CC - C440-2020

Sentencia C-440/20

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLEJurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance PRINCIPIO DEMOCRATICO-Importancia del debate parlamentario en trámite legislativo PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Alcance PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Introducción de modificaciones, adiciones y supresiones por Plenarias o Comisiones de las Cámaras Legislativas PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Racionalización y tecnificación del proceso legislativo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No implica que se rija por un criterio flexible PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales Así las cosas, el examen de unidad de materia de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo exige: (i) precisar la ubicación y el alcance de la disposición impugnada y, a partir de ello, definir si tiene o no un carácter instrumental, (ii) verificar si existen metas, planes, programas o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposición juzgada; y, finalmente, (iii) examinar si entre la disposición

instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan existe una relación de conexidad directa e inmediata. Para estos últimos efectos es relevante valorar que la disposición acusada no tenga por objeto llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores o ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, de tal forma que no sea posible apreciar ninguna relación con los programas y proyectos contenidos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. NORMA ACUSADA-Contenido y alcance LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos NORMA ACUSADA-Trámite legislativo vulneró los principios de consecutividad e identidad Para la Corte, en el marco del trámite legislativo referido, es claro que la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002 no fue aprobada en primer debate de las comisiones Terceras y Cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, toda vez que este apartado solamente fue introducido en el artículo de vigencias y derogatorias hasta el tercer debate de la plenaria de la Cámara de Representantes. Además, constituía una materia nueva que no estaba asociada a algún eje temático discutido en el trámite legislativo. Por tanto, las comisiones Terceras y Cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República no tuvieron la posibilidad de considerar el tema, porque no existió antecedente legislativo. DEROGACION DE LA LEY-Facultad del legislador

DEROGACION DE LA LEY-Función

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN

NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento (…) la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, que otorga responsabilidades de administración a la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por orden judicial, genera un cambio de responsable, lo cual implica que otra autoridad deba asumir el costo y compromiso de dicha guarda de vehículos. De ahí que, para la Corte, la derogatoria mencionada no tenga por efecto únicamente articular el nuevo orden jurídico que impone la regulación introducida por la Ley 1955 de 2019, sino regular un asunto particular, que es inconexo al Plan Nacional de Desarrollo y excede la regulación propia del cuatrienio.

Referencia: Expediente D-13510

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 336 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”

Demandante: Óscar David Gómez Pineda

Magistrado ponente (e):

RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES

Bogotá, D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los

artículos 40.6 y 241.4 de la Constitución Política, el ciudadano Óscar David Gómez Pineda demandó la expresión: “el artículo 167 de la Ley 769 de 2002”, contenida en el inciso segundo del artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

2. Mediante auto de 22 de octubre de 20191, el magistrado sustanciador ordenó: (i) admitir parcialmente la demanda; (ii) fijar en lista el proceso de la referencia; (iii) correr traslado al Procurador General de la Nación; (iv) comunicar el inicio del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y a los ministros de Transporte y de Justicia y del Derecho y, finalmente, (v) invitar a participar en este proceso a la Dirección Ejecutiva de

Administración Judicial, la Superintendencia de Transporte, la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, la Asociación Colombiana de Parqueaderos (Acopar), la Asociación Nacional de Transportadores (Asotrans), la Federación Colombiana de Transportadores de Carga y su Logística (Colfecar), la Federación Colombiana de Transporte Urbano (Fecoltran), la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los decanos de las facultades de 1 Folios 24 a 28. Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, Universidad Externado de Colombia, Universidad del Rosario, Universidad Javeriana, Universidad Libre de Colombia, Universidad de Antioquia, Universidad Industrial de Santander, Universidad del Norte, Universidad del Cuaca y Universidad de Manizales.

3. El 29 de octubre de 2019, el demandante presentó, mediante memorial escrito y dirigido al magistrado sustanciador, corrección de la demanda.

4. Mediante auto del 7 de noviembre de 20192, el magistrado sustanciador admitió la demanda respecto de otros cargos y decretó la práctica de pruebas.

5. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia3.

II. DEMANDA

1. Norma demandada

6. A continuación, se trascribe la disposición demanda y se resalta, con subrayado y negrilla, la expresión que se cuestiona, en los términos propuestos por el accionante: “LEY 1955 DE 2019

(mayo 25) Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019 PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: […] Artículo 336. Vigencias y Derogatorias. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no derogados expresamente en el siguiente Inciso o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior.

2 Folios 45 y 46. 3 Debido a los efectos de la pandemia generada por el virus Covid-19 en el territorio nacional, mediante los acuerdos del año 2020 PCSJA20 11517 de marzo 15, 11518 y 11519 de marzo 16, 11521 de marzo 19, 11526 de marzo 22, 11532 de abril 11, 11546 de abril 25, 11549 de mayo 7, 11556 de mayo 22, 11567 de junio 5 y 11581 junio 27, el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales para decidir, entre otras, “las demandas de inconstitucionalidad y la eventual revisión de acciones de tutela”, entre el 16 de marzo y el 30 de julio de la presente anualidad. En particular, en el parágrafo 1 del artículo 1 del último acuerdo citado se dispuso: “Parágrafo 1. Se mantienen suspendidos los términos en la Corte Constitucional para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad y la eventual revisión de acciones de tutela hasta el 30 de julio de 2020; en consecuencia, los despachos judiciales no remitirán los expedientes de acciones de tutela a dicha corporación”. Se derogan expresamente el artículo 4o de la Ley 14 de 1983; el artículo 84 de la Ley 100 de 1993; el artículo 174 del Decreto-ley 1333 de 1986; el artículo 92 de la Ley 617 de 2000; el artículo 167 de la Ley 769 de 2002, el artículo 56 y 68 de la Ley 962 de 2005; el parágrafo 1 del artículo 4o de la Ley 1393 de 2010; los artículos 51

a 59 de la Ley 1429 de 2010; el artículo 81 de la Ley 1438 de 2011; los artículos 69, 90, 91, 131, 132, 133, 134, 138, 141, 149, 152 a 155, 159, 161, 171, 194, 196, 212, 223, 224, 272 de la Ley 1450 de 2011; los artículos 7o, 32, 34, 47, 58, 60, 90, 95, 98, 106, 135, 136, 186, 219, 222, 259, 261, 264 y los parágrafos de los artículos 55 y 57 de la Ley 1753 de 2015; el artículo 7o de la Ley 1797 de 2016; el parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018; el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018; y el artículo 4o de la Ley 1951 de 2019”.

2. Cargos de inconstitucionalidad

7. El actor sostiene que la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002 (expresión demandada), que regula “la guarda de los vehículos inmovilizados por orden judicial en parqueaderos autorizados bajo la responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de la Rama judicial”4, vulnera los artículos 158 y 157 de la Constitución Política, al desconocer (i) el principio de unidad de materia y (ii) los principios de consecutividad e identidad flexible.

8. En relación con el primer cargo, por desconocimiento del principio de unidad de materia, el demandante sostiene: “la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002 no tiene

alguna relación verificable con las metas del Plan, pues ninguna de ellas hace referencia a la administración de parqueaderos para vehículos inmovilizados por orden judicial como una necesidad estructural del Sistema de Justicia, o que se quiere dejar en un limbo jurídico la guarda de esos vehículos como respuesta a alguna necesidad ciudadana, ni tampoco que retirar la responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial en este asunto permita directamente el cumplimiento de metas y objetivos del sistema de Justicia”5.

9. Para el demandante, la “derogatoria actúa en contravía del objetivo de legalidad, pues las órdenes de inmovilización por orden judicial –que derivan de violaciones al ordenamiento jurídico– no podrían ejecutarse en tanto no hay autoridad que autorice los parqueaderos en los que puedan permanecer los vehículos”6. 4 Folio 4. 5 Folio 11. 6 Folio 4.

10. En relación con el segundo cargo, por desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, el demandante afirma que la expresión acusada “no surtió el debate en las respectivas comisiones permanentes”7 y, además, “no guarda relación de conexidad con lo debatido inicialmente ni con los objetivos perseguidos por la ley de [la] cual hace parte”8.

11. Para el demandante, “el principio de identidad flexible indica que las modificaciones introducidas a un proyecto deben mantener un eje temático a lo largo de los debates legislativos, sin perjuicio de las modificaciones razonables que puedan introducirse”9. Por tanto, en la medida en que en el asunto sub examine “hubo una modificación del texto aprobado en primer

debate en Comisiones conjuntas frente al aprobado en Plenaria de la Cámara en segundo debate, en lo relativo a la inclusión de la derogatoria expresa del artículo 167 de la Ley 769 de 2002”10, que, además, “no hace referencia a temas tratados y aprobados en el primer debate”11, la expresión acusada “no guarda estrecha relación temática con el contenido del proyecto”12.

12. A juicio del actor, en el asunto sub examine, “la derogatoria expresa del artículo 167 de la Ley 769 de 2002 no cumple con los requisitos para entender que su introducción en segundo debate satisface los principios de consecutividad e identidad flexible”13. En particular, indica que: “ni en la iniciativa del Gobierno Nacional, ni en los informes de ponencia para primer debate de comisiones conjuntas, se hace referencia directa a la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, ni tampoco a algún tema similar o asimilable a la detención y parqueo de vehículos inmovilizados por orden judicial y a la responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial en el tema”14.

13. Además, advierte que: “en el trámite de primer debate en comisiones conjuntas no se puso de presente en ningún momento alguna propuesta similar a la derogatoria expresa del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, ni se trató o aprobó alguna materia relativa a la modificación, eliminación o supresión del régimen de detención y parqueo de vehículos inmovilizados por orden judicial y su autorización por la 7 Folio 14. 8 Folio 14. 9 Folios 14 y 15. 10 Folio 19.

11 Folio 19. 12 Folio 19. 13 Folio 38. 14 Folios 38 y 39. Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial, que es el contenido del artículo derogado”15.

14. Por estas razones, el demandante solicita que se declare la inexequibilidad de la expresión “el artículo 167 de la Ley 769 de 2002”, contenida en el inciso tercero del artículo 336 de la Ley 1955 de 2019.

3. Intervenciones

15. Durante el término de fijación en lista, que venció el 12 de febrero de 202016, intervinieron las siguientes autoridades y entidades, en el sentido que más adelante se indica. Igualmente, dentro de término, se recibió el concepto No. 6718 de 2020 del Procurador General de la Nación17. El sentido de todas las intervenciones y del concepto del Procurador General de la Nación fue el siguiente: Mérito de los cargos Exequibilidad Inexequibilidad Ministerio de Justicia y del Secretaría Jurídica Distrital de

Derecho Bogotá Consejo Superior de la Ministerio de Transporte Judicatura Colfecar Procurador General de la Nación

16. Habida cuenta de lo anterior, a continuación, se relacionan las razones propuestas por los intervinientes y el Procurador General de la Nación para defender, de un lado, la exequibilidad de la disposición demandada y, de otro lado, solicitar su inexequibilidad18. 3.1. Solicitudes de exequibilidad

17. El Ministerio de Justicia y del Derecho señaló que “durante todo su trámite, [el proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo] incluyó, en

términos generales, como lo evidencian los antecedentes legislativos, discusiones y debates sobre las modificaciones que habrían de hacerse al Código de Tránsito Terrestre, como por ejemplo para la regulación local de la normativa sobre parqueaderos”19. Por tanto, “la inclusión de la derogatoria expresa del artículo 167 de la Ley 769 de 2002 en el trámite de la Ley 1955 de 2019 -Ley del Plan 2018-2022se hubiese dado (sic) en segundo debate en plenaria de Cámara de Representantes, de forma subsiguiente al debate en Comisiones constitucionales conjuntas de Cámara y Senado, que 15 Folio 38. 16 Folio 164. 17 Folio 170. 18 En el trámite del expediente de la referencia, la Secretaría General de la Corte Constitucional recibió dos intervenciones ciudadanas en las que solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de múltiples normas de la Ley 1955 de 2018, actualmente en trámite ante esta Corte. Sin embargo, estas no tienen por objeto cuestionar o coadyuvar, en concreto, la disposición que es objeto de control en esta decisión. 19 Folio 141. agotó el primer y tercer debate legislativo, NO implicaría ni significaría el desconocimiento del principio de consecutividad e identidad flexible en el trámite”20. Además, en su concepto “el proceso de determinar cuál es el alcance completo de los efectos derogatorios de todo proyecto normativo frente al resto del Ordenamiento Jurídico vigente, en muchos casos, no se pueden determinar, mapear y registrar dentro del texto de los proyectos

normativos, sino hasta el momento en que el proyecto empieza a consolidar su contenido en las plenarias”21.

18. Por otro lado, en relación con el cargo de unidad de materia, indicó que el “conjunto de disposiciones derivadas del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, habrían terminado generando inadvertidos e indeseados espacios u oportunidades en que habrían florecido focos de corrupción, que vinieron a ser develados y conocidos por el público en general, incluyendo los legisladores, en pleno trámite del Proyecto de la ley número 311 de 2019

Cámara, 227 de 2019 Senado, cuando la Fiscalía General de la Nación hizo pública esa información ‘por considerarla de interés general”. De manera que: “la decisión del Legislador de derogar expresamente el artículo 167 de la Ley 769 de 2002, se adecúa como desarrollo normativo encaminado de forma concreta a lograr, en coherencia con la base del plan denominada Pacto por la Legalidad, que se ubique ‘la lucha contra la corrupción en el centro de la agenda de política pública, para recuperar la legitimidad de lo público y la confianza entre el Estado y los ciudadanos’ y robustecer la ‘independencia de las instituciones que conforman la base del Estado de derecho’, como las que conforman el Gobierno de la Rama Judicial”22.

19. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura destacó, de un lado, en relación con el principio de unidad de materia, que “la norma demandada constituyó un mandato útil para la materialización de las estrategias y pactos contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo. La línea C es la denominada Alianza contra la corrupción:

Tolerancia Cero con los Corruptos, existiendo estrategias para robustecer la prevención de la materialización de los riesgos de corrupción […] y mejorar la percepción ciudadana de lo público”23. En su criterio, la derogatoria “facilita el acceso transparente a la administración judicial y elimina un foco de corrupción por el mal aprovechamiento de la norma por ciudadanos inescrupulosos, lo que disminuía la confianza en las instituciones de la justicia”24. 20 Folio 141. 21 Folio 141. 22 Folio 142. 23 Folio 153. 24 Folio 153.

20. De otro lado, en relación con los principios de consecutividad e identidad flexible, afirmó que “en la discusión del primer debate, la cual consta en el Acta 14 del 22 de marzo de 2019, publicada luego en la Gaceta del Congreso Nº 430 de 2019, se evidencia que el tema de la redacción del artículo de derogatorias del Proyecto de ley número 311 de 2019 Cámara, 227 de 2019

Senado, fue objeto de amplio debate, optándose por aprobar como redacción una derogatoria tácita”25. Por tanto, aunque “la derogatoria expresa fue introducida con posterioridad al primer debate, fue gracias a las discusiones legislativas que se contribuyó a la construcción de una ley mejor estructurada y que obedeciera a los pactos estructurales definidos como políticas públicas, no quiere decir que los contenidos no hubieren sido objeto de discusión sino de una decisión de pasar de unas derogatorias tácitas a derogatorias expresas”26.

21. La Federación Colombiana de Transportadores de Carga por

Carretera -Colfecarseñaló: “el principio de unidad de materia implica que el contenido inmerso en la ley debe ser de carácter coherente y claro, de tal forma que se pueda garantizar si la legalidad, transparencia, publicidad, gozando de una sistematicidad y así poder garantizar una mayor seguridad jurídica; no puede llevar al error de entender equívocamente que la aplicación de dicho principio conlleve a una sencillez temática, por el contrario, la Corte constitucional señala en la Sentencia C-896 del año 2012 que una ley puede contener diversos tópicos mientras los mismos se relacionen entres sí”27. 3.2. Solicitudes de inexequibilidad

22. La Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá señaló que “la expresión contenida en el artículo 336 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo evidentemente vulnera los artículos 157 y 158 de la Constitución Política”28.

En primer lugar, respecto del cargo por violación del principio de unidad de materia, indicó que existe “falta de unidad de materia entre la norma impugnada, entendida como instrumental, con los objetivos, propósitos y metas trazados por el Gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo, lo que deviene en una vulneración del artículo 158 de la Constitución Política”29.

Según indicó: “revisados los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’, destinado a ‘sentar las bases de legalidad, emprendimiento y equidad que permitan lograr la igualdad de oportunidades para todos los colombianos, en 25 Folio 158. 26 Folio 158. 27 Folio 163. 28 Folio 95.

29 Folios 95 y 96. concordancia con el proyecto de largo plazo con el que Colombia alcance los Objetivos de Desarrollo Sostenible al 2030, junto con los Pactos que identifican sus objetivos específicos, el de legalidad, emprendimiento y equidad, y más particularmente, los objetivos y metas relacionadas con el temas de la justicia, su fortalecimiento, funcionamiento y administración, resulta evidente que no se encuentra conexidad alguna entre la norma instrumental materializada en la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002 y el logro de los objetivos del Plan en esta materia”30.

23. En criterio del interviniente: “el artículo derogado otorgaba responsabilidades de administración a la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por orden judicial, supresión que en nada tiene relación con los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo, ni con sus Pactos y mucho menos servir como instrumento para sus logros, entorno que evidencia una clara transgresión del principio de unidad de materia”31.

24. En segundo lugar, respecto del cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, señaló: “revisado el proyecto de ley inicial, en la Gaceta del Congreso No. 33 del 07 de febrero de 2019 correspondiente a la iniciativa del Gobierno Nacional, se verifica que el proyecto no contenía referencia alguna a la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de

2002. De igual manera, conforme a la Gaceta No. 211 de 9 de abril de 2019, se evidencia que en el trámite del primer debate surtido al interior de las comisiones conjuntas de ambas cámaras tampoco en

el artículo ‘vigencias y derogatorias’ se dispuso la derogatoria de la mencionada disposición del Código Nacional de Tránsito”32.

25. A pesar de esto, el interviniente señaló que: “conforme a la Gaceta de Congreso No. 293 de 2 de mayo de 2019, que da cuenta del texto aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes en segundo debate, se introdujo en el artículo 349 del proyecto la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002”33. En consecuencia, consideró que “la derogatoria del artículo 167 introducida en segundo debate no tiene relación de ninguna índole con los temas debatidos y aprobados en primer debate”34.

26. Finalmente, precisó: 30 Folio 96. 31 Folio 96. 32 Folio 96. 33 Folios 96-97. 34 Folio 97. “la importancia de la exequibilidad del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, radica en que dicha norma generaba una precisión respecto a la responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial, sobre los vehículos inmovilizados por orden judicial. La mencionada norma otorgaba una atribución expresa a la Autoridad Judicial de asumir el costo de servicio de parqueadero y/o grúa, para los casos en que es inmovilizado un vehículo por orden judicial”35.

27. El Ministerio de Transporte señaló que “el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 al incluir dentro de sus vigencias y derogatorias el artículo 167 de la Ley 769 de 2002, prescinde de una disposición ajustada al ordenamiento jurídico, con efectos administrativos constatables y sobre la cual en su

derogatoria no se conoce examen de respaldo que justifique su salida del ordenamiento jurídico”36. Al respecto, precisó: “la derogatoria […] genera un espacio de desregulación y de ambigüedad administrativa, de donde las inmovilizaciones vehiculares ordenadas por un juez de la República en ejercicio de su poder jurisdiccional, quedan sustraídas de la administración del poder de la Rama Judicial y comienzan a invadir órbitas administrativas inconexas del área del tránsito; ante el inminente vacío regulatorio, deberán entrar a asumir el volumen de parque vehicular retenido por orden judicial, sin que se conozca siquiera de mecanismo administrativo y legal que genere tal fenomenología administrativa en cabeza de las municipalidades en cumplimiento de poderes de los jueces”37.

28. El Procurador General de la Nación indicó: “[aunque] en un primer análisis, se podría establecer la relación entre la disposición acusada y el pacto por la legalidad [ya que] el precepto derogado establecía la responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los vehículos inmovilizados por orden judicial, […] el propósito de derogar una disposición que asigna responsabilidad a la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial sobre parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por orden judicial, no se relaciona directamente con los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo, ni con sus pactos o estrategias trasversales, así como tampoco explica si constituye un instrumento para alcanzar dichos propósitos”38.

29. En opinión del Procurador, “la disposición acusada no se ajusta a

ninguna de las estrategias señaladas para robustecer la administración de 35 Folio 101. 36 Folio 133. 37 Folio 132. 38 Folios 166 y 167. justicia, ni para combatir la corrupción, lo que permite concluir que no se observa una conexión objetiva y razonable entre las materias generales a las que se refiere el Plan Nacional de Desarrollo y la materia o asunto que regula la disposición impugnada”39.

30. Adicionalmente, señaló que “el precepto impugnado deroga una disposición que pertenece a una regulación con vocación de permanencia, como lo es el Código Nacional de Tránsito Terrestre […] y también pretende modificar las funciones de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial, lo que permite inferir que su propósito es llenar un vacío legislativo, con una finalidad distinta a la de cumplir las metas generales del Plan Nacional de Desarrollo, cuya naturaleza es transitoria”40.

31. Finalmente, en relación con los principios de consecutividad e identidad flexible advirtió: “al verificar el proyecto de ley inicial, en la Gaceta del Congreso No. 33 del 07 de febrero de 2019, donde se consigna la iniciativa del Gobierno Nacional, se observa que el proyecto no hace referencia a la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, así como tampoco se encuentra que en el trámite del primer debate surtido al interior de las comisiones conjuntas de ambas cámaras ni en el texto de ‘vigencias y derogatorias’ se hubiera dispuesto la derogatoria del citado precepto del Código Nacional de Tránsito”41.

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia

32. De conformidad con el artículo 241.4 de la Constitución Política, esta Corte es competente para ejercer el control de constitucionalidad de los enunciados normativos demandados.

2. Cuestión previa: aptitud de los cargos de inconstitucionalidad

33. En el auto admisorio de la demanda, el magistrado sustanciador valora si esta cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad. Sin embargo, este estudio corresponde a una revisión sumaria, que “no compromete ni define la competencia [...] de la Corte, [...] en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos [...] (C.P. art. 241-4-5)”42.

34. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 regula el contenido de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad. A partir de esta 39 Folio 167. 40 Folio 167. 41 Folio 168. 42 Auto 011 de 2018. disposición, la jurisprudencia ha considerado necesario que, para producir un pronunciamiento de fondo, la demanda contenga (i) la delimitación precisa del objeto demandado, (ii) el concepto de violación, (iii) el señalamiento del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición de la disposición demandada, cuando fuere del caso43, y (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto44. Asimismo, a partir de la Sentencia C-1052 de 2001, la jurisprudencia constitucional ha considerado como exigencias mínimas y generales de los cargos de inconstitucionalidad las

de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia45.

35. Para la Sala, los dos cargos propuestos, a que se hizo referencia en el acápite de “2. Cargos de inconstitucionalidad” del Título II supra, son aptos.

36. El primer cargo es apto. Primero, es claro en la exposición de los argumentos que lo sustentan, pues señala de manera comprensible y lógica las razones por las cuales la disposición demandada presuntamente desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible. Segundo, es cierto, toda vez que se deriva de una interpretación razonable y al menos prima facie atribuible a la disposición. Tercero, es específico, en la medida en que es concreto, determinado y no se sustenta en afirmaciones vagas, abstractas o globales ni en apreciaciones subjetivas del demandante. Cuarto, es pertinente, porque se basa en razones de carácter constitucional que confrontan, de un lado, que “el artículo 157 de la Constitución Política dispone que ningún proyecto será ley sin ‘[h]aber sido aprobado en primer debate’ y sin ‘[h]aber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate”46 y, del otro, que “ni en la iniciativa del Gobierno Nacional, ni en los informes de ponencia para primer debate de comisiones conjuntas, se hace referencia directa a la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, ni tampoco a algún tema similar o asimilable a la detención y parqueo de vehículos inmovilizados por orden judicial y a la responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial en el tema”47. Q