CC - C460-2004

Sentencia C-460/04

LEY ORGANICA-Puede contener una disposición que no tiene este carácter LEY-Puede contener normas orgánicas y normas ordinarias LEY-Condiciones para que pueda contener normas orgánicas y normas ordinarias LEY ORGANICA-Puede contener una disposición de naturaleza ordinaria

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR FALTA DE

UNIDAD DE MATERIA-Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR FALTA DE UNIDAD DE MATERIA-Razones por las cuales no guarda relación la disposición acusada con el tema de la ley DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR FALTA DE UNIDAD DE MATERIA-Cumplimiento de requisito al ser ostensible la carencia de relación

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance ENTIDAD PUBLICA EN LIQUIDACION-Reducción de término de prescripción laboral

NORMA ACUSADA EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE

UNIDAD DE MATERIA-Tema principal ENTIDAD PUBLICA EN LIQUIDACION-Nuevo procedimiento administrativo para adelantar una acción judicial laboral PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance respecto de expresiones “y se dictan otras disposiciones” contenidas en el título de una ley/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Prohibición que una ley contenga varias materias

LEY SOBRE NORMAS ORGANICAS EN MATERIA DE

PRESUPUESTO, RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA

FISCAL-Materia

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN RELACION CON

LEY SOBRE NORMAS ORGANICAS EN MATERIA DE

PRESUPESTO, RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA FISCAL-Disposición aislada y referida a asuntos de naturaleza laboral PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Antecedentes legislativos de la disposición acusada PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inclusión de disposición por razones de conveniencia/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Razones de conveniencia no son suficientes para obviar exigencia constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inclusión de disposición por razones de conveniencia para evitar repetir situación de Foncolpuertos DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Vulneración por requisito para iniciar la acción judicial de haber realizado oportunamente la reclamación administrativa

Referencia: expediente D-4951

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”

Actor : Hernán Antonio Barrero Bravo

Magistrado Ponente:

Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA.

Bogotá, D. C., once (11) de mayo de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES.

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo demandó el artículo 22 de la Ley 819 de 2003 “Por la cual se

dictan normas orgánicas de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones” Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA.

A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada, tomado del Diario Oficial Nro. 45243, del 9 de julio de 2003, página 12. “Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones. Artículo 22. Responsabilidad en las reclamaciones ante entidades públicas en liquidación. Las acciones que emanen de las leyes sociales tal como lo señala el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, prescribirán en tres (3) años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. Sin embargo, tratándose de entidades públicas en liquidación, las reclamaciones administrativas que se presenten ante estas sobre estos derechos sólo podrán presentarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de publicación del último aviso de emplazamiento. Es obligación del liquidador incluir en el inventario de la liquidación, la totalidad de las obligaciones contingentes que surjan de las reclamaciones que se presenten dentro de este término y con posterioridad se abstendrá de dar trámite a las reclamaciones extemporáneas. Para iniciar acción judicial se requiere haber hecho en forma oportuna la reclamación administrativa correspondiente. Para el efecto del emplazamiento de que trata este artículo, se

publicarán dos (2) avisos en un diario de amplia circulación nacional y en otro del domicilio principal de la entidad liquidada, durante dos (2) semanas consecutivas, con un intervalo no inferior a quince (15) días calendario. En aquellas entidades en que a la fecha de entrar a regir la presente ley se encuentren en proceso de liquidación o aquellas que hubieren asumido las obligaciones de entidades ya liquidadas, deberá surtirse el procedimiento señalado en este artículo. En este caso, el emplazamiento deberá surtirse a más tardar dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia de la presente ley.”

III. LA DEMANDA.

El actor señala que esta norma viola el principio de unidad de materia y el acceso a la administración de justicia, asuntos consagrados en los artículos 158 y 228 de la Constitución. Las razones de la violación se resumen así : a) El cargo de violación de unidad de materia, lo explica el actor remitiéndose al contenido de los artículos 151 y 352 de la Constitución, correspondientes a las leyes orgánicas. Señala que la Ley 819 de 2003, como lo anuncia su título, es una ley orgánica en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal. En esta Ley se encuentra el artículo 22 acusado. Allí se establece una excepción al término de caducidad de las acciones de las leyes sociales, término establecido en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, cuando se hacen reclamaciones ante entidades públicas en liquidación. Asunto que nada tiene que ver con el tema de la Ley 819 de 2003. Menciona que en el ordenamiento jurídico, no sólo el artículo 151 del Código

de Procedimiento Laboral establece el término de caducidad de estas acciones, sino que también lo hacen otras disposiciones, como por ejemplo el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. Dice el actor que la Ley 819 de 2003 “no es propiamente una ley relacionada con aspectos laborales o sociales de los empleados oficiales que pertenezcan a entidades públicas, y tampoco hace parte de una ley que tenga que ver con la supresión, disolución y consecuente liquidación de esta clase de instituciones, sino que ella pertenece a una “ley orgánica en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal”, como se lee en la primera parte, donde –como se dijono se regulan temas de derecho laboral o social, en sus aspectos sustancial o procedimental, violándose la unidad de materia, aspecto que contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa legislativa suscita en el órgano legislativo.” (fl. 2) Por consiguiente, se presenta la violación de la unidad de materia. b) El cargo de violación del acceso a la administración de justicia, contemplado en el artículo 228 de la Carta, consiste para el actor, en que el artículo demandando al fijar el termino de 6 meses siguientes a la fecha de publicación del último aviso de emplazamiento, para presentar las reclamaciones laborales o sociales ante las entidades públicas en liquidación, viola el derecho al libre acceso a la administración de justicia, pues este plazo, afirma el demandante, “es hasta cierto punto irrazonable, por lo limitado, lo que va en perjuicio de los derechos sociales de las personas que tienen reclamaciones de esta índole contra las entidades a las que se refiere la norma

demandada.” (fl. 3) Además, se exige como requisito de procedibilidad para iniciar la correspondiente acción judicial, haber hecho reclamación a la entidad pública en liquidación, dentro del término establecido. Pone de presente que el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral establece que la caducidad de las acciones laborales es de 3 años y ahora se reduce a 6 meses. Recuerda lo que en su concepto es un caso similar, la Corte Constitucional en la sentencia C-531 de 1995, declaró inexequible el reajuste de pensiones en el sector público, contenido en el artículo 116 de la Ley 6 de 1992, precisamente por romper la unidad de materia.

Concluye la demanda así : “Así las cosas, tenemos que el artículo demandado viola los artículos 228 de la Norma Superior, desde el momento que establece como principio de procedibilidad para adelantar las reclamaciones sociales que ella regula, haber efectuado la reclamación ante la entidad en liquidación, en un término no razonable, como el allí contemplado, y el 158 ibídem, al incluir este tema que es ajeno a los aspectos propios de una ley orgánica de presupuesto. Por lo tanto, solicitamos respetuosamente a los H.

Magistrados retirarlo del ordenamiento jurídico, al no ser, en este último evento, posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica o sistemática con la materia dominante de la ley de la cual hace parte.” (fl. 4)

IV. INTERVENCIONES.

Intervino el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través del doctor Juan Pablo Cárdenas Mejía con el fin de defender la constitucionalidad de la norma

demandada. Se resume así su intervención : Se refiere, en primer lugar, a que la grave situación fiscal del país y de sus entidades territoriales dieron lugar a la presentación por parte del Gobierno Nacional de un proyecto de ley encaminado a adoptar medidas que aseguraran un manejo fiscal serio y que brindara trasparencia. Proyecto que se convirtió en la Ley 819 de 2003. a) En cuanto al cargo de que una norma ordinaria esté en una ley orgánica, señala que si se revisa el contenido de la Ley 819, se encuentra que la misma no contiene exclusivamente disposiciones propias de la ley orgánica de presupuesto sino también de ley ordinaria. Por ello la Ley 819 se divide en 4 capítulos, así : 1. Normas orgánicas de presupuesto para la transparencia fiscal y la estabilidad macroeconómica; 2. Normas orgánicas presupuestales de disciplina fiscal; 3. Normas sobre endeudamiento territorial; y, 4. Otras disposiciones. Es decir, del mismo nombre de los capítulos se puede observar que dos de ellos contienen normas orgánicas y los otros dos, no. Así, las normas sobre endeudamiento de las entidades territoriales del capítulo 3, no se fundan en la competencia del Congreso para dictar normas orgánicas del presupuesto, sino en la facultad de éste de regular el endeudamiento de aquellas. Esta circunstancia no afecta la constitucionalidad de la ley, como lo analizó la Corte en las sentencias C-600ª de 1995; C-023 de 1996; C-281 de 1997 y C894 de 1999. De acuerdo con lo anterior, queda desvirtuado el argumento de la

incostitucionalidad de la norma acusada porque sin ser orgánica hace parte de una ley orgánica, dado que esta circunstancia no viola la Constitución. b) En relación con el principio de la unidad de materia, el interviniente se refiere a la sentencia C-886 de 2002 y a la C-790 de 2002, en las que la Corte señaló que este principio no puede ser interpretado de manera rígida o estricta. Lo que fue reiterado en las sentencias C-669 de 2002 y C-618 de 2002. De las citas jurisprudenciales, el interviniente deduce que el principio de unidad de materia implica que las diversas disposiciones de una ley deben guardar relación entre sí. Que no tiene que ser estrecha y puede ser de diversas clases, pues, de lo contrario terminaría sofocando el trabajo legislativo. Sólo cuando no hay conexidad alguna, procede la declaratoria de inexequibilidad. Dice también que “el hecho de que en una ley se incluyan materias que tradicionalmente han sido reguladas por textos especiales (pensiones o liquidación de entidades) no implica vicio alguno, pues es el legislador el que puede reorganizar dichas regulaciones, siempre y cuando exista unidad de materia.” (fl. 26) En el caso demandado no se presenta el vicio. Si se miran los antecedentes de la ley, se encuentra en la exposición de motivos, la siguiente explicación :

“IV. LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL.

A. Objeto La “Ley de Responsabilidad Fiscal” hace parte del conjunto de reformas estructurales que tienen como propósito mejorar la situación fiscal del país en el largo plazo y retomar la economía a

una senda de crecimiento elevado y sostenido. La Ley es un complemento a todo el paquete de reformas que este Gobierno ha presentado al honorable Congreso de la República para su estudio y aprobación, como el proyecto de ley de reforma pensional, el Acto Legislativo sobre las transferencias territoriales, la reforma a la 60 de 1993, la reforma tributaria aprobada a finales del año 2000, entre otras. El concepto mismo de “Responsabilidad Fiscal” es amplio y puede estar sujeto a diversas interpretaciones. En un sentido amplio, se considera que la responsabilidad fiscal es el conjunto de reglas de procedimiento y de transparencia del proceso presupuestario y del resultado fiscal del gobierno. Tal como se anotó en la sección anterior, la adopción de reglas como las que aquí se proponen, contribuyen a mejorar sustancialmente la gestión fiscal y a aumentar la credibilidad de los mercados financieros internacionales en los países que las adoptan.” ( Gaceta del Congreso No. 86 de 2002) (se subraya) Citó otros apartes de otras Gacetas del Congreso. Pone de presente que en la Ponencia para Segundo Debate, se incluyó el artículo que se acusa con la siguiente explicación : “Se hace necesario establecer un término para las reclamaciones que se deriven de las leyes sociales, cuando se trata de entidades públicas en liquidación, toda vez que en la actualidad se presentan casos como los de Foncolpuertos donde los ex trabajadores siguen presentando reclamaciones de sus derechos 10 años después de la liquidación, entorpeciendo su proceso liquidatorio y, lo que es más grave, defraudando al Estado, porque las instituciones que asumen las obligaciones de la liquidada, no tienen el pleno conocimiento de

la situación laboral de los ex trabajadores y por lo tanto no es fácil verificar la autenticidad de los fundamentos de las reclamaciones, se propone incluir. Con la inclusión de este artículo se pretende, sin desconocer los derechos de los trabajadores, proteger el erario de posibles defraudaciones. Se le impone la obligación al liquidador, de incluir en el inventario de las obligaciones contingentes el de todas las reclamaciones administrativas presentadas en el término otorgado con el propósito de establecer, desde el inicio de la liquidación, el pasivo contingente y evitar, como consecuencia de actos de corrupción, que éste sea multiplique en el futuro como ocurrió en el caso de Foncolpuertos en donde su pasivo pasó de 22.800 millones en 1993, a 1.9 billones a valores de 1999, sin contar los 2.9 billones que se han pagado.” (Gaceta del Congreso Nro. 231 de 2002) (fl. 29) Se puede apreciar, entonces, que se buscaba mejorar la situación fiscal del país, recuperando la confianza en el mismo. Siendo un elemento fundamental lograr la claridad acerca de los pasivos existentes, a cargo de las entidades públicas, porque no puede haber claridad cuando no se sabe cuánto se debe. La falta de una regla que permita establecer claramente los pasivos conduce a que la liquidación no pueda concluirse, y, además, los problemas de información que en muchos casos tienen las entidades públicas que se liquidan, permite que se incrementen exponencialmente los pasivos a su cargo durante el proceso de liquidación, afectando la transparencia y la confianza en la gestión fiscal. Resulta, entonces lógico que en el mismo proyecto de ley en que se adoptan

reglas para asegurar la gestión fiscal sana y transparente acerca de la situación financiera de las entidades, se incluya una norma que busca conocer los pasivos a cargo de las entidades en liquidación. En consecuencia, existe conexidad entre la norma acusada, desde el punto de vista temático, teleológico y sistemático, y la disposición corresponde al título de la ley. En relación con el término establecido por el legislador, que para el demandante es irrazonable y priva a los titulares de sus derechos laborales, el interviniente se remite a la facultad del legislador de configuración de las normas, incluyendo lo relativo a términos, como lo dijo la Corte en las sentencias C-135 de 1999, C-555 de 2001, C-570 de 2003. Esta libertad del legislador está limitada en que no puede ser irrazonable o desproporcionada. La norma acusada dice que la reclamación debe presentarse en un término de 6 meses, contado a partir del último aviso de emplazamiento, avisos que se publican por dos semanas consecutivas, en un diario de amplia circulación nacional. Existe, por lo tanto, un procedimiento de publicidad. El término no es breve. El interviniente lo compara con el establecido en el Decreto ley 254 de 2000, artículo 24, que dispone que el término para presentar reclamaciones se sujeta a las disposiciones que rigen a las entidades financieras, y éstas tienen un término que no es superior a un mes, contado a partir de la fecha de la publicación del último aviso : art. 5 del decreto 2418 de 1999. Este término es igual al que la Ley 700 de 2001 consagra para adelantar los

trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas pensionales, contado a partir de la solicitud respectiva. Hace el siguiente análisis : si la ley establece un término de 6 meses para que la entidad realice todos estudios, análisis y trámites para pagar una pensión, labor que puede ser compleja, no resulta desproporcionado que la ley establezca el mismo término para que se presenten las reclamaciones administrativas respecto de derechos laborales a cargo de entidades en liquidación. Además, es un plazo más amplio que los que se fijan para contestar una demanda o para interponer recursos ordinarios o extraordinarios. Tampoco resulta extraño en el derecho colombiano el término de 6 meses, por ejemplo, en el Código de Comercio es el consagrado para reclamar por inexactitudes en los libros cuando se vende un establecimiento de comercio (art. 531), para la prescripción del cheque (art. 730), para impugnar los extractos de cuenta corriente (art. 1259), o para reclamar los vicios ocultos (art. 938). Esto demuestra que el término es razonable, y si se llegare a concluir lo contrario, habría que decir que en los otros casos referidos, el término de 6 meses también sería irrazonable.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.

El señor Procurador General de la Nación, en concepto Nro. 3471, de fecha 3 de febrero de 2004, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 22 de la Ley 819 de 2003. Para el señor Procurador, el cargo de la supuesta violación del principio de unidad de materia, carece de fundamento jurídico, pues la relación entre el

objeto de la ley y la norma impugnada existe y puede determinarse desde distintas perspectivas. Tampoco tiene sustento el reparo de que en una ley orgánica no pueda haber disposiciones ordinarias. Sobre el primer punto, existe la relación, pues la ley fue aprobada en el Congreso, entre otras razones, para regular lo atinente a la responsabilidad fiscal del Estado, siendo un aspecto central en un Estado Social de Derecho, lo concerniente a las responsabilidades en esta clase de acreencias. El interprete ha de considerar que en los actuales procesos de liquidación de entidades, le plantean al Estado obligaciones fiscales en materia laboral, cuya desatención oportuna implicaría que a los perjuicios sociales y económicos que acarrea la desvinculación del servicio de centenares de servidores públicos se le sumaran graves traumatismos en el manejo de la cosa fiscal, pues es sabido que la mora en el reconocimiento y pago de obligaciones de carácter laboral genera mayores erogaciones al Estado. El señor Procurador se refiere a la exposición de motivos de esta Ley, según las Gacetas del Congreso, para resaltar la conexidad de la norma acusada y la ley. Señala que la Corte Constitucional en la sentencia C-669 de 2002, manifestó que la exigencia constitucional de que las leyes deben conservar la unidad temática de su contenido, es la de evitar que aparezcan en forma súbita incongruencias en el texto legal, sin que se percaten de ello quienes han intervenido en el proceso de discusión de la ley, situación que atenta contra el proceso democrático de discusión de la elaboración de la ley. Esta interpretación está respaldada con lo dicho por la Corte en la sentencia C-618

de 2002, en la que se señala que basta una relación indirecta y aproximada entre la materia regulada en un determinado artículo y la ley que lo contiene, para deducir una relación de tal naturaleza. Por ello corresponde a quien impugne una norma legal por esta causal de inconstitucional, probar la inexistencia de la relación, lo que no sucedió en el presente caso. Pone de presente que en este caso se da la relación causal, temática, sistemática y teleológica. Tampoco prospera el cargo de que en una ley orgánica contenga disposiciones de ley ordinaria, tema tratado en la sentencia C-600ª de 1995. En relación con el cargo de que el término establecido es muy corto para las reclamaciones laborales, el señor Procurador no lo comparte. Considera que la lectura del artículo acusado que hace el actor no corresponde a su auténtico contenido, pues de manera alguna la reducción del término para las reclamaciones significa la imposibilidad de realizarlas. Ni atenta contra el derecho de acceder a la administración de justicia, pues la reducción la adoptó el legislador para racionalizar la prestación del servicio público de la administración en el campo laboral, que es de competencia del legislador. Además, resulta lógico que tratándose de entidades en liquidación, se establezcan términos distintos para las reclamaciones laborales frente a las entidades que no están en esta situación de liquidación. De otro lado, los servidores públicos de las entidades en liquidación están enterados del proceso de su entidad y de las consecuencias jurídicas que implica a sus derechos.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la Constitución, la

Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de acusaciones contra una disposición contenida en una ley.

2. Lo que se debate. 2.1 Los cargos que expone el demandante contra el artículo 22 de la Ley 819 de 2003, se pueden concretar así : a) se trata de una disposición de carácter no orgánico en una ley orgánica; b) la norma acusada viola el principio de unidad de materia; y, c) el breve plazo establecido en la disposición acusada para presentar las reclamaciones laborales, resulta irrazonable, impidiéndose el acceso a la administración de justicia, estableciendo, además, un requisito de procedibilidad para iniciar la correspondiente acción judicial. Se infringen, entonces, de acuerdo con estos cargos, los artículos 158 y 228 de la Constitución 2.2 El interviniente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el señor Procurador General de la Nación se opusieron a la prosperidad de esta acción.

Sus argumentos coincidieron en señalar que una disposición correspondiente a una ley ordinaria puede estar en una ley orgánica, como lo ha dicho la Corte Constitucional. Además, la disposición acusada guarda conexidad con el objeto de la ley; y, el término establecido en la ley para presentar reclamaciones es razonable y corresponde a la facultad de configuración del legislador. Planteado así el presente asunto, se examinarán los cargos.

3. Una disposición que no tiene carácter orgánico puede estar en una ley orgánica. 3.1 El actor se refiere al contenido de los artículos 151 y 352 de la

Constitución, en cuanto tienen que ver con las leyes orgánicas de presupuesto, para afirmar que el artículo 22 de la Ley 819 de 2003 nada tiene que ver con las normas orgánicas de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal, y ésta es una de las razones para deducir que se viola el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la Carta. 3.2 De este primer argumento del demandante, hay que señalar que le asiste razón en cuanto a que el contenido del artículo acusado no corresponde a una disposición de carácter orgánico sino que trata de una norma de naturaleza ordinaria. Sin embargo, esta circunstancia no implica la inconstitucionalidad de la norma. En efecto, la Corte ha señalado que la Constitución no prohíbe que en una misma ley existan materias orgánicas y temas de ley ordinaria “siempre y cuando guarden una conexidad temática razonable.” (sentencia C-600ª de 1995, reiterada entre otras en las C-617 de 2002, C-1187 de 2000, C-540 de 2001). La sentencia C-540 de 2001 analizó las cuatro condiciones esenciales para que una misma ley pueda contener estas dos clases de disposiciones. Dijo la Corte en esta sentencia : “De acuerdo con lo anterior, esta Corporación reitera su jurisprudencia en esta materia y, en consecuencia, señala que una ley puede contener normas orgánicas y normas ordinarias siempre que atienda cuatro condiciones esenciales: 1ª. El respeto al principio de unidad de materia; 2ª. Que se cumplan los principios constitucionales generales que regulan el proceso legislativo, 3ª. Que se aplique el

criterio de especialidad en la reserva de ley orgánica y, por lo tanto, puedan coexistir temas de leyes orgánicas siempre y cuando exista conexidad razonable entre ellos y no se presente una separación rígida en los temas regulados,1 y 4ª. Que la aprobación de las materias de ley orgánica se haga en cumplimiento de los requisitos especiales consagrados en el artículo 151 de la Constitución Política.” (sentencia C-540 de 2001, MP, doctor Jaime Córdoba Triviño) 3.3 De acuerdo con lo anterior, en lo que respecta a la Ley 819 de 2003, se tiene : - Desde el propio título de la Ley, se precisa que contiene normas orgánicas y otras que no lo son. Dice el título de la Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”. - La Ley se dividió en cuatro capítulos, diferenciando cuáles corresponden a normas orgánicas y cuáles no, así : - Capítulo I : “Normas orgánicas de presupuesto para la transparencia fiscal y la estabilidad macroeconómica.” Comprende desde el artículo 1 al 7. - Capítulo II : “Normas orgánicas presupuestales de disciplina fiscal.” Comprende desde el artículo 8 al 13. - Capítulo III : “Normas sobre endeudamiento territorial.” Comprende desde el artículo 14 al 21. - Capítulo IV : “Otras disposiciones.” Comprende desde el artículo 22 al 28. 3.4 En conclusión, el hecho de que el artículo 22 acusado, que corresponde a una norma de carácter ordinario, se encuentre en un ley orgánica, no es

inconstitucional, siempre y cuando guarde conexidad temática con la ley. Por consiguiente, debe examinarse si existe la conexidad temática entre lo dispuesto en el artículo 22 y el título y el contenido de la Ley 819 de 2003. Sin embargo, previo al examen concreto del cargo de falta de unidad de materia, debe despejarse si la demanda reúne los requisitos que esta clase de acusación requiere. 1 En estos eventos se exige además que haya conexidad temática razonable entre las normas ordinarias y las normas orgánicas, de tal manera que exista entre ellas un vínculo de correspondencia objetivo que muestre la necesidad de dar un tratamiento uniforme a cambio del riesgo de perder el elemento finalista de la ley.

4. Los requisitos que debe reunir una demanda contra una disposición por falta de unidad de materia. Reiteración de jurisprudencia. 4.1 Para el demandante, la norma acusada no tiene nada que ver con las normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal, como lo indica el título de la Ley 819 de 2003, pues, el artículo 22 establece una excepción al término de caducidad para las reclamaciones laborales ante las entidades públicas en liquidación.

Dice el actor que la Ley 819 de 2003 “no es propiamente una ley relacionada con aspectos laborales o sociales de los empleados oficiales que pertenezcan a entidades públicas, y tampoco hace parte de una ley que tenga que ver con la supresión, disolución y consecuente liquidación de esta clase de instituciones, sino que ella pertenece a una “ley orgánica en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal”, como se lee en la primera parte,

donde –como se dijono se regulan temas de derecho laboral o social, en sus aspectos sustancial o procedimental, violándose la unidad de materia, aspecto que contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa legislativa suscita en el órgano legislativo.” (fl. 2) 4.2 En relación con estas afirmaciones de la demanda, la Corte lo primero que debe despejar es si esta acusación cumple los requisitos mínimos que debe contener el cargo de falta de unidad de materia, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte. Cuestión que también planteó el señor Procurador, que señaló que el actor no probó la inexistencia de la relación. En efecto, la Corte cuando la acusación contra una disposición se apoya en el cargo de falta de unidad de materia, ha expresado que tal acusación debe reunir unos requisitos mínimos, con el fin de que se pueda adelantar el examen de constitucionalidad. La sentencia C-579 de 2001 resumió, en los siguientes puntos, las exigencias jurisprudenciales, así : “Si un ciudadano pretende que la Corte efectúe el control constitucional de una determinada disposición, por considerarla lesiva del principio de unidad de materia, tal demandante deberá efectuar un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de