CC - C461-2011

Sentencia C-461/11

VISITAS DE INSPECCION DEL MINISTERIO PUBLICO A LOS ESTABLECIMIENTOS DE RECLUSION-No se restringen a una visita mensual

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS CON

FUERZA MATERIAL DE LEYES DICTADAS EN VIRTUD DE

ACTOS LEGISLATIVOS-Competencia/CONTROL DE

CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS CON FUERZA DE LEY EXPEDIDOS EN VIRTUD DE LAS POTESTADES OTORGADAS AL EJECUTIVO EN UN ACTO LEGISLATIVOCompetencia de la Corte Constitucional/REGIMEN PROCEDIMENTAL DE LOS JUICIOS Y ACTUACIONES QUE DEBEN SURTIRSE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Línea jurisprudencial sobre competencia Como se resumió en la Sentencia C–058 de 2010 la problemática sobre la competencia para conocer de los Decretos que expide el Gobierno con base en las facultades transitorias que le otorga un Acto Legislativo, ha venido variando. Si bien es cierto en un primer momento se presentó un conflicto de competencias entre el Consejo de Estado y la Corte ConstitucionalSentencias C-358 y C-508 de 1994 - recientemente la Corte ha venido estableciendo la competencia sobre este tipo de demandas, teniendo en cuenta dos aspectos: (i) si el acto normativo tiene contenido material de ley, y (ii) si dentro de las normas transitorias establecidas en la Constitución de 1991 que otorgan competencias al ejecutivo se establece que el órgano competente para conocer la norma es la Corte Constitucional. Sin embargo, la competencia de la Corte para conocer de los Decretos que se expiden por razón de un artículo

transitorio de la Constitución, comenzó a variar en la Sentencia C-534 de 2000 en donde la Corte estudió la constitucionalidad del Decreto 2067 de 1991 “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. En dicha sentencia se planteó que: “i) una interpretación sistemática de la Constitución conduce a la conclusión de que el decreto bajo estudio tiene fuerza de ley, ya que fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió directamente la Asamblea Constituyente, en el artículo 23 transitorio; ii) todas las materias que son de naturaleza legislativa y que excepcionalmente han sido asignadas por la Carta a un órgano diferente del Congreso de la República - como sucede con los decretos legislativos -, son objeto del control de constitucionalidad a cargo de esta Corporación; y dado que iii) cuando el artículo 10 transitorio de la Constitución reconoce a la Corte la facultad de decidir sobre la constitucionalidad de los decretos que expida el gobierno en Expediente D - 8349 2 ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas “en los anteriores artículos”, se debe entender que hace referencia a todos los artículos transitorios. Esta misma tendencia se reiteró en la Sentencia C-1191 de 2008, en donde se resolvió la demanda contra el artículo 5° (parcial) y los artículos 118, 119, 120, 121, 122, 123 y 124 del Decreto 1421 de 1993 “por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”. En

dicha ocasión la Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda, ya que consideró que como el Consejo Superior de la Judicatura ya había resuelto el conflicto positivo de competencia decidiendo a favor del Consejo de Estado, se había hecho tránsito a cosa juzgada en materia de competencia con relación al estudio de este Decreto. Sin embargo, se estableció como obiter dicta que, “…lo resuelto de este proveído no es incompatible con la posibilidad que, respecto de otras normas jurídicas, distintas a las contenidas en el Decreto 1421 de 1993 y adoptadas a partir de los criterios material y formal desarrollados en ese fallo, la Corte declare su competencia para ejercer el control constitucional correspondiente”. Por otra parte, en el caso de los decretos que se desarrollan a partir de artículos transitorios que otorgan facultades al ejecutivo en Actos legislativos, la Corte se consideró competente en la Sentencia C-970 de 2004, que demandaba por sustitución de la Constitución el artículo transitorio 4° del Acto Legislativo No 3 de 2002, acto legislativo que dio lugar a la expedición de la norma demandada. En dicha sentencia se estableció que, “Los decretos con fuerza de ley que profiera el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias en cuestión, están sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite impedir cualquier abuso o extralimitación por parte del Ejecutivo. En esta materia es preciso advertir que, no obstante que se está ante una especial habilitación para que el Presidente de la República expida normas con fuerza de ley, que no está enunciada entre las atribuciones

de control de constitucionalidad que para la Corte Constitucional prevé el artículo 241 Superior, no es menos cierto que, tal como se expresó por esta corporación en la Sentencia C-131 de 1993, como quiera que en el Estado de Derecho todos los poderes constituidos derivan sus competencias de la Constitución y sería inconcebible que un acto de un poder constituido pudiese contrariar la Constitución y no obstante carecer de control, debe concluirse que las normas que en ejercicio de esa facultad expida el gobierno, están sometidas a control de constitucionalidad, y dado que las mismas tienen naturaleza legal, no solo porque así lo establece la norma habilitante, sino porque ellas están orientadas a expedir o modificar cuerpos normativos de carácter legal, su conocimiento corresponde a la Corte Constitucional, como en diversas oportunidades, frente a situaciones similares ha sido expresado por esta Corporación” Del mismo modo en la Sentencia C971 de 2004, en donde se demandaba por sustitución de la Constitución el parágrafo transitorio del artículo 3 del Acto Legislativo No 1 de 2003, que establecía Expediente D - 8349 3 que el Congreso reglamentará las materias relacionadas con la financiación de los partidos y movimientos políticos en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales y que si no lo hiciere en el término de tres meses el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes, la Corte declaró exequible el precepto y manifestó que una interpretación integral de la Constitución daba lugar a que para el control de constitucionalidad de dichos decretos el

gobierno debe remitirlos a la Corte Constitucional y que en caso de que ello no ocurra así, ésta habrá de aprehender de oficio su conocimiento para hacer el respectivo control automático integral y definitivo, debido al contenido de ley estatutaria de éstos. Igualmente en la Sentencia C-972 de 2004, en donde se resolvió la constitucionalidad del artículo 6 del Decreto 2207 de 2003 que establecía el porcentaje de votación para tener derecho a la financiación de campañas, decidió la Corte inhibirse y estableció que por tener dicho decreto contenido de Ley Estatutaria, por referirse a materias relacionadas con la “Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos el estatuto de la oposición y funciones electorales” (art. 152, literal c.), el Gobierno debía enviar a la Corte el Decreto para hacer el control automático e integral. Dijo la Corte que, “…el control debe ser oficioso, no rogado, lo que indica que el Gobierno debía haber enviado el decreto a la Corte inmediatamente después de su expedición, para que se surtiera el examen de constitucionalidad. Es decir, en estos casos, el hecho de que el control sea sobre un decreto de contenido estatutario no entraña que se realice a través del mecanismo de la acción pública de inconstitucionalidad, tal como se pretende en el presente proceso, sino que debe ser un control automático. Por otra parte, al igual que en los demás casos de control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, este control debe ser integral y definitivo. Integral, en la medida en que versará tanto sobre el fondo como sobre la

forma de todo el cuerpo normativo y tendrá como parámetro de juicio todo el articulado de la Constitución, y definitivo, por cuanto la sentencia de la Corte hará tránsito a cosa juzgada constitucional, de manera que las normas que fueron declaradas exequibles no podrán ser demandadas nuevamente. PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Doctrina INTERPRETACION CONSTITUCIONALCriterios/INTERPRETACION LITERAL O DECLARATIVAConcepto/INTERPRETACION CORRECTIVA-Concepto Expediente D - 8349 4 NORMA LEGAL-Admisión de interpretaciones distintas/SENTENCIA

DE CONSTITUCIONALIDAD INTERPRETATIVA O

CONDICIONADA-Alcance/CONTROL DE

CONSTITUCIONALIDAD EN FORMA INDIRECTA-Alcance

INTERPRETACION HISTORICA-Aplicación/INTERPRETACION

SISTEMATICA-Aplicación/INTERPRETACION SISTEMATICA

INTRANORMATIVA-Contenido

INTERPRETACION TELEOLOGICAAplicación/INTERPRETACION SEMANTICA-Aplicación

VISITAS MENSUALES DE INSPECCION DEL MINISTERIO PUBLICO A LOS ESTABLECIMIENTOS DE RECLUSION-Deben ser comprendidas desde una perspectiva amplia y garantista Después de realizar una interpretación histórica, sistemática, teleológica y semántica de la expresión “visitas mensuales”, que hace parte del artículo 7º del Decreto 2636 de 2004, de todo lo cual concluyó que las visitas para la inspección y garantías de los recursos, por parte de la Procuraduría General, la Defensoría del Pueblo y los personeros

municipales distritales no implica necesariamente una restricción del ámbito de aplicación, que desconozca el principio de separación de poderes, la autonomía institucional y el cabal ejercicio de las competencias del Ministerio Público. Su propósito es velar por la efectividad de los derechos de las personas privadas de la libertad, en la medida que la norma acusada establece de manera específica, los aspectos que tiene que constatar el Ministerio Público en sus visitas mensuales, la obligatoriedad de los establecimientos de reclusión de contar con la oficina destinada para el cumplimiento de dichos fines y la rendición de informes anuales por parte de la Defensoría del Pueblo ante el Congreso y ante el Ministerio del Interior y de Justicia. Para la Corte, el término “visitas mensuales” debe ser comprendido desde una perspectiva amplia y garantista que se relaciona con las funciones que cumple el Ministerio Público en la verificación del respeto de los derechos humanos y la atención y el tratamiento de los internos en los sitios de reclusión. En ese sentido, aunque la locución “visitas mensuales” podría entenderse como que las visitas de inspección y garantías que realiza el Ministerio Público queda limitada a una sola visita al mes, una interpretación amplia del precepto, se refiere a un término mínimo de visitas a los sitios de reclusión por parte del Ministerio Público. Esta interpretación corresponde además al texto literal que empleo el término en plural, de manera que cuando se habla Expediente D - 8349 5 de “visitas mensuales” debe entenderse como la facultad de realizar varias visitas dentro de un mes, sentido acorde con las funciones que

competen al Ministerio Público en la vigilancia y tutela de los derechos de las personas privadas de la libertad, con fundamento en el respeto a la dignidad humana (art. 1º C.P.), el derecho a la vida (art. 11 C.P.), a ser sujeto de desaparición forzada, torturas ni tratos crueles, inhumanos o degradantes (art. 12 C.P.), al debido proceso (art. 29 C.P.) y al habeas corpus (art. 30 C.P.) y demás derechos consagrados en pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (art. 93 C.P).

Referencia: expediente D-8349

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 7º (parcial) del Decreto 2636 de 2004

Actores: Karin Irina Kuhfeldt Salazar

Magistrado Ponente:

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Bogotá, D.C, dos (2) de junio de dos mil once (2011) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES Esta demanda tuvo un primer trámite ante la Sección Primera del Consejo de Estado en donde se resolvió el proceso de nulidad por inconstitucionalidad, estableciendo que dicho órgano no era el competente y enviando el expediente ante esta Corporación. Por esta razón en una primera parte de esta providencia se hará referencia al trámite de dicho proceso.

1. NORMA DEMANDADA En ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la ciudadana

Karin Irina Kuhfeldt Salazar solicitó al H. Consejo de Estado que declarara la Expediente D - 8349 6 inconstitucionalidad del artículo 7º (parcial) del Decreto 2636 de 2004 que establece que: DECRETO 2636 DE 2004 (agosto 19) Diario Oficial No. 45.645, de 19 de agosto de 2004 MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Por el cual se desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las extraordinarias que le confieren el inciso 2o del artículo 4o transitorio del Acto Legislativo 03 del 19 de diciembre de 2002, por el cual se reforma la Constitución Nacional, DECRETA: ARTÍCULO 7o. El artículo 169 de la Ley 65 de 1993 quedará así: Artículo 169. Visitas de inspección y garantías. La Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, y los Personeros Municipales y Distritales, deberán constatar mediante visitas mensuales a los establecimientos de reclusión el estado general de los mismos y de manera especial el respeto de los derechos humanos, la atención y el tratamiento a los internos, las situaciones jurídicas especiales y el control de las fugas ocurridas, fenómenos de desaparición o de trato cruel, inhumano o degradante. Los establecimientos de reclusión destinarán una oficina especialmente adecuada para el cumplimiento de estos fines.

La Defensoría del Pueblo rendirá cada año una memoria sobre el particular al Congreso de la República; asimismo, informará sobre las denuncias penales y disciplinarias y de sus resultados. Copia de esta memoria el Defensor del Expediente D - 8349 7 Pueblo la enviará al Ministerio del Interior y de Justicia” (aparte subrayado demandado)

2. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE NULIDAD POR

INCONSTITUCIONALIDAD ANTE LA SECCIÓN PRIMERA DEL

CONSEJO DE ESTADO La Demanda 2.1. Como se ha expuesto anteriormente el presente proceso tuvo un primer trámite ante la Sección Primera del Consejo de Estado. En las siguientes líneas se resumirá el proceso que se surtió ante la jurisdicción contencioso administrativa. 2.2. Karin Irina Kuhfeldt Salazar obrando tanto en calidad de ciudadana colombiana como en condición de Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo, presentó el 24 octubre de 2004, acción de nulidad por inconstitucionalidad en contra del artículo 7° del Decreto 2636 de 2004 por el cual se desarrolla el Acto Legislativo No 3 de

20021. Considera la demandante que la competencia para conocer la inconstitucionalidad de la norma está en cabeza del H. Consejo de Estado con base en el artículo 237.2 que establece que a dicho organismo le corresponde, “Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”. 2.3. Explica que en el pasado hubo divergencias en torno a la definición del

órgano judicial encargado de realizar el control de constitucionalidad de los decretos expedidos por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias otorgadas directamente por el constituyente. Indica que se empezó a presentar colisión positiva de competencias a raíz de las numerosas facultades legislativas conferidas al 1 El inciso segundo artículo transitorio 4º del Acto Legislativo No 3 de 19 de diciembre de 2002 establecía que el Congreso de la República dispondrá hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes correspondientes y que si no lo hiciere, “…se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de dos meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo sistema. Para este fin podrá expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Código Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía”. Expediente D - 8349 8 Ejecutivo por los artículos transitorios de la Constitución de 1991, en donde se discutió cuál era el órgano competente para conocer de estos decretos. Explica que luego de algunas vicisitudes iniciales la jurisprudencia estableció que el competente era el Consejo de Estado y cita la Sentencia C-508 de 1994, en donde la Corte se declaró inhibida y estableció que ella solo conoce de los decretos que el Gobierno dicte con fundamento en el artículo 150 numeral 10, y en los artículos 341, 213 y 215 de la Norma Superior2. Del mismo modo

considera que la Corte Constitucional estableció en la Sentencia C-972 de 2004 que los decretos que desarrollen actos legislativos serán de competencia de dicha Corporación única y exclusivamente si se refieren a temas propios de ley estatutaria. Considera que como un Código Penitenciario no es una ley estatutaria, la Corte constitucional no debe conocer de la reformas de éste, sino que la entidad competente sería el Consejo de Estado. 2.4. Con relación a los cargos de la demanda, explica que se trata fundamentalmente de tres cargos. En primer lugar (i) violación de las facultades institucionales del Ministerio Público, en segundo término (ii) violación de los derechos de los reclusos y por último (iii) violación del derecho a la información de la comunidad. 2.5. En cuanto al primer cargo explica que la función de control por parte del Ministerio Público no puede estar sujeta a espacios vedados ni a condiciones que hagan nugatoria la facultad de control. Señala que la función del Ministerio Público consiste en impedir las violaciones de los derechos humanos en establecimientos carcelarios ya que la misma Corte Constitucional ha calificado la situación carcelaria como un “estado de cosas inconstitucionales”3. Explica con relación a este punto que “Se violan entonces la separación de poderes, la autonomía institucional y el cabal ejercicio de las competencias constitucionales por parte del Ministerio Público, si otra rama del poder dosifica en el tiempo la posibilidad de visitas [a] las cárceles, para que efectivamente ejerza sus competencias”4. Indica 2 Página 24 del Expediente.

3 Corte Constitucional Sentencia T-153 de 1998, T-606 de 1998, T-256, T291 T-257, T-847 de 2000. 4 Cita que en la Sentencia C-178 de 1997 la Corte estableció que, “En lo que respecta al Ministerio Público como organismo de control del Estado, la total autonomía e independencia se manifiesta en el contenido del artículo 275 de la nueva Carta Política al disponer ‘El Procurador General de la Nación es el Supremo director del Ministerio Públicó, lo cual es concordante, como ya se anotó, con lo dispuesto en los artículos 113, 117 y 118 del mismo ordenamiento”. Página 17. Expediente D - 8349 9 igualmente que la norma violaría la autonomía e independencia del Ministerio Público en su conjunto como órgano de control si el ejercicio de sus competencias constitucionales se supedita a una visita mensual a las cárceles5. 2.6. Por otra parte considera que este artículo violaría las facultades constitucionales de la Procuraduría General de la Nación en especial la protección de los derechos humanos (artículo 277 numeral 2), la defensa de los intereses de la sociedad (art. 277 numeral 3° C.N.), la vigilancia de la conducta oficial (art. 277 numeral 6 C.N.), la intervención ante las autoridades administrativas cuando sea necesario proteger los derechos (art. 277 numeral 7° C.N) y exigir la información que considere necesaria (art. 277 numeral 9 C.N.). Explica que también se violaría el artículo 282 numeral 3° C.N., concordado con el artículo 30 ídem., sobre la posibilidad del Defensor del

Pueblo de invocar el derecho de habeas corpus e interponer las acciones de tutela para la defensa de los derechos humanos. Dice que tampoco pueden ser mensuales las posibilidades para que los personeros municipales ejerzan sus funciones como Ministerio Público en lo local (art. 313 numeral 8° C.N). Señala igualmente que el artículo demandado iría contra el artículo 30 de la C.N. sobre el Habeas Corpus, ya que si ya se ha hecho la visita mensual se tendría que esperar 29 días, a la siguiente visita mensual para accionar este mecanismo protector de la libertad6. Finalmente sobre este cargo explica que la esencia de la inspección y vigilancia de los derechos humanos es el permanente control in situ. Dice que una visita esporádica y anunciada “podría prestarse para maquillar toda suerte de desmanes acaecidos durante los restantes 29 días del mes”. Considera que esto iría en contra del artículo 284 de la C.N. que establece que “Salvo la excepciones previstas en la Constitución y la ley, el Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo podrán requerir de las autoridades las informaciones necesarias para el ejercicio de sus funciones sin que pueda oponérseles reserva alguna7. Indica 5 Página 18 de la demanda. 6 Dice la demandante, “Baste pensar en el derecho de Habeas corpus que el propio constituyente estableció con una periodicidad de treinta y seis horas (art. 30 C.N) para advertir la absoluta impertinencia de un plazo mensual de visitas a las cárceles por parte del Ministerio Público. Por ejemplo, si un detenido se le prorroga injustificadamente su detención, a partir del día

siguiente al de la visita mensual del Ministerio Público, los organismos de control del Estado deberán esperar 29 días para accionar este mecanismo protector de la libertad, con lo cual se hace nugatorio el plazo fijado por el constituyente” (p. 19). 7 Indica que esta norma es una expresión concreta e institucional del derecho constitucional fundamental de petición contenida en el artículo 23 de la C.N. Expediente D - 8349 10 que “…no sobra recordar que a nivel legal no había condiciones temporales para el ejercicio de funciones en la Ley 65 de 1993para prisiones en generalni en la Ley 201 de 1995 – para la Procuraduría-, ni en la Ley 24 de 1992 – para la Defensoría del Pueblo-, ni en la Ley 136 de 1994 – para las personeríasLa norma aquí demandada introduce una preocupante novedad en el país”8. 2.7. En relación con el segundo cargo dice que la norma demandada violaría los derechos de los reclusos que están contenidos en los artículos 1°, 11, 12, 29, 30 y 93 de la Constitución. Explica que una persona privada de la libertad por razones penales, padece la restricción de ciertos derechos, pero conserva otros como la dignidad humana (art. 1°), el derecho a la vida (art. 11 C.N.), a no ser sujeto de desaparición forzada, torturas ni tratos crueles, inhumanos o degradantes (art. 12 C.N.), al debido proceso (art. 29 C.N.), al habeas corpus (art. 30) y demás derechos consagrados en pactos y convenios internacionales

sobre derechos humanos aprobados por Colombia (art. 93)9. Indica que en concreto la norma demandada disminuye el estándar de protección de los derechos de los reclusos, los cuales quedan expósitos durante 29 días al mes y explica que desde la lectura de los derechos de las personas privadas de la libertad se configura una restricción inconstitucional de los mecanismos de protección de los derechos de estas personas10. 2.8. El tercer cargo se refiere a que la norma demandada violaría el derecho a la información de la comunidad. Sobre este punto explica que la visita sólo mensual a las cárceles por parte del Ministerio Público violaría los artículos 20 y 74 de la C.N. en lo relacionada con el derecho de la comunidad a estar informado. Dice que el artículo 20 de la Constitución establece el derecho de toda persona a ser informada en forma veraz e imparcial, “sin censura”, y el artículo 74 idem., agrega que toda persona tiene acceso a los documentos públicos, salvo reserva legal. En este sentido indica que la norma acusada iría 8 Página 20. 9 Explica que en cuanto a estos derechos se podrían ver “vulnerados los artículos 9, 10 y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que establecen diversos derechos de las personas privadas de la libertad, los cuales podrían verse comprometidos si los órganos de control del Estado sólo pudiesen acceder una vez por mes a las cárceles. También se destacan los derechos establecidos en los artículos 5, 7 y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica. Ambos instrumentos internacionales además lo que la Corte Constitucional ha

denominado el bloque de constitucionalidad…” (pp. 20 – 21) 10 P. 21 Expediente D - 8349 11 en contra del derecho a la comunidad a estar informada en forma veraz e imparcial, ya que el Ministerio Público no podría ser “los ojos de la sociedad” en todo tiempo, y que al mismo tiempo se constituiría una forma de censura temporal, ya que la información desde las cárceles se daría “a cuenta gotas”. 2.9. Finalmente hay que tener en cuenta que en el punto 6. de la demanda se pide la suspensión provisional parcial del Decreto 2636 de 19 de agosto de 2004 sobre las “visitas mensuales”, ya que para la demandante se configura una “manifiesta violación de una norma superior”, como se ha venido diciendo a lo largo de la demanda.

3. Trámite de la demanda ante el Consejo de Estado 3.1. La demanda fue admitida en una primera instancia por la Sección Primera del Consejo Estado en el despacho de la Consejera Olga Inés Navarrete Barrero11. En el auto admisorio se denegó la solicitud de suspensión provisional contenida en el artículo 152 del C.C.A12, ya que se estableció que dicho mecanismo de índole precautorio, requiere que exista manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas. Se dice en el Auto que en principio no hay violación ostensible de la norma demandada por cuanto la expresión “mensuales” dentro del artículo 7° del Decreto 2636 de 2004 no puede ser interpretada de manera aislada del espíritu de la norma y se debe establecer si dicha expresión es restrictiva o por el contrario es de aplicación

extensiva. Sobre este punto indica que no se desprende violación ostensible de las normas citadas y que corresponde realizar un estudio de fondo antes de ordenar la suspensión provisional. 3.2. Siguiendo con el trámite de la acción, el Ministerio del Interior y de Justicia a través del abogado Fernando Gómez Mejía interpuso Recurso de Reposición el día dos (2) de mayo de 2005, con el fin de que se revocara la decisión y en su lugar se procediera a rechazar la demanda. En dicho recurso 11 Auto de 9 de diciembre de dos mil cuatro (2004) Expediente

1100103240002004. 12 “ARTICULO 152. PROCEDENCIA DE LA SUSPENSION. <Subrogado por el artículo 31 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor”.

Expediente D - 8349 12 se dice que el Consejo de Estado no es el competente para tramitar el recurso, pues la disposición normativa objeto de suspensión, no es de competencia del

Consejo de Estado como máximo tribunal de la contencioso administrativo. Considera que el Decreto 2636 de 2006, no obedece al desarrollo de la función administrativa del Jefe del Estado, sino a la función legislativa de éste teniendo en cuenta el artículo 4° transitorio del Acto Legislativo No 03 de

2002. Explica que dicho decreto se encuadra dentro de la clasificación de los Decretos Leyes en razón de su contenido material de ley. Finaliza diciendo que teniendo en cuenta que el Decreto 2636 de 2004, fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias constitucionales, “es indudable el carácter legal del cual goza, por todo lo cual, la competencia para conocer del mismo corresponde a la Corte Constitucional y no al Consejo de Estado”. En este sentido solicita a la Sala revocar el auto admisorio de la demanda y, en su lugar, rechazar la demanda presentada en acción de nulidad contra el Decreto 2636 de 2004. 3.3. Igualmente en comunicación del 25 de mayo de 2005 el Ministerio del Interior y de Justicia envía un oficio dando respuesta a la solicitud que la Sección Primera del Consejo de Estado le había hecho, en donde se le pedía el envío de los antecedentes administrativos del Decreto 2636 de 2004, y en donde el Ministerio de Interior y de Justicia afirma que inició la elaboración de un texto que le permitiera ajustar las normas del Código Penitenciario y Carcelario al nuevo sistema penal, propuesta que además del análisis que se realizó por parte de algunos asesores del Despacho, “…fue enviada a la

Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura, al Ministerio de Protección Social, al Presidente de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, al Coordinador de los Jueces de Ejecución de Penas y Medidas de Bogotá, D.C. y al Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, para que enviaran sus comentarios, y observaciones sobre la iniciativa”13. 13 Explica que, “Una vez circulado el texto de la propuesta, se llevó a cabo una reunión de trabajo en la que