las objeciones del Gobierno Nacional en esa oportunidad. LEY ORGANICA-Objeto RESERVA DE LEY ORGANICA-Interpretación a partir de dos criterios hermenéuticos La Corte Constitucional ha establecido que la reserva de Ley orgánica debe interpretarse a luz de dos criterios hermenéuticos, a saber: (i) sistemático y (ii) restrictivo. Primero, desde la sentencia C-600A de 1995, la Corte ha reiterado que la reserva de Ley orgánica debe interpretarse de manera sistemática y finalista. A la luz de este criterio, “la determinación del 3 contenido general de esta legislación requiere de una interpretación sistemática y finalista, esto es, una hermenéutica que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica (…) con los principios constitutivos del Estado colombiano” (sic). Segundo, la reserva de Ley orgánica debe ser interpretada de manera restrictiva. Bajo esta premisa, según la Corte Constitucional, si para adoptar una determinada regulación se presenta la disyuntiva o alternativa entre la Ley orgánica y la Ley ordinaria, siempre se debe privilegiar esta última. Esta conclusión se funda “en la cláusula general de competencia del legislador y [en] que las limitaciones de las leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático”. En otros términos, ante tales disyuntivas, a la luz del principio democrático, deberá preferirse la competencia del Legislador ordinario, sin que ello implique desconocer las competencias del Legislador orgánico respecto de las

materias previstas en el artículo 151 de la CP. LEYES ORGANICAS Y LEYES ORDINARIAS-Relación a partir de criterios de competencia y especialidad La relación de las leyes orgánicas y las leyes ordinarias se explica a partir de los criterios de competencia y especialidad. Desde la sentencia C-1042 de 2007, la Corte Constitucional ha señalado que, en relación con la reserva de Ley orgánica, el principio de competencia implica reconocer que la Constitución distribuyó las competencias legislativas entre el Legislador orgánico, estatutario y ordinario, en razón a un criterio de especialidad, esto es, con base en las materias a regular. Y, en todo caso, "aquellas materias que no hayan sido objeto de un señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario". RESERVA DE LEY ORGANICA-Características La reserva de Ley orgánica se caracteriza porque (i) está definida en el artículo 151 y en otras disposiciones de la Constitución y (ii) debe ser interpretada de manera sistemática y restrictiva. En relación con la expresión “actividad legislativa” prevista en dicho artículo, la Corte ha establecido que abarca todas las funciones del Congreso, dentro de las cuales se encuentra la de control político. Además, la Corte ha reconocido que (iii) las Leyes orgánicas no tienen por objeto regular íntegramente las materias sometidas a su reserva y, por lo tanto, (iv) son pautas para que el legislador ordinario desarrolle a futuro determinados temas sin desconocer los límites fijados por el Legislador orgánico. Finalmente, (v) la misma jurisprudencia ha entendido

la relación entre leyes orgánicas y leyes ordinarias a partir de los criterios de competencia y especialidad.

CONTROL POLITICO Y CONTROL PUBLICO EJERCIDO POR

EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Reglamentación 4 CONTROL POLITICO-Definición La Corte Constitucional ha desarrollado dos definiciones de control político, a saber: en sentido amplio y en sentido estricto. En sentido amplio, en un principio la Corte Constitucional definió el control político ejercido por el Congreso de la República como toda actividad “adelantada con el propósito de cuestionar o investigar actividades de los restantes poderes públicos, de otros organismos estatales e inclusive de personas privadas cuyas actuaciones tienen incidencia en los intereses generales”. Esta función es ejercida por el Congreso principalmente a través de los mecanismos de control político previstos en el ordenamiento jurídico, así como también a través de “distintos instrumentos y actividades, en desarrollo de las demás funciones (legislativa, de reforma constitucional, electoral, de investigación, entre otras)”. CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA SOBRE EL GOBIERNO NACIONAL-Alcance CONTROL POLITICO Y CONTROL PUBLICODiferencia/CONTROL POLITICO-Objeto/MECANISMOS DE CONTROL POLITICO-Informes y citaciones/MECANISMO DE CONTROL PUBLICO-Emplazamiento para rendir declaración La diferencia entre control político en estricto sentido y control público no solo estriba en las disposiciones constitucionales en las que se fundamentan. En el referido Auto 543 de 2016, la Corte Constitucional estableció que “el control político apunta a toda actividad del órgano colegiado de representación popular tendiente a pedir cuentas, debatir, cuestionar o

examinar la gestión y actividades del “gobierno y la administración” (CP art. 114), en la medida en que sus actuaciones tengan repercusiones sobre el interés general; el control público –en su lugar– se focaliza en una posibilidad de emplazamiento “a cualquier persona, natural o jurídica”, con miras a que rinda declaraciones sobre hechos relacionados directamente con el ejercicio de las funciones que de ordinario cumplen las comisiones permanentes de cada una de las cámaras, obteniendo por esa vía información que cualifique la función parlamentaria.

FACULTAD DEL CONGRESO DE SOLICITAR INFORMES

MOTIVADOS AL GOBIERNO EN ESTADOS DE EXCEPCIONContenido y alcance

FACULTAD DEL CONGRESO DE CITAR Y REQUERIR A

MINISTROS, SUPERINTENDENTES Y DIRECTORES DE DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS-Contenido y alcance/MECANISMO DE CONTROL POLITICOCitaciones/FACULTAD DEL CONGRESO DE CITAR Y

REQUERIR A MINISTROS, SUPERINTENDENTES Y

5 DIRECTORES DE DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOSProcedimiento De conformidad con el artículo 135.8 de la Constitución, las Cámaras tienen la facultad de citar y requerir a los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos para que concurran a las sesiones. Dichas citaciones deberán formularse (i) con una anticipación no menor de cinco días y (ii) en cuestionario escrito. Tras ser citados estos funcionarios, deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores. Además, dicho debate (i) no

podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y, en todo caso (ii) encabezará el orden del día de la sesión. De no concurrir sin excusa aceptada por la Cámara, esta podrá proponer moción de censura. A su vez, el artículo 208.4 de la CP establece la facultad de las comisiones constitucionales permanentes de citar a los Ministros, a los Viceministros, a los Directores de Departamentos Administrativos, al Gerente del Banco de la República, a los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y a otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público. Dicha facultad se corresponde, entre otros, con el deber correlativo de los Ministros establecido en el artículo 208.3 de la CP. Según dicho artículo, "Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros (…). La Ley 5 de 1992 clasifica las citaciones en dos grupos: las que se formulan a funcionarios, y aquéllas que se dirigen a particulares. También regula en secciones separadas lo atinente al procedimiento a seguir según la citación sea para: (i) información, (ii) discusión de políticas o temas generales, y, (iii) debates a ministros. Por su relevancia en el presente asunto, a continuación se referirá la regulación de las citaciones para información. La citación de Ministros para información puede desarrollarse en las Comisiones o en las Plenarias (art. 237 de la Ley 5 de 1992), se inicia con el escrito de preguntas, que no podrán ser de “exclusivo interés personal” o de

“índole jurídica” (Art. 238 ibídem). Dicho escrito deberá ser presentado con 5 días de antelación a la sesión y será comunicado al citado inmediatamente (art. 239 ibídem). La contestación por escrito a las preguntas deberá realizarse hasta cuarenta y ocho (48) horas antes de cumplirse la citación (art. 243 ibídem). Cuando se pretenda la respuesta oral en Plenarias, el escrito no podrá contener más que la escueta y estricta formulación de una sola cuestión, “interrogando sobre un hecho, una situación o una información” (Art. 239 ibídem). Por su parte, las preguntas respecto de las que se pretenda respuesta oral en Comisión, “estarán en condiciones de ser incluidas en el Orden del Día una vez transcurridos cinco (5) días desde su publicación y comunicación” (art. 242 ibídem). Los procedimientos a seguirse con el citado en el marco de la sesión están regulados en los artículos 240 y 241 ibídem. 6 FACULTAD DEL CONGRESO DE EMPLAZAMIENTO PARA RENDIR DECLARACION COMO MECANISMO DE CONTROL PUBLICO-Contenido y alcance El artículo 137 de la Constitución dispone que cualquier Comisión Constitucional permanente tiene la facultad de emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, para que rinda declaraciones orales o escritas “sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante”. En estos términos, dicha facultad no está dirigida a efectuar una censura o juicio de valor sobre las actuaciones y omisiones del declarante, por el contrario, su naturaleza es meramente informativa. Según la

jurisprudencia reciente de la Corte, este es un mecanismo de control público, que no de control político en estricto sentido, de conformidad con el artículo 6.7 de la Ley 5 de 1992, y cuyo fundamento, en el caso de los servidores públicos es el artículo 113 de la CP, y, en el caso de los particulares, el artículo 95 ibidem. Si bien el emplazamiento para rendir declaración como mecanismo de control público tiene por objeto la obtención de la información necesaria para que las comisiones constitucionales permanentes ejerzan sus funciones, esto no obsta para que, en el caso de los servidores públicos, puedan derivarse otro tipo de responsabilidades. En este sentido, el propio Auto 140 de 2016 dispone que el ejercicio de la facultad prevista en el artículo 137 de la CP podría derivar en responsabilidad “de naturaleza política, cuya investigación o trámite debe ser, entonces, puesta en conocimiento de las autoridades competentes.” La facultad de las comisiones constitucionales permanentes para emplazar con el propósito de que personas, naturales o jurídicas, rindan declaraciones dispone de dos instrumentos para garantizar la obtención misma de la información requerida. Primero, el artículo 137.3 de la CP dispone que en caso de renuencia del citado, la Comisión podrá imponerle las sanciones a que haya lugar por desacato. Segundo, siempre que el citado no asista, se excuse y la Comisión insista en su citación, se activa la competencia de la Corte para que, tras oír al citado, resuelva en los términos del artículo 137.2 de la CP.

PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE ENTREGA DE

INFORME ANUAL SOBRE DESARROLLO, AVANCE Y CONSOLIDACION DE ACUERDOS COMERCIALES RATIFICADOS POR COLOMBIA-Obligación a cargo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público/PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE ENTREGA DE

INFORME ANUAL SOBRE DESARROLLO, AVANCE Y CONSOLIDACION DE ACUERDOS COMERCIALES RATIFICADOS POR COLOMBIA-Asuntos que comprende dicho informe El proyecto de Ley referido establece, en su artículo 1, la obligación a cargo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de “rendir informe anual” sobre dos asuntos: (i) los 7 impactos (negativos y positivos) en materia macroeconómica y en los distintos sectores económicos involucrados en el desarrollo de los Tratados de Libre Comercio (TLC) ratificados por Colombia y (ii) el estado de la balanza comercial de Colombia con los países con los cuales se tienen estos acuerdos comerciales. El proyecto de Ley establece que dicho informe “debe ser presentado en sesión formal de las comisiones segundas conjuntas de Senado y Cámara” y “deberá exponer los siguientes temas”: (i) intercambios de bienes y servicios; (ii) efecto de los Tratados de Libre Comercio en la generación, pérdida y remuneración del empleo formal e informal en los sectores productivos; (iii) inversión extranjera directa de Colombia y sus

socios comerciales y el impacto que los Tratados Comerciales han tenido en este indicador; (iv) estrategias de los Ministerios para el aprovechamiento de los Acuerdos Comerciales; y, finalmente, (v) diversificación de la oferta exportadora (Art. 2). Además, dicho proyecto establece dos deberes específicos a cargo de los referidos Ministros en relación con el informe. Primero, el deber de presentar dicho informe a todos los Senadores y Representantes a la Cámara, y de socializarlo con la ciudadanía, gremios y sindicatos de trabajadores de los distintos sectores económicos que se encuentren implicados en los Tratados de Libre Comercio, a través de audiencias públicas, medios masivos de comunicación y demás instrumentos informativos (Art. 3). Segundo, el deber de consulta a los distintos gremios para escuchar sus inquietudes, de las cuales se deberá dejar constancia en el informe al Congreso (Art. 4).

Referencia: Expediente OG-151

Objeciones Gubernamentales al Proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes “por medio del cual se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia.”

Magistrado Ponente:

CARLOS BERNAL PULIDO

Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en los artículos 167 y

241 numeral 8º de la Constitución Política, ha proferido la siguiente 8 SENTENCIA En el proceso de objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes “por medio del cual se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia.”

I. ANTECEDENTES

1. El texto del proyecto de ley objetado es el siguiente: “Ley N° _____________________

“POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE LA ENTREGA DEL

INFORME ANUAL SOBRE EL DESARROLLO, AVANCE Y

CONSOLIDACIÓN DE LOS ACUERDOS COMERCIALES

RATIFICADOS POR COLOMBIA”

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DECRETA ARTÍCULO 1º. Objeto. La presente Ley tiene por objeto que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, rindan informe anual sobre los impactos (negativos y positivos) en materia macroeconómica y de los distintos sectores económicos involucrados, de los Tratados de Libre Comercio (TLC) ratificados por Colombia, e informar sobre el estado de la balanza comercial de Colombia con los países con los cuales se tienen estos Acuerdos Comerciales. ARTÍCULO 2º. Los informes deben ser presentados anualmente en Sesión formal de las Comisiones Segundas Conjuntas de Senado y Cámara y deben exponer los siguientes temas:

A. Intercambio de bienes y servicios agrupados por sectores

productivos.

B. Efecto de los Tratados de Libre Comercio en la generación, pérdida y remuneración del empleo formal e informal en los sectores productivos.

C. Inversión extrajera directa de Colombia y sus socios comerciales y el impacto que los Tratados Comerciales han tenido en este indicador.

D. Estrategias de los Ministerios para el aprovechamiento de los

Acuerdos Comerciales.

E. Diversificación de la oferta exportadora.

9 ARTÍCULO 3º. Los informes deberán ser presentados a todos los honorables Senadores y Representantes a la Cámara y socializados con la ciudadanía, gremios, y sindicatos de trabajadores, de los distintos sectores económicos que se encuentren implicados en los Tratados de Libre Comercio (TLC) suscritos por Colombia. Para tal efecto se realizarán audiencias públicas, y se divulgarán los informes a través de los diferentes medios masivos de comunicación e instrumentos que designa la Ley para los fines informativos de la ciudadanía. ARTÍCULO 4º. Un mes antes de la presentación del informe el gobierno deberá consultar a los diversos gremios para escuchar sus inquietudes y dejar constancia de ello en su información al Congreso. ARTÍCULO 5º. Vigencia. La presente Ley rige a partir de su promulgación.

EL PRESIDENTE DEL H. SENADO DE LA REPÚBLICA

[…]”.

A. DE LAS OBJECIONES FORMULADAS POR EL PRESIDENTE DE

LA REPÚBLICA

2. El Presidente de la República y la Ministra de Comercio, Industria y Turismo objetaron el proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes “por medio del cual

se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia”. El Gobierno Nacional formuló tres objeciones, dos por inconstitucionalidad y una por inconveniencia. A continuación se referirán las dos objeciones por inconstitucionalidad: 2.1. En primer lugar, el Gobierno Nacional señaló que, al regular un mecanismo de control político, el contenido de dicho proyecto de Ley ha debido surtir el trámite de una reforma constitucional o de una Ley orgánica. En este sentido, el Gobierno sostuvo que: “Si el proyecto pretendía modificar el régimen de control político vigente en Colombia, debió cumplir con las exigencias constitucionales y legales de procedimientos propia de una reforma constitucional o, en su defecto, de una Ley orgánica. No obstante lo anterior, de los antecedentes se evidencia que el trámite legislativo correspondió al de una ley ordinaria, la cual de ninguna manera tiene la vocación de afectar disposiciones de mayor rango como en este caso”. 2.2. En segundo lugar, el Gobierno Nacional manifestó que dicho proyecto de Ley desconoce la reglamentación de los mecanismos de control político 10 prevista en la Constitución y en la Ley 5 de 1992. En particular, el Gobierno cuestionó la regulación “general y vaga” del mecanismo diseñado en el proyecto de Ley en contraste con las específicas exigencias y requisitos establecidos en la Constitución y en la Ley 5 de 1992 en materia de mecanismos de control político, particularmente en relación con la oportunidad de presentación del informe, las formalidades para llevar a cabo las citaciones y “la necesidad de presentar proposiciones”. Al respecto, el

Gobierno Nacional sostuvo: “(…) el proyecto de Ley que se presenta para sanción establece de forma general y vaga una obligación en cabeza del Gobierno de presentar un informe anual al Congreso respecto del estado de los tratados de libre comercio. De esta forma, pasa por alto que el control político es una función regulada por normas de rango superior que establecen una amplia serie de ritualidades y requisitos que deben ser acatados por el Legislador al momento de requerir a la administración. Así, el proyecto se limita a señalar que el informe será anual sin indicar el momento del año en que ello deberá ocurrir; no establece ninguna formalidad para llevar a cabo alguna citación; no contempla la necesidad de una proposición; etc.” (Negrita y subrayas fuera del texto).

B. DE LA INSISTENCIA DEL CONGRESO EN EL PROYECTO DE

LEY OBJETADO PARCIALMENTE

3. El Congreso de la República consideró infundadas las objeciones gubernamentales e insistió en la aprobación del proyecto de Ley de la referencia. Los informes presentados y aprobados en las plenarias de ambas Cámaras sostuvieron que “el proyecto de Ley de la referencia no se enmarca bajo los supuestos del control político”. Según tales informes, “el proyecto de Ley objetado no busca ejercer dicho control, su objetivo se centra en que se informe no solamente a los miembros del Congreso de la República, sino también a los gremios, sindicatos y distintos sectores económicos implicados en los Tratados de Libre Comercio con Colombia, cómo se viene desarrollando y consolidando los acuerdos comerciales ratificados por Colombia desde la perspectiva macroeconómica y las repercusiones que

dicho desarrollo tiene para el estado de la balanza comercial del país, como está establecido en el artículo 3 del referido proyecto de ley” (sic). 3.1. En este sentido, ambos informes señalaron que el proyecto de Ley objetado no pretende modificar el sistema de controles políticos previsto en la Constitución y en la Ley 5 de 1992. Según estos informes “no se busca hacer comparecer a los Ministerios de Industria, Comercio y Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a las sesiones del Congreso, sino que lo que se solicita es un informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia; por lo que la aplicación del artículo 234 y siguientes de la mencionada ley, 11 referentes al procedimiento de proposición o citación de funcionarios no es procedente en el asunto bajo estudio” (sic). 3.2. Los dos informes aprobados en las plenarias de ambas Cámaras establecen que el informe previsto en el proyecto de Ley objetado se funda en la obligación que tienen los Ministros y Directores de Departamentos Administrativos de presentar informes al Congreso sobre el estado de los negocios a su cargo, prevista en el artículo 254.4 de la Ley 5 de 1992. Obligación a la cual, según los informes, no le resultan aplicables “exigencias como la proposición comunicada al funcionario respectivo [y] las formalidades de la citación o la entrega de cuestionarios”. 3.3. En relación con la vaguedad de la obligación a cargo del Gobierno Nacional y creada a través del proyecto de Ley objetado, ambos informes señalan que el artículo 2 del mismo “individualiza de manera clara los

contenidos y temas del informe”. Del mismo modo, el proyecto de Ley establece que el informe a cargo de Gobierno Nacional deberá presentarse de manera anual, “otorgando amplio término al Ministerio para que presente el informe requerido, para así evitar incumplimientos por parte de la cartera ministerial competente”. 3.4. Los informes reiteran que “en la iniciativa objetada no estamos ni modificando, ni creando una nueva forma de control político, por lo tanto, no se está modificando la Ley 5 de 1992 Orgánica del Reglamento del Congreso, por tal motivo no debió tramitarse como Ley Orgánica, sino que se trata de una norma que establece seguimiento a las Leyes aprobadas por el Congreso de la República ratificatorias de acuerdos comerciales suscritos por Colombia, lo que nos lleva a concluir y a proponer al Congreso de la República, rechazar de manera rotunda las objeciones por inconstitucionalidad”.

C. CONCEPTO DEL PROCURADOR

4. Mediante el concepto No. 6314 de 18 de mayo de 2017, el Procurador General de la Nación participó en el proceso de la referencia y solicitó que, con fundamento en las siguientes dos razones, se declaren infundadas las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional: 4.1. Primero, el Procurador señaló que “no existe reserva de Ley orgánica frente a los contenidos objetados”. En su opinión, el artículo 151 de la Constitución establece reserva sólo respecto de la función legislativa del Congreso de la República y no sobre la función de control político. Además, el proyecto de Ley objetado “no desarrolla, a manera de reglamento, la

función de control político expresamente prevista en los numerales 8 y 9 del artículo 135 del C.P., pues nada dice sobre los procedimientos generales que cada cámara del Congreso debería seguir para someter a un escrutinio el ejercicio gubernamental, a través de la citación a los Ministros o de la 12 moción de censura. Por el contrario, la disposición crea un mecanismo de control político específico, que de hecho deberá ser desarrollado y aplicado conforme a las reglas de la Ley 5, en lo que resulte pertinente a su ejercicio”. 4.2. Segundo, en relación con el artículo 2 del texto objetado, el Procurador manifestó que si bien “parecería que se hubiera usurpado un tema reservado a la Constitución, por cuanto la Ley habilita la creación de una comisión legal, conformada por los miembros que pertenezcan a las comisiones conjuntas del Senado y de la Cámara. No obstante, en este caso, el legislador no se encuentra restringido para reunir a los miembros de las comisiones segundas constitucionales, puesto que el trámite previsto no está contemplado en el procedimiento legislativo, respecto del cual sí opera una reserva constitucional estricta”. En este sentido, en opinión del Procurador, dicha disposición, lejos de reglamentar la función legislativa del Congreso, desarrolla una función prevista en el artículo 62 de la Ley 5 de 1992. 4.3. Finalmente, en criterio del Procurador, “el medio de control creado no vulnera sustancialmente la Constitución ni las leyes orgánicas”. El Procurador señala que la