CC - C465-2014

Sentencia C-465/14

IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD

(CREE)-Destinación específica

IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD

(CREE)-Constitución de fondo especial para atender gastos de inversión social a cargo del ICBF, SENA y del Sistema de Seguridad Social en Salud SISTEMA TRIBUTARIO-Principios

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN

MATERIA TRIBUTARIA-Alcance

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Importancia

IMPUESTO NACIONAL AL CONSUMO-Contenido TRIBUTOS NACIONALES-Cruce de cuentas

BASE GRAVABLE Y TARIFA EN SERVICIO DE

TELEFONIA MOVIL-Contenido IMPUESTO NACIONAL A LA GASOLINA Y ACPMContenido IMPUESTO NACIONAL A LA GASOLINA Y ACPM-Inclusión de recursos al presupuesto MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA-Competencia para fijar los precios de los productos derivados del petróleo y gas natural para liquidar el impuesto sobre las ventas, exceptuando la gasolina y el ACPM, que se encuentran excluidos de este impuesto

SUBCUENTA ESPECIAL PARA EL ARCHIPIELAGO DE

SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Y NORMAS RELATIVAS A CONTRATOS DE EJECUCION DE PROYECTOS DE ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADASDesconocimiento del principio de unidad de materia

EXONERACION DE APORTES PARAFISCALES EN PAGOS

DE SEGURIDAD SOCIAL, PARA DETERMINADO GRUPO

DE PERSONAS-Contenido

REGIMEN CONTRIBUTIVO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

EN SALUD-Definición

RECURSOS PROVENIENTES DE LA CONTRIBUCION

“CREE”-Sujetos destinatarios RECURSOS PROVENIENTES DE LA CONTRIBUCION “CREE”-No pueden financiar el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo productivo IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD “CREE”-Autorización para cubrir el sostenimiento de las madres comunitarias y sustitutas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar UGPP-Competente para iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social

RECURSOS PARAFISCALES DESTINADOS A SUBSIDIO

FAMILIAR DE VIVIENDA-Contenido/SUBSIDIO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Contenido ESTATUTO TRIBUTARIO-Formas de lucha contra la evasión fiscal

PAGO ANTICIPADO EN TODA OPERACION DE CREDITO

EN MONEDA NACIONAL A LAS ENTIDADES DEL SECTOR DE ECONOMIA SOLIDARIA VIGILADAS POR LA SUPERINTENDENCIA-No guarda relación de tipo lógico, sistemático, teleológico o causal con asuntos de contenido tributario CATASTROS DESCENTRALIZADOS-Posibilidad de contar con un índice de valorización diferencial/INDICE DE VALORIZACION DIFERENCIAL PARA CATASTROS DEL NIVEL DESCENTRALIZADO-Materia determinante para que las entidades territoriales establezcan la base del cobro de impuesto

predial/FUNCION CATASTRAL DEL ESTADO2

Concepto/FUNCION CATASTRAL-Finalidad/PROCESO DE FORMACION CATASTRAL-Finalidad SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIOFunción de elaborar estudios para determinar asuntos de marcada naturaleza financiera, desconoce el principio de unidad de materia

en el contexto de una ley de contenido tributario INICIATIVA GUBERNAMENTAL EN PROYECTO DE LEYContenido y alcance INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNOConfiguración/INICIATIVA LEGISLATIVA GUBERNAMENTAL-No se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley/RESERVA DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-No se agota con la facultad de presentar un proyecto La iniciativa Gubernamental encuentra fundamento en el artículo 154 superior, allí se establecen las materias que sólo el Gobierno podrá presentar, sin embargo, ello no quiere decir que no pueda presentar modificaciones durante el trámite de una iniciativa. Al respecto la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que la actividad del Gobierno no se agota con la sola presentación del proyecto, pues: “(…) debe aclararse que la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental”.

3 PROYECTO DE LEY-Modificaciones del presentado a iniciativa privativa del Gobierno

MODIFICACIONES DE PROYECTO DE LEY EN TRAMITE

LEGISLATIVO-Condiciones/MODIFICACIONES DE PROYECTO DE LEY EN TRAMITE LEGISLATIVO-Respeto de la regla de unidad de materia/INICIATIVA GUBERNAMENTALOportunidad para modificaciones de proyecto de ley INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Modificaciones o adiciones al proyecto no vulnera el principio de publicidad RESERVA DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Interpretación finalista fundada en el principio de instrumentalidad de las formas PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVOImportancia/PROYECTO DE LEY A INICIATIVA DEL GOBIERNO-Publicación En forma reiterada esta Corte Constitucional ha resaltado la importancia del principio de publicidad en el trámite legislativo sosteniendo que: “Un Estado constitucional interesado por el fortalecimiento de la democracia debe contar con procedimientos que garanticen la transparencia de la información dentro del trámite legislativo. El principio de publicidad cumple importantes finalidades dentro del Estado social de derecho, pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. De otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de

trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana. La publicidad es una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la 4 sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional.

DERECHO A LA PARTICIPACION, EJERCICIO Y

CONTROL DEL PODER PUBLICO-Contenido y

alcance/OBSERVACIONES A LOS PROYECTOS DE LEY

POR PARTICULARES-Contenido/OBSERVACIONES A LOS PROYECTOS DE LEY POR PARTICULARES-Condiciones Para la Corte es claro que el artículo 40 constitucional garantiza la participación de toda persona, natural o jurídica en el ejercicio del poder público, así, de manera particular en su numeral 1° autoriza la iniciativa ciudadana en las Corporaciones Públicas. Es por ello que la publicidad de las actuaciones del Estado, en este caso del Congreso de la República, cobra especial importancia ya que contribuye al desarrollo de la transparencia y la publicidad en la actividad de las instituciones, más aún si se trata de Corporaciones Públicas las que se caracterizan por adelantar procesos deliberativos. Otra manifestación de este derecho se encuentra desarrollado en artículo 230 de la Ley 5a de 1992, Reglamento Interno del Congreso, que se refiere a las

observaciones que pueden presentar los particulares a los proyectos de ley, sin embargo, su participación encuentra en la misma norma ciertas reglas que deben ser observadas y que están dadas por la facultad que tiene la Mesa Directiva para organizar y definir el proceso de participación o intervención de los ciudadanos; la obligación que tienen de inscribirse en el libro de registro dispuesto para ello en la secretaría de la comisión, así como la posibilidad con que cuenta el vocero designado por los ciudadanos, cuando se trate del trámite de leyes de iniciativa popular, para intervenir con voz ante la plenaria de cada cámara. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No se predica de los contenidos 5 exactos de los artículos, sino de los asuntos o temas regulados en la ley que los contienen PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos para su cumplimiento El principio de consecutividad debe entenderse como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración. Este será el análisis que deba hacerse al estudiar proyectos de ley que convoquen a

referendos reformatorios de la Constitución propuestos por el 5% o más de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente. COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTESReglas legales y jurisprudenciales que rigen su competencia para aprobación en primer debate de los proyectos de ley

PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD EN COMISIONES

CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Alcance

PROYECTO DE LEY-Especialización del trabajo legislativo/ESPECIALIZACION DEL TRABAJO

LEGISLATIVO-Justificación/DISTRIBUCION RACIONAL

DEL TRABAJO LEGISLATIVO-Alcance COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTESAsignación de competencias COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTESDistribución de proyectos de ley y de actos legislativos según la materia que regulen

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR PRESUNTA

FALTA DE COMPETENCIA DE LAS COMISIONES

PERMANENTES DEL CONGRESO-Jurisprudencia constitucional 6

JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO SOBRE COMPETENCIA DE LA COMISION DEL CONGRESO EN TRAMITE Y APROBACION EN PRIMER DEBATE-Debe ser un control flexible y, por ende, sólo es admisible la intervención del juez constitucional cuando quiera que dicho reparto resulte irrazonable COMISIONES TERCERAS PERMANENTES-Competencia Las Comisiones Terceras conocen de: hacienda y crédito público; impuesto y contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el Banco de la República; sistema de banca central; leyes sobre monopolios; autorización de empréstitos; mercado de valores;

regulación económica; Planeación Nacional; régimen de cambios, actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorro. COMISIONES CUARTAS PERMANENTES-Competencia Las Comisiones Cuartas conocen de: leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control fiscal financiero; enajenación y destinación de bienes nacionales; regulación del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas; creación, supresión, reforma u organización de establecimientos públicos nacionales; control de calidad y precios y contratación administrativa.

Referencia: expediente D-9768

Demanda de inconstitucionalidad contra la ley 1607 de 2012.

Accionante: Humberto de Jesús Longas

Londoño

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá, D.C., julio nueve (9) de dos mil catorce (2014) 7 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y con cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el señor Humberto de Jesús Longas Londoño demandó la totalidad de la ley 1607 de 2012 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, por considerar que los artículos acusados vulneran el preámbulos y los artículos 6, 20, 40-5, 69, 74, 142, 157, 158 y 160 de la Constitución.

Por medio de auto de veintiuno (21) de octubre de 2013 el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y solicitó copia del expediente legislativo a los Secretarios Generales de Senado de la República y de la Cámara de Representantes. Una vez allegadas las pruebas se dio continuación al proceso por medio de Auto de 19 de diciembre de 2013, en el cual se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. Así mismo, se ordenó oficiar al Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente de la República, al Ministro de Interior, a la Ministra de Justicia y del Derecho y al Ministro de Hacienda y Crédito Público para que, si lo consideraban oportuno, interviniesen directamente o por medio de apoderado, mediante escrito que deberían presentar dentro de los diez (10) días siguientes al del recibo de la comunicación respectiva, y en el que indicarían las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de la norma demandada. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II.- DISPOSICIONES DEMANDADAS

8 La demanda dirige un cargo contra la totalidad de la ley 1607 de 2012 y otros cinco respecto de numerosas disposiciones de la ley. En virtud de la gran extensión de las disposiciones demandadas, las mismas serán transcritas al momento de resolver cada uno de los cargos.

III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia de la Corte De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la referencia, pues se trata de una demanda interpuesta contra una disposición que hace parte de una ley de la República.

Así mismo, en tanto cinco de los seis cargos hacen referencia a vicios de forma, advierte la Corte que la acción, presentada el 28 de junio de 2013, fue interpuesta dentro del año siguiente a la promulgación de la ley 1607 de 26 de diciembre de 2012, por lo que el caso fue presentado ante la Corte Constitucional dentro del término establecido por el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución.

2. Estructura de la decisión En virtud a que se presentan seis cargos contra distintos grupos de disposiciones de la ley 1607 de 2012, para facilitar la lectura y comprensión del planteamiento y solución de cada cargo, se desarrollarán en un mismo aparte i) el cargo presentado, ii) las intervenciones relativas a dicho cargo, iii) el concepto del Ministerio Público, iv) el problema jurídico y v) la solución al mismo. Metodología que se seguirá en la solución de los seis cargos.

3. Cargos Presentados 3.1. Cargo n. 1: no publicación del proyecto de ley presentado al Congreso 3.1.1. Planteamiento del caso

9 Señaló el demandante que el Gobierno Nacional radicó la Reforma Tributaria por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público, siendo ésta debidamente publicada; sin embargo, con posterioridad a su

presentación radicó ante las Comisiones Terceras conjuntas de Senado y Cámara un “nuevo proyecto de ley” que sustituyó el proyecto inicialmente presentado, que modificaba 102 artículos e incluía 48 que no habían sido considerados inicialmente, sin que el mismo hubiera sido publicado. Dicha omisión a su juicio desconoció lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 1571 y el artículo 742 de la Constitución Política relativos al principio de publicidad y al derecho que tiene toda persona de estar informada. Sobre la vulneración al derecho que tiene todo ciudadano de participar en el estudio de los proyectos de ley, citó los artículos 403 numeral 5 y el artículo 204, ambos de la Constitución, y los artículos 1445 y 2306 de la Ley 5ª de 1992, relacionados con la participación en la conformación, ejercicio y control de poder público. 1 ARTICULO 157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: (…)

1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. (…) 2 ARTICULO 74. Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley.

El secreto profesional es inviolable 3 ARTICULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: (…)

5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas. (…) 4 ARTICULO 20. Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de

fundar medios masivos de comunicación. Estos son libres y tienen responsabilidad social. Se garantiza el derecho a la rectificación en condiciones de equidad. No habrá censura 5 ARTÍCULO 144. PUBLICACIÓN Y REPARTO. Recibido un proyecto, se ordenará por la Secretaría su publicación en la Gaceta del Congreso, y se repartirá por el Presidente a la Comisión Permanente respectiva. El proyecto se entregará en original y dos copias, con su correspondiente exposición de motivos. De él se dejará constancia en la Secretaría y se radicará y clasificará por materia, autor, clase de proyecto y comisión que deba tramitarlo. Un ejemplar del proyecto será enviado por el Secretario inmediatamente para su publicación en la Gaceta del Congreso. 10 3.1.2. Intervenciones El Instituto Colombiano de Derecho Tributario negó que la presentación por parte del Gobierno Nacional de cambios o adiciones al proyecto de ley inicialmente presentado haya generado una sustitución del mismo o faltado al principio de publicidad. Como fundamento de lo anterior citó la sentencia C-370 de 2004, en la cual se afirmó que el alcance del principio de publicidad estaba dado por el conocimiento previo que de los textos sometidos a votación deberían tener los parlamentarios, ello, como “requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria”. Sin embargo, aclaró respecto de la publicación previa de las proposiciones de enmiendas o de las proposiciones aditivas que “ni la Constitución ni el Reglamento del Congreso exigen su publicación previa en la referida Gaceta, pero sí su lectura íntegra previamente a la votación (artículos 125 y 133 del Reglamento del Congreso); vi) que la jurisprudencia

atendiendo la flexibilidad que la nueva Carta quiso introducir al debate parlamentario, ha aceptado que dichas proposiciones pueden llegar a conocerse por cualquiera de los siguientes medios: por su publicación en la Gaceta del Congreso, aunque este requisito no es exigido; por su lectura oral antes de ser debatidas y antes de ser votadas, o por la distribución previa de la reproducción del documento que las contiene, entre los miembros de la célula legislativa que las va a debatir y a votar, a fin de que puedan ser leídas y por lo tanto conocidas por éstos; y que vii), no basta que se informe que existen unas proposiciones, sino que el conocimiento de las mismas debe recaer sobre su contenido expreso y completo.” 6 ARTÍCULO 230. OBSERVACIONES A LOS PROYECTOS POR PARTICULARES. Para expresar sus opiniones toda persona, natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes. La respectiva Mesa Directiva dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así como el procedimiento que asegure la debida atención y oportunidad. PARÁGRAFO. Para su intervención, el interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo libro de registro que se abrirá por cada una de las secretarías de las Comisiones. Cuando se trate del trámite de leyes de iniciativa popular a las que se refiere el artículo 155 de la Constitución Nacional, el vocero designado por los ciudadanos podrá intervenir con voz ante las Plenarias de cada una de las Cámaras para defender o explicar la

iniciativa. Para este propósito el vocero deberá inscribirse ante la Secretaría General y acogerse a las normas que para su intervención fije la Mesa Directiva 11 Propuso que para determinar si existía o no una sustitución del proyecto de ley se acudiera al mismo método que se ha establecido para determinar si una norma sustituye o no la Constitución, es decir, al “juicio de sustitución constitucional”, que exige “que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto”7, tras lo que se concluyó que las propuestas de modificación presentadas por el Gobierno no sustituían elemento alguno que afectara la esencia del proyecto de ley o que lo reemplazara; y que de aceptarse la existencia de una irregularidad, tampoco se probó un perjuicio tal que afectara la validez de la norma, lo que le permitió afirmar la inexistencia de un vicio de procedimiento por falta de publicidad en el trámite de la Ley 1607 de 2012. 3.1.3. Concepto del Ministerio Público La Procuraduría indicó que puede presentarse una propuesta de reforma a un proyecto de leysin importar el grado de modificación de la mismalo que encuentra respaldo en la posibilidad que tiene todo ciudadano de presentar observaciones a los proyectos de ley, según lo dispuesto en el preámbulo, los artículos 1, 2 y 40 de la Constitución Política y los artículos 230 a 3328 y (sic) 264 de la Ley 5a de 1992. Precisó así mismo, que no debe olvidarse que el Congreso de la República es la “máxima autoridad legislativa” y que ello lo faculta

7 Ver sentencia C-574 de 2011. 8 ARTÍCULO 231. PUBLICIDAD DE LAS OBSERVACIONES. Las observaciones u opiniones presentadas deberán formularse siempre por escrito, en original y tres copias, de las cuales una corresponderá al ponente del proyecto. Mensualmente serán publicadas en la Gaceta del Congreso las intervenciones escritas que se realicen en los términos indicados, y cuando ellas, a juicio del respectivo Presidente, merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones legislativas. En igual forma se procederá cuando se formule una invitación a exponer los criterios en la Comisión, evento en el cual sesionará informalmente. ARTÍCULO 232. CONTENIDO DE LA PONENCIA. El ponente del respectivo proyecto deberá consignar la totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo, siempre que las observaciones se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal de las exposiciones. 12 para que en el trámite de un proyecto de ley sea él quien apruebe o rechace todas las propuestas (ponencias, proposiciones o enmiendas) que sean sometidas a su consideración, en las diferentes instancias legislativas, de acuerdo a lo establecido en los artículo 1579, 15810 y 16011 de la ley 5a de 1992. Sobre la obligación de publicar la propuesta de modificación presentada por el Gobierno, señaló que las únicas publicaciones que por mandato constitucional debe realizar el legislativo respecto del trámite de un proyecto de ley son las relacionadas con informes de ponencia que se

ponen a consideración de la respectiva comisión o cámara, pues sólo de 9 ARTÍCULO 157. INICIACIÓN DEL DEBATE. La iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo. No será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de conveniencia, la Comisión. El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá las preguntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual comenzará el debate. Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate. Al debatirse un proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en primer término 10 ARTÍCULO 158. DISCUSIÓN SOBRE LA PONENCIA. Resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la Comisión. Al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los Ministros del Despacho o los miembros de la respectiva Cámara, pertenezcan o no a la Comisión. En la discusión el ponente intervendrá para aclarar los temas debatidos y ordenar el trabajo. Se concederá la palabra a los miembros de la Comisión y, si así lo solicitaren, también a los de las Cámaras Legislativas, a los Ministros del Despacho, al Procurador General de la Nación, al Contralor General de la República, al Fiscal General de la Nación, al Defensor del

Pueblo, al vocero de la iniciativa popular, y a los representantes de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo Nacional Electoral, en las materias que les correspondan 11 ARTÍCULO 160. PRESENTACIÓN DE ENMIENDAS. Todo Congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley que estuvieren en curso. Para ello se deberán observar las condiciones siguientes, además de las que establece este Reglamento: 1a. El autor o proponente de una modificación, adición o supresión podrá plantearla en la Comisión Constitucional respectiva, así no haga parte integrante de ella. 2a. El plazo para su presentación es hasta el cierre de su discusión, y se hará mediante escrito dirigido a la Presidencia de la Comisión. 3a. Las enmiendas podrán ser a la totalidad del proyecto o a su articulado 13 esta manera se garantiza el principio de publicidad en el proceso legislativo, el cual debe hacerse efectivo en cada una de sus etapas. Finalmente, indicó que no existe ninguna obligación constitucional de publicar una solicitud de reforma a un proyecto de ley que se encuentre en curso como si fuera un “nuevo” proyecto, pues la posibilidad de presentar modificaciones no depende del “grado o cantidad de la modificación”, o si la realiza el autor o no del proyecto, o si la presenta un particular, el gobierno o un parlamentario, pues en todos los casos aplica el mismo postulado: las proposiciones aunque deben ser conocidas no deben ser publicadas en la Gaceta del Congreso. En el caso concreto señaló que la Ley 1607 de 2012 debería permanecer vigente respecto del cargo que aquí se analiza porque hay violación del

trámite legislativo por omitir publicar la modificación de un proyecto de ley antes de darle curso en las Comisiones Terceras conjuntas de Senado y Cámara. 3.1.4. Consideraciones y solución al problema jurídico planteado Respecto de este cargo, corresponde a la Sala Plena determinar si la omisión de publicar nuevas modificaciones o enmiendas presentadas por quien tiene iniciativa, una vez radicado el proyecto de ley, vulnera el principio de publicidad y participación ciudadana. La iniciativa Gubernamental La iniciativa Gubernamental encuentra fundamento en el artículo 154 superior12, allí se establecen las materias que sólo el Gobierno podrá presentar, sin embargo, ello no quiere decir que no pueda presentar modificaciones13 durante el trámite de una iniciativa. Al respecto la 12 ARTICULO 154. Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución. No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. 13 Inciso 3° artículo 153 de la Constitución Política 14 jurisprudencia de esta Corte ha señalado que la actividad del Gobierno

no se agota con la sola presentación del proyecto, pues: “(…) debe aclararse que la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental”14 En este mismo sentido en la sentencia C-551 de 2003, se reiteró que es la propia Carta la que autoriza al Gobierno Nacional para que participe en el proceso de elaboración de las leyes, considerando que la iniciativa gubernamental no debe limitarse exclusivamente a la presentación de la iniciativa, ya que por el contrario, ella permite la objeción de proyectos de ley15, y la posibilidad de solicitar que se reabra en la plenaria de la respectiva cámara la discusión de un proyecto que fue