CC - C451-2020

Sentencia C-451/20

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION GUBERNAMENTAL-Alcance respecto de texto rehecho e integrado por el Congreso CONGRESO DE LA REPUBLICA-Alcance de las facultades de rehacer e integrar proyecto de ley declarado parcialmente inconstitucional/RATIO DECIDENDI DE SENTENCIA DE OBJECION GUBERNAMENTAL-Límite a la labor de rehacer e integrar un proyecto de ley por el Congreso (…) una vez ha declarado inexequible parcialmente un proyecto de ley, la labor del Congreso de la República consiste principalmente en (i) suprimir del texto de la ley los segmentos normativos declarados inexequibles por la Corte; (ii) agregar o suprimir aquellas expresiones que resulten estrictamente necesarias para acordarle un sentido racional al proyecto de ley, visto en su conjunto; (iii) modificar la numeración y los títulos, de ser necesario; y (iv) realizar los ajustes gramaticales y sintácticos pertinentes. En últimas, se pretende que el proyecto de ley, una vez rehecho e integrado, constituya un texto normativo armonioso y coherente. Dichas modificaciones deben guardar conexidad con la decisión de la Corte y no pueden sobrepasar la ratio decidendi del fallo de control de constitucionalidad. CONGRESO DE LA REPUBLICA-Extralimitación en el ejercicio de atribuciones/CONGRESO DE LA REPUBLICA EN PROYECTO DE LEY REHECHO E INTEGRADO-Constituye exceso en el ejercicio de atribuciones introducir modificaciones que cambien sentido y alcance de disposiciones/CONGRESO DE LA REPUBLICA EN

PROYECTO DE LEY REHECHO E INTEGRADO-Consecuencia

de extralimitación en el ejercicio de atribuciones (…) de conformidad con las modificaciones sustanciales evidenciadas en el cuadro del numeral 79 anterior, la Sala Plena consideró que los mencionados artículos, según fueron modificados por el Congreso de la República en la instancia de conciliación, no guardan una relación estrecha de conexidad material, con los fundamentos constitucionales (ratio decidendi) que le sirvieron a la Corte para declarar inexequible parcialmente el Proyecto de Ley; al no tratarse de ajustes mínimos o de redacción, sino que su contenido altera o cambia el alcance las disposiciones, resulta en una extralimitación de las funciones del Legislativo, a la luz de los artículos 167 y 149 de la Carta. De esta forma, en aplicación del precedente sobre modificaciones adicionales, inconexas y que exceden la ratio decidendi, la Sala Plena procederá a declarar su inexequibilidad. Dicha declaratoria implica que respecto de dichos artículos, debe tenerse el texto del Proyecto de Ley que revisó este tribunal en la sentencia C-110 de 2019. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Necesidad de concepto de ministro para rehacer proyecto de ley (…) observa la Sala Plena que además de lograr una colaboración armónica entre el Ejecutivo y el Legislativo, la intervención del ministro del ramo en el trámite de rehacer y reintegrar un proyecto de ley busca generar un debate cualificado, informado y suficiente entre las instancias involucradas en el proceso de las objeciones gubernamentales. Lo anterior, para efectos de que el Gobierno, cuyas objeciones dieron lugar al pronunciamiento de la Corte,

pueda realizar aportes al trámite de reelaboración en el Congreso, y de esta forma cerciorarse que se dé cumplimiento al fallo que declaró la inexequibilidad parcial del proyecto. Por lo cual, al considerarse un imperativo previo al inicio de la reelaboración del trámite legislativo, esta Corte únicamente ha avalado el trámite surtido en el Congreso cuando se cumplió con la citación del ministro respectivo. PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance TRAMITE LEGISLATIVO-Distinción entre vicios de procedimiento y meras irregularidades/VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter de subsanables e insubsanables VICIO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Término de subsanación

PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN

TRAMITE LEGISLATIVO-Aplicación

ANALISIS DEL IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY

QUE ORDENE GASTO O DECRETE BENEFICIO-Exigencia

REQUISITO DE ANALISIS DE IMPACTO FISCAL EN NORMA QUE CREA GASTO-Contenido y alcance DEBATE PARLAMENTARIO-Ausencia como vicio de procedimiento en formación de la ley CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho

Expediente: OG-158

Objeciones gubernamentales al Proyecto de ley número 127 de 2015 Senado 277 de 2016 Cámara, “Por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los programas de atención integral a la primera infancia y

protección integral de la niñez y adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus derechos laborales, se establecen garantías en materia de seguridad alimentaria y se dictan otras disposiciones”.

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

2 Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

A. REGISTRO DE LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES

1. El secretario general del Senado de la República, mediante oficio de fecha 22 de marzo de 2018 —radicado en la Corte Constitucional el día 26 de abril del mismo año— remitió a esta Corporación, por instrucciones del presidente de esa cámara legislativa, el expediente correspondiente al “Proyecto de ley número 127 de 2015 Senado 277 de 2016 Cámara, por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los programas de atención integral a la primera infancia y protección integral de la niñez y adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus derechos laborales, se establecen garantías en materia de seguridad alimentaria y se dictan otras disposiciones”, iniciativa que fue objetada por inconstitucionalidad e inconveniencia, siendo tales objeciones rechazadas en su mayoría, por el Congreso de la República.

B. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO

2. A continuación, se trascriben las normas que fueran sometidas a control constitucional conforme con su publicación en la Gaceta del Congreso No. 1130 de 2016, donde está contenido el texto conciliado del proyecto de ley. El artículo 3º fue objetado parcialmente respecto de las expresiones “económica” y “situación de discapacidad parcial o total”, contenidas en su numeral 3. A pesar de que la objeción respecto del artículo 4º no indicaba una expresión específica como acusada, del escrito gubernamental la Corte pudo desprender que ella recaía exclusivamente sobre la expresión “en forma directa con el ICBF o” del primer inciso. Los artículos 5° y 6° se objetaron integralmente. “CAPÍTULO I Objeto de la ley, del servicio público de atención a la primera infancia y protección integral de la niñez y adolescencia, definiciones

Artículo 3°. Definiciones. (…)

3. Madres sustitutas. Son aquellas personas que prestan el servicio público de protección del ICBF a niños y niñas menores de 2 años 3 que se encuentren en situación de abandono o vulnerabilidad psicoafectiva, nutricional, económica y social; a niños, niñas y/o adolescentes que se encuentran bajo una medida de protección provisional; a niños, niñas y/o adolescentes cuyos derechos se encuentren en peligro de ser afectados por encontrarse en situación de discapacidad parcial o total, porque padecen una enfermedad que requiere de tratamiento y cuidados especiales o porque estén en situación de desplazamiento.

(…) CAPÍTULO II Reglas que rigen la relación laboral de las madres comunitarias,

FAMI, sustitutas y tutoras, naturaleza del vínculo contractual, subsidio a la vejez, sustitución de empleadores y reglamento de trabajo Artículo 4°. Del vínculo contractual de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas y tutoras. La vinculación contractual de las madres comunitarias y FAMI que prestan el servicio público de atención integral a la primera infancia en los Programas del ICBF será de carácter laboral y se adelantará en forma directa con el ICBF o mediante la contratación de las organizaciones conformadas por madres comunitarias, madres sustitutas, tutoras y FAMI. En todo caso, se deberá garantizar su vinculación con vocación de estabilidad laboral y contrato a término indefinido, garantizando todas las prestaciones sociales y de seguridad social a las que tienen derecho. Su remuneración no podrá ser inferior a un salario mínimo mensual legal vigente o proporcional al tiempo de dedicación al programa. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar descontará y pagará los aportes a seguridad social y prestaciones sociales a favor de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales sin que ello genere relación laboral alguna con la entidad retenedora. (…) Artículo 5°. Subsidio permanente a la vejez. Las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales que hayan prestado sus servicios al ICBF tendrán derecho a un subsidio permanente a la vejez, que se incrementará anualmente en el mismo porcentaje del salario mínimo mensual legal vigente, de la siguiente manera:

1. Quienes hayan laborado veinte (20) años o más en los programas de atención integral a la Primera Infancia, protección integral de la niñez y adolescencia del ICBF recibirán subsidio equivalente a un 95% de un salario mínimo mensual legal vigente.

4

2. Quienes hayan laborado más de diez (10) años y menos de veinte (20) años o más en los programas de atención integral a la Primera Infancia, protección integral de la niñez y adolescencia del ICBF recibirán un subsidio proporcional al tiempo laborado, que lo reglamentará el Gobierno nacional.

Parágrafo 1°. El subsidio permanente a la vejez, para efectos de la presente ley, es incompatible con la pensión de vejez e invalidez. Parágrafo 2°. La modificación del monto y las condiciones del subsidio aplicarán para quienes ya son beneficiarias del mismo. Parágrafo 3°. En caso de fallecimiento de la beneficiaria de un subsidio permanente a la vejez no podrá designarse sustituto del subsidio. Parágrafo 4°. El Gobierno nacional garantizará la continuidad del servicio de salud a las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales, que acceden al subsidio permanente a la vejez, dando continuidad a la misma Entidad Prestadora de Salud y respetando la libre elección; para tal fin el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar las identificará mediante listado censal que remitirá al Ministerio de Salud y Protección Social, manteniendo actualizada la información. Artículo 6°. Requisitos para acceder al subsidio permanente a la

vejez. Los requisitos para que las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales, accedan al subsidio permanente de vejez como mecanismo de protección serán los siguientes:

1. Ser colombiano.

2. Tener mínimo diez años (10) años laborados en los Programas de Atención Integral a la Primera Infancia, y del Programa de protección integral del ICBF.

3. Acreditar la condición de retiro como madre comunitaria, FAMI, sustituta y tutora de los Programas de Atención Integral a la

Primera Infancia del ICBF.

4. Tener como mínimo 57 años para el caso de las mujeres y 62 años para los hombres.

5. No estar pensionado por vejez o invalidez.

6. No ser beneficiarias del mecanismo de Beneficios Económicos

Periódicos. Parágrafo. A las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales que no cumplan los requisitos para acceder al subsidio a 5 la vejez y hayan laborado menos de diez (10) años, contados a partir del 29 de enero de 2003, en los Programas de Atención Integral a la Primera Infancia del ICBF y no tuvieron acceso al Fondo de Solidaridad Pensional, el Estado le reconocerá el pago del valor actuarial del tiempo laborado, de conformidad con el artículo 81 de la Ley 1737 del 2 de diciembre de 2014”.

C. TRÁMITE DE LAS OBJECIONES DEL GOBIERNO

NACIONAL Y LO RESUELTO POR LA CORTE

CONSTITUCIONAL EN LA SENTENCIA C-110 DE 2019

3. En comunicación recibida por esta corporación el 26 de abril de 2018, el secretario general del Senado de la República remitió el “Proyecto de ley número 127 de 2015 Senado 277 de 2016 Cámara, por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los programas de atención integral a la primera infancia y protección integral de la niñez y adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus derechos laborales, se establecen garantías en materia de seguridad alimentaria y se dictan otras disposiciones”, cuyos artículos 3° (parcial), 4° (parcial), 5° y 6° fueron, de una parte, objetados por el Gobierno nacional aduciendo razones de inconstitucionalidad y, de otra, insistidos en su aprobación por el Congreso de la República.

4. El 13 de marzo de 2019, la Sala Plena de la Corte Constitucional profirió la sentencia C-110 de 2019 en la que resolvió las objeciones del Gobierno Nacional en los siguientes términos: “Primero. Declarar INFUNDADA la objeción formulada por el Gobierno Nacional contra el artículo 3º del proyecto de ley bajo examen, por falta de aptitud formal. “Segundo. Declarar FUNDADA la objeción formulada por el Gobierno Nacional contra el artículo 4º parcial del proyecto de ley bajo examen. En consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de la expresión “en forma directa con el ICBF o” de la referida disposición. “Tercero. Declarar FUNDADA la objeción formulada por el

Gobierno Nacional contra los artículos 5º y 6º del proyecto de ley bajo examen. En consecuencia, DEVUÉLVASE a la Presidencia de la Cámara de Representantes el expediente legislativo con el fin de que tramite la subsanación del vicio de procedimiento identificado a partir del cuarto debate en la plenaria de dicha cámara legislativa. “Para el efecto, la plenaria de la Cámara de Representantes dispondrá de treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, para que subsane el vicio detectado en esta providencia. En todo caso este término se contabilizará durante el lapso en el que la Cámara sesione de manera ordinaria. “Una vez cumplido dicho trámite, el Congreso de la República contará con el período restante de la legislatura para agotar el 6 procedimiento legislativo que corresponda, esto es, hasta el 20 de junio de 2019”. Consideraciones de la Corte Constitucional en la sentencia C-110 de 2019 para resolver las objeciones del Gobierno nacional y la insistencia del Congreso de la República

5. En la citada sentencia C-110 de 2019, la Corte Constitucional, en concordancia con lo dispuesto en el ordinal 8° del artículo 241 y en los artículos 32 a 35 del Decreto 2067 de 1991, así como con la jurisprudencia sobre la materia1, consideró que el control constitucional de los proyectos de ley objetados requería de un examen compuesto por dos etapas principales. La primera, encaminada a establecer (i) la debida formulación de las objeciones por parte del Gobierno nacional en lo relativo a la competencia de los

funcionarios y a la oportunidad en su presentación; así como (ii) el cumplimiento regular del trámite para insistir en la aprobación de la ley por parte del Congreso de la República. Y, la segunda, orientada a establecer (iii) si las objeciones tenían la aptitud formal para propiciar un pronunciamiento de fondo y, en caso de que ello fuera así, (iv) definir si tenían o no el mérito para justificar la decisión del Gobierno nacional de no sancionar la ley. Examen del trámite y oportunidad de las objeciones del Gobierno Nacional y de la insistencia del Congreso de la República, así como de la competencia para formularlas

6. La Corte, con arreglo en lo dispuesto en el artículo 166 de la Constitución, concluyó que la competencia para formular objeciones de constitucionalidad contra proyectos de ley reside en el Gobierno nacional. Así mismo, y como reiteración de la jurisprudencia en la materia, la Sala Plena sostuvo que para determinar el funcionario que conforma el Gobierno nacional, junto con el Presidente de la República, se requiere tener en cuenta “(1) la materia general del proyecto de ley objetado; (2) el asunto específico respecto del cual se hace la objeción; (3) el impacto que pueda tener la norma objetada en los asuntos a cargo de un ministerio particular; y (4) la competencia específica del ministerio”2.

7. Fue así como, previa la verificación de la competencia material3 y temporal4 para formular las objeciones, procedió a analizar cada una de estas. 1 Corte Constitucional, sentencias C-1152 de 2008 y C-074 de 2018.

2 Corte Constitucional, sentencia C-196 de 2009. 3 En punto a las objeciones del Gobierno nacional, en el caso concreto, la Corte concluyó que estas habían sido formuladas por las autoridades competentes, en atención a que su formulación y el criterio para su determinación habían sido satisfechos, en los términos del siguiente cuadro-resumen (Sección C.7.4 de la sentencia C-110 de 2019): Objeción Configuración del Gobierno Criterio relevante Presidente de la República y En contra del artículo 3° Impacto que pueda tener la norma Director de Departamento (condiciones de activación del objetada en los asuntos a cargo del Administrativo de la Prosperidad programa de madres sustitutas) DPS Social Presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito En contra del artículo 4° Impacto que pueda tener la norma Público y/o (vinculación laboral de madres objetada en los asuntos a cargo del Director de Departamento comunitarias y FAMI) MHCP y DPS Administrativo de la Prosperidad Social 7 Objeción en contra del artículo 3° (parcial) del proyecto de ley por violación del artículo 44 de la Constitución

8. La Corte encontró que la objeción del Gobierno nacional, según la cual permitir que las “madres sustitutas” asumieran el cuidado de los niños, teniendo en cuenta únicamente su situación económica o la condición de discapacidad adolecía de aptitud formal y, por ende, dispuso que no estaba fundada. Al respecto, la Corte primero recordó que las objeciones gubernamentales debían cumplir con unos requisitos argumentativos mínimos5, y, segundo, para el caso concreto, concluyó que la objeción contra

el artículo 3º del proyecto de ley estaba basada en una lectura aislada y en una interpretación asistemática de las expresiones impugnadas.

9. En efecto, para este tribunal, la objeción planteada por el Gobierno nacional careció de certeza, pues no tuvo en cuenta que los apartes demandados del artículo 3° no pretendían prescribir que la situación económica de la familia del menor constituyera el único criterio para la activación de la medida de protección denominada hogar sustituto, como lo sostenía el Gobierno. De esta manera, señaló que el artículo 59 de la Ley 1098 de 2006, establece que la ubicación en un hogar sustituto procede cuando los niños, niñas y adolescentes se encuentren en una situación de abandono o de vulnerabilidad respecto de sus derechos, de modo que “[e]l contexto económico no es, en estos casos, una razón autónoma para adoptar la medida de protección, sino un elemento que conjuntamente con otros -según se desprende del uso de la conjunción “y”- podría indicar que un menor se encuentra en situación de abandono o vulnerabilidad”6. Así pues, en virtud del artículo 3º de la anotada ley, el presupuesto para la activación de la medida dirigida al restablecimiento de los derechos era, justamente, la existencia de un peligro o vulneración actual de los derechos de los sujetos de especial protección, pero no la situación económica de la familia o la condición de discapacidad.

10. Concluyó para desestimar la aptitud formal de la objeción que, según la jurisprudencia constitucional, existían cuatro supuestos “insuficientes para motivar la separación de un menor de edad de su familia biológica, a

saber: (i) que la familia biológica viva en condiciones de escasez económica; (ii) que los miembros de la familia biológica no cuenten con educación básica; (iii) que alguno de los integrantes de la familia biológica haya mentido ante las autoridades con el fin de recuperar al niño o niña; y (iv)que alguno de los padres o familiares tenga mal carácter (siempre que no haya incurrido en abuso o en violencia intrafamiliar)”7. En contra de los artículos 5° y 6° Presidente de la República y (subsidio permanente de vejez Ministro de Hacienda y Crédito para madres comunitarias, Público y/o Impacto que pueda tener la norma madres FAMI, sustitutas, tutoras Director de Departamento objetada en los asuntos a cargo del y aquellas que hayan hecho Administrativo de la Prosperidad MHCP y DPS tránsito a las modalidades Social integrales que hayan prestado sus servicios al ICBF) 4 la Corte concluyó que, por tratarse de un proyecto de ley que constaba de 19 artículos, el Gobierno disponía de seis días hábiles para formular las anotadas objeciones; término que se había observado cabalmente. 5 Corte Constitucional, sentencia C-074 de 2018. 6 Corte Constitucional, sentencia C-110 de 2019. 7 Corte Constitucional, sentencia T-512 de 2017. 8 Objeción en contra del artículo 4° del proyecto de ley por violación de los artículos 150.7 y 154 de la Constitución

11. El Gobierno Nacional objetó el artículo 4º (parcial) del proyecto de ley por cuanto estimó que la exigencia de vincular laboralmente a las madres

comunitarias modificaba la estructura de la administración nacional, lo cual solo podía ocurrir mediante iniciativa gubernamental8.

12. Para la Corte la objeción resultó fundada porque: (i) la habilitación general atinente a la celebración de contratos laborales con las Madres entrañaba una modificación a la administración nacional, lo que implicaba la necesidad de contar con la iniciativa gubernamental; (ii) si bien es cierto que la Ministra de Trabajo de la época se había manifestado sobre el proyecto ante la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes en sesión del 17 de agosto de 2016, para la Corte estas apreciaciones no tenían la entidad suficiente para considerar que se había otorgado el aval al proyecto, y (iii) la expresión demandada requería de un aval complejo por parte del Gobierno nacional (dado que comprometía a diferentes ramos ministeriales), por lo cual, ante el inequívoco pronunciamiento en contra de la propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no era posible considerarlo otorgado. En este sentido, la ausencia de aval válidamente otorgado respecto de una iniciativa que materialmente implicaría la modificación de la estructura de la administración nacional desconocía lo establecido en los artículos 150.7 y 154 constitucionales.

Objeción en contra de los artículos 5° y 6° del proyecto de ley por violación de las reglas de los artículos 13 y 48 de la Constitución

13. El Gobierno nacional objetó los artículos 5º y 6º del proyecto por estimar que el subsidio permanente de vejez, establecido en el proyecto, contravenía los artículos 13 y 48 de la Constitución Política, al pretender crear

una pensión especial. Explicó que las características del subsidio permanente para la vejez al que se refieren los artículos 5° y 6° del proyecto reunía las características propias de las pensiones, al obtenerse ésta al cumplir una determinada edad, ser producto del desarrollo de un trabajo y tener carácter vitalicio. El establecimiento de una pensión especial, de acuerdo con lo considerado por el Gobierno, se opondría a lo establecido en los incisos noveno, undécimo, duodécimo y décimo tercero del artículo 48 superior, en tanto pretenden asegurar un régimen pensional único, establecido en las leyes que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y cuyas prestaciones sean el producto de cotizaciones. También, el permitir esquemas pensionales extraordinarios afectaría el principio de igualdad, desconociendo que el resto de trabajadores deben someterse a condiciones diversas a las de los sujetos del proyecto, para acceder a una pensión de vejez.

14. La Corte encontró infundada dicha objeción porque partió de una premisa incorrecta, cual fue la de caracterizar el subsidio permanente de vejez como una pensión de aquellas que regula el artículo 48 superior. Por lo cual, los argumentos planteados por el Gobierno en esta objeción no podrían ser objeto de estudio, pues todos ellos requerirían que la prestación analizada fuese en efecto una pensión especial, naturaleza que es ajena al subsidio 8 Corte Constitucional, sentencia C-663 de 2013. 9 permanente para la vejez. En el mismo sentido, concluyó que la objeción resultaba inepta respecto a la alegada violación del artículo 13 superior, pues

“[l]a identificación de los grupos objeto de contraste -señalando que ambos se caracterizan por ser beneficiarios de una pensión en el sentido del artículo 48resulta equivocada, en tanto el subsidio permanente de vejez no tiene esa naturaleza”. En este sentido, se abstuvo de pronunciarse sobre el presunto desconocimiento de los artículos 48 y 13 superiores. Objeción en contra de los artículos 5° y 6° del proyecto de ley por violación del principio de sostenibilidad financiera (art. 48 superior) y del criterio de sostenibilidad fiscal (art. 334 superior)

15. El Gobierno nacional también objetó los artículos 5º y 6º, esta vez por considerar que el subsidio permanente para la vejez desconocía el artículo 48 de la Carta Política, en cuanto impone al Estado la garantía de la sostenibilidad financiera del sistema pensional, y el artículo 334 superior en conjunto con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, al desconocer el criterio de sostenibilidad fiscal.

16. La Corte respecto de dicha objeción resaltó que: (i) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostuvo en el curso del trámite legislativo que “los gastos generados por esta propuesta no se encuentran contemplados ni en el Marco Fiscal de Mediano Plazo ni en el Marco de Gasto de Mediano Plazo del sector, de manera que se afecta la estabilidad de las finanzas públicas, el equilibrio macroeconómico y la sostenibilidad fiscal”; (ii) tal conclusión se desprendía del concepto radicado el 31 de octubre en la Secretaría General de la Cámara de Representantes9, en el que se resaltó que

la iniciativa legislativa vulneró lo dispuesto en la Ley 819 de 2003, en particular lo señalado en el artículo 7º conforme al cual existe la obligación “de establecer en todo proyecto de ley la fuente de financiación de los gastos que la propuesta genere”.

17. En la sentencia C-110 de 2019, la Corte Constitucional encontró que, efectivamente, en el trámite del proyecto no se habían atendido las exigencias derivadas de los artículos 48 y 334 constitucionales, referidos al principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional y al criterio de sostenibilidad fiscal, respectivamente. Se argumentó que “en su aprobación se violaron las exigencias de deliberación”10, especialmente porque no se reparó adecuadamente “en los efectos que tiene la creación del “subsidio permanente a la vejez””11.

18. En dicha sentencia, la Corte recordó algunos de los parámetros fundamentales para el análisis de constitucionalidad, cuando se alegue la violación del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional y del criterio de sostenibilidad fiscal. Se estableció que el control: (i) no puede convertirse en un juicio sobre la conveniencia de las medidas; (ii) debe reconocer “limitaciones epistémicas”12 para establecer “lo que exige definitivamente la sostenibilidad fiscal”13, dado su complejo contenido técnico; (iii) debe reconocer una amplia potestad de acción al Gobierno y de 9 Publicado en la Gaceta del Congreso 952 del 2 de noviembre de 2016 10 Corte Constitucional, sentencia C-110 de 2019.

11 Ibíd. 12 Ibíd.

13 Ibíd. 10 configuración legislativa al Congreso de la República; (iv) en desarrollo de ese amplia potestad de configuración del Legislador, debe la Corte ser deferente a los juicios de oportunidad y conveniencia realizados en el seno del Congreso; y (v) la regulación orgánica, referida al criterio de sostenibilidad fiscal, especialmente la contenida en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 y en el artículo 8° de la Ley 1473 de 2011, “prevé reglas jurídicas que, sin anular la relevancia constitucional de la sostenibilidad, acentúan su dimensión procesal-deliberativa y les imponen a los órganos políticos elegidos directamente por el pueblo cargas especiales de valoración, explicación y discusión de las incidencias fiscales de una medida”14.

19. En cualquier caso, se puso de presente en la sentencia C-110 de 2019 que la deliberación especial que exigen este criterio de sostenibilidad fiscal y principio de sostenibilidad financiera “no puede tratarse solo de una “formalidad” o un “trámite”, sino que el Gobierno y el Congreso deberán, al amparo del principio de colaboración armónica, valorar de manera concreta, pública y clara los efectos fiscales que tienen sus decisiones”15, y que el control de constitucionalidad derivado de los mismos si bien no pretende evaluar la calidad del debate, ni definir la conveniencia del gasto público, si debe evaluar, en cambio, “(i) el alcance de las medidas que pretenden adoptarse, (ii) sus consecuencias concretas en la realización de los fines sociales del Estado y en la materialización de los derechos, y, finalmente, (iii)

la forma de abordar dicho impacto responsablemente”16. En suma, concluyó la Corte en dicha sentencia que el debate y la interacción entre las ramas legislativa y ejecutiva en estas materias que implican gasto fiscal y afectan el sistema pensional debe no solo ser formalmente constitu