CC - C438-2019

Sentencia C-438/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance UNIDAD DE MATERIA-Consolidación principio de seguridad jurídica PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido rígidamente de forma que desconozca el principio democrático así como la función legislativa PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE

CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDADImplicaciones PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación no puede rebasar su finalidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIAInterpretación no puede cancelar el principio democrático PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Para su cumplimiento debe acudirse a una interpretación razonable y proporcional Bajo ese entendido, frente al contenido del principio de unidad de materia, lo que cabe es una interpretación razonable y proporcional que permita establecer con claridad si entre las normas y la ley existe conexidad causal, teleológica, temática o sistémica, pues lo que de aquél se predica es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de

conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Límites que impone el principio de unidad de materia LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza jurídica PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contrato democrático anual PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Función administrativa y política y herramienta macroeconómica LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Resultado del debate democrático/PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Proceso de elaboración PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIONDivisión/DISPOSICIONES GENERALES DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Objeto LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza jurídica especial En razón de la naturaleza especial de este tipo de ley, la jurisprudencia ha considerado que el principio de unidad materia debe ser analizado bajo unos principios especiales. Así, “una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. [Mas] en el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia [y] no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes” LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación del principio de unidad de materia

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE

PRESUPUESTO-Vinculación de carácter temporal DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No se puede incorporar normas que no guarden relación con el fin de las mismas/DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional LEY DE PRESUPUESTO-Temporalidad, tema y finalidad como criterios adicionales NORMA ACUSADA-Contenido y alcance LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Regulaciones que contempla no tienen carácter permanente Así, se advierte que no solo existe una conexidad temática entre el contenido de la disposición acusada y el contenido de una ley de presupuesto en la medida en que establece medidas para la ejecución de una partida presupuestal al recuperar recursos e incluirlos en el Presupuesto General de la Nación, sino que no hay violación al principio de unidad de materia en cuanto no se modifica un contenido normativo permanente mediante una norma transitoria 2 LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Norma que rebasa límites temporales En relación con las normas acusadas observó la Corte que: (i) sobre la estampilla procultura, se modifica una norma permanente, el artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, el cual indica un porcentaje de destinación a la seguridad social de los gestores culturales, (ii) tratándose de la fijación de la base gravable de la sobretasa bomberil cuando se aplica al impuesto predial unificado, se modifica el artículo 37 de la Ley 1715 de 2012 norma también permanente; y por último, (iii) respecto de la tarifa de los derechos de tránsito y monto de especies venales de tránsito a girar a la Nación, se cambia el

artículo 15 de la Ley 1005 de 2006 así mismo permanente. Por lo anterior, los artículos 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 se consideran inexequibles por quebrantar el límite temporal de anualidad al cual deben regirse las disposiciones instrumentales de las leyes anuales de presupuesto, pues sus efectos deben limitarse a la vigencia fiscal de cada presupuesto

Referencia: Expediente D-13.119

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 122, 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019”.

Actor: Jairo Díaz Hernández.

Magistrada Ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos, en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad establecida en los artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Jairo Díaz Hernández demandó la constitucionalidad de los artículos 122, 134, 148 y 151 3 de la Ley 1940 de 2018, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de

enero al 31 de diciembre de 2019”. Mediante Auto del veintidós (22) de marzo de dos mil diecinueve (2019), esta Corporación procedió a: (i) admitir la demanda; (ii) disponer su fijación en lista; (iii) comunicar sobre la iniciación del proceso al Presidente de la República y al Congreso de la República; (v) invitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Minas y Energía, al Departamento Nacional de Planeación, a la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales DIAN, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, a la ANDI, a la Federación Nacional de ComerciantesFENALCO-, a la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Pontificia Universidad Javeriana, a las facultades de derecho de las universidades de Los Andes, Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, de La Sabana, al profesor del área de Derecho Tributario de la Universidad del Rosario, doctor Mauricio A. Plazas Vega, y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario para que, si lo estimaran conveniente, intervinieran en este proceso dentro del término de fijación en lista; y (vi) correr traslado de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a

decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de los artículos 122, 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019”.

Ley 1940 de 2018 (noviembre 26) Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019 “ARTÍCULO 122. Los recursos de regalías y compensaciones causados a 31 de diciembre de 2011, cuyo giro y distribución no se realizó antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo número 05 de 2011, deberán consignarse en la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 4 ARTÍCULO 134. Los departamentos y municipios que no requieran destinar recursos del 10% de la Estampilla Pro Cultura, a que hace referencia en numeral 4 del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 2o de la Ley 666 de 2001, para seguridad social del creador y del gestor cultural, podrán destinar los saldos disponibles a 31 de diciembre de 2018 por este concepto, a financiar los demás conceptos a que hacen referencia las disposiciones citadas, siempre y cuando no se afecten a los beneficiarios de tal disposición. ARTÍCULO 148. Adiciónese un parágrafo al artículo 37 de la Ley

1575 de 2012, el cual quedará así: PARÁGRAFO 2. Para calcular la sobretasa o recargo al impuesto predial destinado a financiar la actividad bomberil, los municipios podrán utilizar el avalúo catastral vigente en sus respetivas jurisdicciones. ARTÍCULO 151. Modifíquese el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006, el cual quedará así: Artículo 15. derechos de tránsito. Corresponde a las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Distritales de conformidad con el artículo 338 de la Carta Política, y el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, fijar el sistema y el método para determinar las tarifas por los derechos de tránsito de los trámites de licencia de tránsito, placa única nacional, tarjeta de registro y licencia de conducción que se realizan en los Organismos de Tránsito. Las tarifas por los derechos de tránsito estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y economía, en el cual se deberá incluir el valor equivalente a 0,85 salarios mínimos diarios legales vigentes (0,85 smdlv) por cada especie venal de tránsito que sea expedida al usuario. Dicho valor deberá ser liquidado y transferido por el organismo de tránsito al Ministerio de Transporte una vez realizado el trámite.”

III. LA DEMANDA El demandante considera que los artículos objeto de censura constitucional contravienen lo dispuesto en el artículo 158 de la Constitución Política, de conformidad con los argumentos que se exponen a continuación:

1. Advierte que en la Ley 1940 de 2018, se adoptaron disposiciones en diferentes materias que modificaron leyes que son objeto de regulación permanente y que a su juicio se presenta una ruptura de la unidad de materia dado que dicha norma no tiene relación razonable, objetiva y conexión con el tema y las materias dominantes de las normas acusadas son el sistema general de regalías, la estampilla pro cultura y patrimonio cultural, la ley general de bomberos y el Código Nacional de Tránsito y Trasporte.

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2. Indica que las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes.1

3. Señala que el artículo 158 de la Constitución Política dispone que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.

4. Menciona que desde la sentencia C-006 de 2012 la Corte Constitucional respecto al principio de unidad de materia ha trazado una posición reiterada, prolífica y continua; ha explicado que una de sus principales funciones es evitar que a las leyes se les introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está regulando y ha sostenido que el legislador vulnera dicho principio cuando introduce una norma que deroga una ley que provee la financiación de las centrales eléctricas del Cauca, en una ley dedicada a las zonas francas.

Que el alcance normativo de las disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas

se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia”. Y que una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. Finalmente, que en el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto no pueden tener vocación de permanencia y no pueden modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes.

5. Relata que en el mismo sentido la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-493 de 2015, en la que asumió dos posiciones frente al juicio de unidad de materia de la ley anual de presupuesto: La primera, “la estricta”, según la cual, se viola dicho principio cuando se incluye una norma que no tenga un contenido eminentemente presupuestal, esto es, un precepto cuyo objeto de regulación sea el presupuesto en un sentido restringido.

La segunda, “la ponderada”, en la que según las sentencias C-177 de 2002 y la C-1124 de 2008, se viola el principio cuando se incluye una norma cuyo objeto no tenga ninguna conexión con la materia presupuestaria (mínima conexión temática), no busque lograr una cabal ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y que supere las limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal). Aduce que la Corte ha reconocido que “la ley de presupuesto involucra una

serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto 1 Demanda de inconstitucionalidad, folio 3. 6 público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo”. En tal sentido, ha precisado que el alcance normativo de las disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia”.

6. Menciona que la jurisprudencia de la Corte ha señalado que el legislador viola el principio de unidad de materia (i) cuando introduce una norma que rebasa los límites temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994, C-177 de 2002); (ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003) y (iii) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004).

Presenta como ejemplo la siguiente comparación normativa: 7 Ley Artículo Artículo Ley Presupuesto Nación Modificación Realizada Permanente Ley Permanente 2019 1530 de 2012 “ARTÍCULO 144.FINANCIACION DE Artículo 122. Los recursos de regalías y La Ley 1530 de 2012 regula lo dispuesto

Por la cual se regula la OTROS COMPROMISOS A 31 DE compensaciones causados a 31 de por los artículos 360 y 361 de la organización y el DICIEMBRE DE 2011. Los saldos de los diciembre de 2011, cuyo giro y Constitución Política. funcionamiento del recursos de regalías y compensaciones sin distribución no se realizó antes de la Sistema General de comprometer a 31 de diciembre de 2011, entrada en vigencia del Acto El parágrafo 1° del artículo 361 Regalías los causados y no recaudados por las Legislativo No. 05 de 2011, deberán establece que el Sistema General de entidades beneficiarias durante la consignarse en la Dirección General de Regalías tendrá su propio sistema vigencia 2011, así como los retenidos con Crédito Público y Tesoro Nacional del presupuestal que se regirá por las ocasión de decisiones tomadas en ejercicio Ministerio de Hacienda y Crédito normas contenidas en la ley a que se de las funciones de control y vigilancia Público. refiere el inciso 2° del artículo 360 de la asignadas al Departamento Nacional de Constitución Política, Ley 1530 de 2012. Planeación, se destinarán a atender el pago de compromisos adquiridos a 31 de En la legislación permanente y vigente diciembre de 2011, incluidas las vigencias los recursos de regalías causados al 31 futuras asumidas con el lleno de los de diciembre de 2011 se destinan a requisitos legales…” atender compromisos adquiridos, con la norma demandada la nación apropia ARTÍCULO 157. REGIMEN DE de los recursos de regalías, por fuera TRANSICIÓN PARA REGALÍAS Y del presupuesto del SGR.

COMPENSACIONES CAUSADAS A 31

DE DICIEMBRE DE 2011. Las regalías y En la legislación permanente y vigente compensaciones causadas a 31 de los recursos de regalías causados al 31 diciembre de 2011, así como el ajuste de diciembre de 2011 se liquidan y definitivo del cuarto trimestre de 2011, se distribuyen para entidades territoriales y reanudarán, liquidarán y distribuirán el FNR, con la norma demandada la conforme a lo establecido en las leyes 141 nación se apropia de los recursos de de 1994 y 756 de 2002, en lo pertinente. regalías. LEY 397 de 1997 ARTÍCULO 38-1. Artículo adicionado por Artículo 134. Los departamentos y Con la norma permanente y vigente se Por la cual se el artículo 2 de la Ley 666 de 2001. El municipios que no requieran destinar autorizó a las asambleas departamentales desarrollan los artículos nuevo texto es el siguiente: El producido de recursos del 10% de la estampilla y los concejos distritales la emisión de 70, 71 y 72 y demás la estampilla a que se refiere el artículo Procultura, a que hace referencia el una estampilla “Procultura”, destinando artículos concordantes anterior, se destinará para: numeral 4° del artículo 38-1 de la Ley el diez por ciento del recaudo para la de la Constitución 397 de 1997, modificado por el artículo seguridad social del creador y gestor Política y se dictan … 2° de la Ley 666 de 2001, para cultural. normas sobre 4. Un diez por ciento (10%) para seguridad social del creador y del gestor

patrimonio cultural, seguridad social del creador y del gestor cultural, podrán destinar los saldos Con la norma demandada se regula un fomentos y estímulos a cultural…” disponibles a 31 de diciembre de 2018 tributo de las entidades territoriales y se la cultura... por este concepto, a financiar los autoriza cambiar su destinación para demás conceptos a que hacen financiar “demás conceptos” referencia las disposiciones citadas, siempre y cuando no se afecten a los beneficiario de tal disposición. Ley Artículo Artículo Ley Presupuesto Nación Modificación Realizada Permanente Ley Permanente 2019 Ley 1575 de 2012 Artículo 37. Recursos por iniciativa de los Artículo 148. Adiciónese un parágrafo Con la norma permanente y vigente se Por medio de la cual se entes territoriales. Los distritos, municipios al artículo 37 de la Ley 1575 de 2012, autorizó a los concejos distritales establece la Ley y departamentos podrán aportar recursos el cual quedará así: establecer sobretasas al impuesto predial General de Bomberos para la gestión integral del riesgo contra para financiar la actividad bomberil. de Colombia incendio, los preparativos y atención de “PARÁGRAFO 2°. Para calcular la 9 rescates en todas sus modalidades y la sobretasa o recargo al impuesto Con la norma demanda se modifica la atención de incidentes con materiales predial destinado a financiar la base gravable y forma de liquidar la peligrosos, en los siguientes términos. actividad bomberil, los municipios sobretasa municipal sobre el impuesto a) De los municipios podrán utilizar el avalúo catastral predial para financiar la actividad Los concejos municipales y distritales, a vigente en sus respectivas bomberil.

iniciativa del alcalde podrán establecer jurisdicciones”. sobretasas o recargos a los impuestos de Se pasa de liquidar la sobretasa sobre el industria y comercio, impuesto sobre valor del impuesto predial a liquidarla en vehículo automotor, demarcación urbana, función de avalúo catastral. predial, de acuerdo a la ley y para financiar la actividad bomberil. LEY 1005 DE 2006 ARTÍCULO 15. LICENCIA DE Artículo 151. Modifíquese el artículo 15 Con la norma permanente y vigente se Por la cual se adiciona o CONDUCCIÓN, LICENCIA DE de la Ley 1005 de 2006, el cual quedará reguló el cobro de los derechos por modifica el Código TRÁNSITO Y PLACA ÚNICA así: licencias de conducción, licencias de Nacional de Tránsito NACIONAL. Corresponde a las Asambleas tránsito y placa única nacional. Terrestre, Ley 769 de Departamentales, Concejos Municipales o “Artículo 15. Derechos de Tránsito.

2002. Distritales de conformidad con el artículo Corresponde a las Asambleas Con la norma demandada se introduce 338 de la Carta Política, y el artículo 168 de Departamentales, Concejos Municipales un nuevo derecho de tránsito la Ley 769 de 2002, fijar el método y el o Distritales de conformidad con el correspondiente a tarjeta de registro. sistema para determinar las tarifas por artículo 338 de la Carta Política, y el derechos de tránsito, correspondientes a artículo 168 de la Ley 769 de 2002, fijar Con la norma permanente y vigente se licencias de conducción, licencias de el sistema y el método para determinar calculaba el 35% por cada especie

tránsito y placa única nacional. las tarifas por los derechos de tránsito de venal para ser transferido al Ministerio Dichas tarifas estarán basadas en un estudio los trámites de licencia de tránsito, de Transporte. económico sobre los costos del servicio con placa única nacional, tarjeta de indicadores de eficiencia, eficacia y registro y licencia de conducción que Con la norma demandada se modifica la 10 economía. se realizan en los Organismos de formula y se incluye un valor Dentro de ese cálculo deberá Tránsito. equivalente a 0,85 salarios mínimos contemplarse un 35% que será transferido Las tarifas por los derechos de tránsito diarios legales vigentes (0,85 por el correspondiente organismo de tránsito estarán basadas en un estudio económico s.m.d.l.v.) por cada especie venal para al Ministerio de Transporte, por concepto de sobre los costos del servicio con ser transferido al Ministerio de costos inherentes a la facultad que tiene el indicadores de eficiencia, eficacia y Transporte. Ministerio de Transporte de asignar series, economía, en el cual se deberá incluir códigos y rangos de la especia venal el valor equivalente a 0,85 salarios respectiva. mínimos diarios legales vigentes (0,85 s.m.d.l.v) por cada especie venal de tránsito que sea expedida al usuario. Dicho valor deberá ser liquidado y transferido por el organismo de tránsito al Ministerio de Transporte una vez realizado el trámite. 11

IV. INTERVENCIONES Vencido el término de fijación en lista y en cumplimiento de lo ordenado en el

Auto del veintidós (22) de marzo de dos mil diecinueve (2019), se recibieron a través de la Secretaría General de esta Corporación, los escritos de la Federación Colombiana de Municipios, la Universidad Externado de Colombia, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación, Asociación Colombiana de Ciudades Capitales y de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI.

1. Federación Colombiana de Municipios2 1.1. El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios solicita se declare la inexequibilidad de las normas acusadas, ya que considera que se está yendo de manera frontal contra la jurisprudencia de la Corte, en la medida en que “se está modificando una ley sustancial, con efectos permanentes en el tiempo, sin la más mínima conexidad temática, finalística o de temporalidad, amén de estar incidiendo en la destinación de rentas endógenas de las entidades territoriales”. 1.2. Sobre el artículo 122 acusado, señala que coincide con el criterio del accionante, cuando afirma que llama la atención que en la ley de presupuesto para el 2019, se aluda a ejecuciones presupuestales que han debido hacerse en el año 2011, ya que ello riñe con el principio de temporalidad “pues no se está diciendo la manera como deben ejecutarse las normas de presupuesto para el año al que corresponde el presupuesto, sino que alude a recursos que debieron ser ejecutados muchos años atrás. Pero además hay discordancia material en la medida en que la Ley 1940 no es una ley que se ocupe de la destinación de las regalías y compensaciones”.

1.3. Frente al artículo 134 acusado, afirma que aplicados los criterios establecidos por la Corte en la sentencia C-768 de 2010, en relación con la estampilla pro universidad, es igualmente válido para la estampilla procultura pues “es evidente que para el establecimiento de esa estampilla es imperativa la intervención del órgano de representación de la entidad territorial, luego en aplicación del criterio orgánico no cabe duda de que se trata de rentas endógenas. De manera que mientras no entren en juego la estabilidad macroeconómica del país ni el patrimonio nacional, el legislador no puede inmiscuirse en la destinación de esta renta endógena. Y en todo caso si pudiera hacerlo, tendría que ser a través de una ley sustancial, de vigencia indefinida, y de ninguna manera a través de las disposiciones generales de la ley de presupuesto.” 1.4. Indica finalmente que “a lo anterior se suma el hecho de que el elemento temporalidad no aparece por parte alguna, de manera que se está en presencia de una renta endógena como ha señalado la Corte. Y aunque no se 2 Demanda de inconstitucionalidad, folios 35 al 39. menciona la ley que se está interviniendo, es evidente que se está modificando aquella que se ocupa de la sobretasa bomberil”.

2. Universidad Externado de Colombia3

La Directora del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia solicita declarar inexequibles los artículos demandados, teniendo en cuenta los siguientes argumentos. 2.1. Destaca en primer término que las disposiciones demandadas aluden a: (1) Recursos de regalías sin girar y distribuir anteriores al Acto Legislativo

N°. 05 de 2011; (2) Recursos de la estampilla procultura; (3) Base gravable de la sobretasa bomberil cuando se aplica al impuesto predial unificado; y (4) tarifa derechos de tránsito y monto de especies venales de tránsito. Considera que es necesario analizar si las disposiciones demandadas guardan conexidad temática, teleológica, sistemática o causal con la Ley 1940 de 2018. 2.2. Examinados los requisitos de conexidad general decantados por la Corte Constitucional, en la sentencia C-133 de 2012 y haciendo alusión, entre otras, a la sentencia C-400 de 2010, concluye la interviniente que “hay conexidad temática puesto que la materia de Ley 1940 de 2018 y el asunto de las disposiciones que se demandan son el mismo, asuntos presupuestales relacionados con ingresos y gastos públicos; hay conexidad teleológica pues existe identidad entre la ley de presupuesto y cada una de sus disposiciones demandadas, pues buscan alcanzar un mismo fin, un presupuesto equilibrado de ingresos y gastos; de igual modo hay conexidad sistemática, dado que la relación entre todas las disposiciones de la ley anual de presupuesto y las normas demandadas, responden a una racionalidad interna de coherencia entre ingresos y gastos; finalmente, también hay conexidad causal por la identidad entre la ley de presupuesto y cada una de las disposiciones demandadas, por cuanto los motivos que dieron lugar a su expedición son los mismos, un sistema presupuestal ordenado”. 2.3. Adicionalmente, aduce, se deben analizar tres supuestos de conexidad;

temporalidad, tema y finalidad, tal como se indica en la sentencia C-493 de 2015. La interviniente expone dos supuestos de la aplicación del criterio de temporalidad, estudiados por la Corte Constitucional en la sentencia C-039 de 1994 en la que se examinó una norma que modificaba el ámbito de protección del derecho de seguridad social de los congresistas, mediante una ley que modificaba el presupuesto de rentas y recursos de capital. Revisado el tema, concluye que “es claro que las leyes anuales de presupuesto no pueden contener normas que excedan sus límites temporales de vigencia, es decir que excedan del año de la vigencia para la cual fijan los 3 Demanda de inconstitucionalidad, folios 40-43. 13 respectivos ingresos y gastos públicos”. En ese sentido, encuentra que, aunque las normas analizadas cumplan con los criterios de conexidad generales del principio de unidad de materia, los cambios que se generan por efecto de las disposiciones demandadas sí significan una modificación permanente al ordenamiento jurídico, por lo cual existe una vocación de permanencia de dichas disposiciones. 2.4. Señala así, que todas las disposiciones demandadas resultarían inexequibles por quebrantar el límite temporal de anualidad, al cual deben regirse las disposiciones instrumentales de las leyes anuales de presupuesto, “pues sus efectos deben limitarse a la vigencia fiscal de cada presupuesto en cuestión, en tal sentido, se cumple con lo referenciado en la sentencia C-493 de 2015, donde se indicó que las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes”.

3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público4

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público apoya la constitucionalidad de la norma y solicita que se desestimen las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, teniendo en cuenta los siguientes argumentos: 3.1. Manifiesta que el actual “Sistema General de Regalías” cuenta con un sistema presupuestal independiente del Presupuesto General de la Nación, este nuevo sistema nació a la vida jurídica con el Acto Legislativo 05 de 2011, en virtud de