CC - C473-2019

Sentencia C-473/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (…) como las normas demandadas fueron expedidas en un contexto de anormalidad constitucional, el escrutinio judicial se efectuó bajo otros referentes, lo que descarta el fenómeno de la cosa juzgada. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud parcial de la demanda CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Naturaleza jurídica CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Recursos Parafiscales RECURSOS DE LAS CAJAS DE COMPENSACION-Destinación CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Naturaleza De una parte, los recursos obtenidos con el tributo tienen la doble condición de ser recursos públicos y de no hacer parte del Presupuesto General de la Nación. Por tratarse de recursos públicos, su recaudo, manejo y destino debe encontrarse normado, para garantizar su integridad. Sin embargo, como al mismo tiempo, en principio y como regla general estos no hacen parte del Presupuesto General de la Nación porque tienen por objeto la provisión de bienes públicos sectoriales, su régimen de administración no se encuentra sujeto al Estatuto Orgánico del Presupuesto, y por ende, al no existir un referente normativo de carácter estatutario que determine las reglas para su manejo, resulta imperioso que la ley que crea cada uno de estos tributos, determine también su vocación y su esquema de administración

FONDO DE SOLIDARIDAD DE FOMENTO AL EMPLEO Y

PROTECCION AL CESANTE-Administración y financiación MATERIALIDAD LEGISLATIVA-Definición de los elementos esenciales de las contribuciones parafiscales Por otro lado, en su condición de tributo, sus elementos esenciales deben ser establecidos directamente por los órganos de representación popular, en virtud del principio de reserva de ley establecido en los artículos 150 y 338 de la Carta Política. A su turno, como en el caso específico de las contribuciones parafiscales la destinación sectorial constituye un componente esencial de las mismas, ya que estas se caracterizan por gravar un segmento económico específico, pero en su propio beneficio, su finalidad, objeto y esquema de administración constituyen un asunto vinculado a la esencia misma de las contribuciones, y no un aspecto accesorio o de segundo orden CONGRESO-Establece contribuciones fiscales y excepcionalmente contribuciones parafiscales PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIAContenido y alcance Como puede advertirse, la regla que subyace a las decisiones de este tribunal es que el principio de reserva de ley exige que el legislador indique la vocación de las contribuciones parafiscales, deber que se satisface cuando se imparte una directriz material específica que acote, primero, el universo de destinatarios de los recursos obtenidos con el tributo, y segundo, la naturaleza y el contenido de los beneficios otorgados al sector gravado CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Definición TRIBUTO-Condiciones básicas para que sea impuesto Así pues, la lógica que subyace a esta modalidad de tributación es que, en razón de

los principios de equidad e igualdad, la condición para poder gravar a un grupo social o económico determinado y específico, sin hacer extensivo el gravamen a todas las personas que se encuentran en la misma posición económica, es que los recursos obtenidos por esta vía con este tributo se orienten a la satisfacción de las necesidades del segmento en el que recae la carga tributaria CONTRIBUCION FISCAL/PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA/PARAFISCALIDAD-Finalidad En razón de este principio, este tribunal ha concluido en distintos escenarios, primero, que no es posible gravar un grupo poblacional determinado para financiar las políticas generales del Estado, y, segundo, que los recursos extraídos deben ser revertidos al mismo sector del que provienen: “La parafiscalidad se basa en la pretensión básica de que los sujetos gravados, en últimas, terminan siendo los sujetos beneficiados con el gravamen. Violaría la equidad del sistema tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir del sacrificio de personas o grupo que no se conciben en la ley que la instituye como sujetos beneficiarios de la misma” (…) RECURSOS PARAFISCALES-Destinación específica (…) aunque el legislador cuenta con un amplio margen de maniobra para configurar la destinación sectorial de las contribuciones parafiscales, y aunque no es necesario que los sujetos gravados reciban una contraprestación directamente proporcional al monto de los recursos entregados individualmente, en cualquier caso, este beneficio debe ser concreto, individualizable, y debe representar un beneficio objetivo y directo al conjunto de actores que resultan gravados. Por ello, estos recursos no pueden servir para financiar las políticas gubernamentales, los

objetivos generales del Estado o de grupos económicos y sociales ajenos al que fue gravado. 2 DESTINACION ESPECIFICA DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia Constitucional De esta manera, en virtud de la vocación sectorial de las contribuciones parafiscales, los recursos obtenidos a través de este tributo deben orientarse a financiar programas, proyectos y actividades que representen un beneficio claro, cierto y directo para el sector que se encuentra gravado con el respectivo tributo, sin perjuicio de que, de manera consecuencial e indirecta, pueda reportar alguna utilidad o provecho para todo el conglomerado social, o a otros segmentos poblacionales RECURSOS PARAFISCALES-Excepción a la destinación especial De esta manera, en virtud de la vocación sectorial de las contribuciones parafiscales, los recursos obtenidos a través de este tributo deben orientarse a financiar programas, proyectos y actividades que representen un beneficio claro, cierto y directo para el sector que se encuentra gravado con el respectivo tributo, sin perjuicio de que, de manera consecuencial e indirecta, pueda reportar alguna utilidad o provecho para todo el conglomerado social, o a otros segmentos poblacionales. RESERVA DE LEY-Vulneración por facultar al Ejecutivo para determinar la forma en que deben ser utilizados los recursos parafiscales (…) el Congreso de la República, al desprenderse de su función de definir el destino de las contribuciones parafiscales, y al entregarla al Ejecutivo mediante esta modalidad de deslegalización, violó el principio de reserva de ley. DESTINACION ESPECIFICA DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Violación por fijar en la ley objetivo abierto Asimismo, en la medida en que la norma legal fijó un objetivo abierto no vinculado

a un interés sectorial, desconoció el mandato constitucional de la destinación sectorial de las contribuciones parafiscales. FONDO DE SOLIDARIDAD DE FOMENTO AL EMPLEO Y PROTECCION AL CESANTE-Reserva de ley en utilización de recursos parafiscales

Referencia: Expediente D-13063

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 77 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’, y contra los artículos 9 (parcial), 10, 13 (parcial) y 22 de la Ley 1780 de 2016, “por medio de la cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan medidas 3 para superar barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras disposiciones”

Actor: Bernardo Andrés Carvajal Sánchez

Magistrado Sustanciador:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D. C., nueve de octubre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la siguiente sentencia, con fundamento en los siguientes

I. ANTECEDENTES

1. Demanda de inconstitucionalidad 1.1. Texto demandado El día 16 de enero de 2019, el ciudadano Bernardo Andrés Carvajal Sánchez presentó demanda de inconstitucionalidad contra la siguiente normatividad: (i) el aparte del artículo 77 de la Ley 1753 de 2015 que habilita al Ministerio de Trabajo para disponer de recursos del FOSFEC y destinarlos al reconocimiento de bonos de

alimentación a cesantes, promoción de la formación en empresa y desarrollo de incentivos para eliminar las barreras de acceso al mercado laboral; (ii) los apartes del artículo 9 de la Ley 1780 de 2016 que ordenan al gobierno nacional definir las alternativas para el desarrollo de programas de emprendimiento y desarrollo empresarial en el Marco del Mecanismo de Protección al Cesante, y que obligan a las cajas de compensación familiar a operar programas y proyectos relacionados con la promoción del empleo y el emprendimiento, el desarrollo de obras en los territorios, la generación de ingresos, el impulso y financiación de actividades agropecuarias, la promoción de la asociatividad y el desarrollo de proyectos productivos, entre otros, con cargo a este mismo fondo, según los lineamientos establecidos por el gobierno nacional por vía reglamentaria; (iii) el artículo 10 de la Ley 1780 de 2016, que crea un componente adicional al Mecanismo de Protección al Cesante, para la promoción del emprendimiento y el desarrollo empresarial, para impulsar y financiar nuevos emprendimientos e iniciativas de auto empleo e innovación social, según los lineamientos establecidos por el gobierno nacional por vía reglamentaria, y con cargo al FOSFEC; (iv) el parágrafo del artículo 13 de la Ley 1780 de 2016, que dispone que en el marco Mecanismo de Protección al Cesante y con cargo a los recursos del FOSFEC, se puede financiar la práctica laboral, la judicatura y la docencia en salud para que los jóvenes adquieran experiencia; (v) el artículo 22 de la Ley 1780 de 2016, que determina que todas las personas en busca

de trabajo o con el deseo de mejorar sus niveles de empleabilidad, pueden acceder al Mecanismo de Protección al Cesante, sin perjuicio de los requisitos establecidos en la Ley 1636 de 2013 para este efecto, y según los lineamientos establecidos por el Ministerio del Trabajo para la distribución territorial de los recursos del fondo. 4 A continuación se transcriben y subrayan los apartes normativos demandados: “LEY 1753 DE 2015 (junio 9) Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

DECRETA: ARTÍCULO 77. AMPLIACIÓN Y SEGUIMIENTO DEL MECANISMO DE PROTECCIÓN AL CESANTE. El Ministerio del Trabajo adoptará las medidas necesarias para fortalecer la operación del Mecanismo de Protección al Cesante como principal herramienta para la integración de políticas activas de empleo y la mitigación de los efectos nocivos del desempleo.

Con el fin de facilitar y mejorar el enganche laboral efectivo de la población y para estimular la vinculación de aprendices, practicantes y trabajadores a empresas, el Ministerio del Trabajo podrá disponer anualmente recursos del Fosfec para el reconocimiento de bonos de alimentación a cesantes, a la promoción de la formación en empresa y el desarrollo de incentivos para eliminar las barreras de acceso al mercado laboral previa realización de estudios sobre atención de necesidades sociales. Lo anterior, sin perjuicio de las otras destinaciones de los

recursos que integran el Fosfec, en los términos de la Ley 1636 de 2013. “LEY 1780 DE 2016 (mayo 2) Diario Oficial No. 49.861 de 2 de mayo de 2016 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan medidas para superar barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

ARTÍCULO 9o. PROMOCIÓN DEL EMPLEO Y EL EMPRENDIMIENTO A TRAVÉS DEL MECANISMO DE PROTECCIÓN AL CESANTE. El Gobierno nacional definirá alternativas para el desarrollo de programas de empleo, emprendimiento y/o desarrollo empresarial, en el marco del Mecanismo de Protección al Cesante, los cuales serán financiados con cargo al Fosfec. Asimismo, reglamentará en un plazo de seis (6) meses el procedimiento para la aplicación de dichas alternativas. PARÁGRAFO 1o. Los recursos destinados para el desarrollo de programas de empleo, emprendimiento y/o desarrollo empresarial, se definirán una vez se aseguren los recursos para las prestaciones económicas de que trata la Ley 1636 de 2013. PARÁGRAFO 2o. Con el fin de dinamizar e impulsar el desarrollo económico y social en zonas rurales y de posconflicto, las Cajas de Compensación Familiar podrán destinar recursos del Fosfec para financiar y operar programas y proyectos relacionados, con la promoción de empleo y el emprendimiento, el desarrollo de obras en los territorios, la generación de ingresos, el impulso y financiamiento de

5 las actividades agropecuarias, la promoción de la asociatividad y el desarrollo de proyectos productivos, entre otros, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno nacional, dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley. ARTÍCULO 10. COMPONENTES DEL MECANISMO DE PROTECCIÓN AL CESANTE. Adiciónese un numeral al artículo 2o de la Ley 1636 de 2013, como componente del Mecanismo de Protección al Cesante el cual quedará así: “Artículo 2o. Creación del Mecanismo de Protección al Cesante. Créase el Mecanismo de Protección al Cesante, el cual estará compuesto por: (“...”) 5. Promoción del emprendimiento y desarrollo empresarial, como herramienta para impulsar y financiar nuevos emprendimientos, e iniciativas de autoempleo e innovación social para el emprendimiento, los cuales incluyen, entre otros, créditos y microcréditos, fondos de capital semilla para el desarrollo de negocios, desarrollo y/o apoyo a micro y pequeñas empresas, a través de la asistencia técnica empresarial, referente a la administración, gerencia, posicionamiento, mercadeo, innovación, gestión de cambio y articulación con el tejido empresarial. Para el efecto se deberán aplicar metodologías probadas, directamente por la Caja de Compensación Familiar, o a través de alianzas con entidades expertas, que midan los resultados de su aplicación en términos de generación de empresas y/o desarrollo de las empresas apoyadas. PARÁGRAFO 1o. Los recursos invertidos en la ejecución de programas de

microcrédito bajo la vigencia de la Ley 789 de 2002, incorporados al Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (Fosfec), de acuerdo con el numeral 2 del artículo 6o de la Ley 1636 de 2013, serán destinados como saldo inicial para el componente de promoción y fomento del emprendimiento del Mecanismo de Protección al Cesante y podrán ser utilizados para los fines previstos en este artículo, conforme a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de Trabajo, dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley. PARÁGRAFO 2o. Las Cajas de Compensación Familiar, deberán seguir principios de asociación, eficiencia, idoneidad y economía de escala, en la selección de aliados para operar los temas de los que trata este artículo, bien sean entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera, otras Cajas de Compensación Familiar u otras entidades, de acuerdo con los lineamientos que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo. PARÁGRAFO 3o. Los recursos destinados para financiar nuevos emprendimientos, e iniciativas de autoempleo e innovación social para el emprendimiento se regirán por el derecho privado y la decisión de financiación estará a cargo del Consejo Directivo de la Caja de Compensación Familiar respectiva. (…)” ARTÍCULO 13. PROMOCIÓN DE ESCENARIOS DE PRÁCTICA EN LAS ENTIDADES PÚBLICAS. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, desarrollará y reglamentará una política que incentive, fomente y coordine los programas de

jóvenes talentos, orientados a que jóvenes sin experiencia puedan realizar prácticas laborales, judicatura y relación docencia de servicio en el área de la salud, en las entidades públicas, las cuales contarán como experiencia para el acceso al servicio 6 público. PARÁGRAFO 1o. En caso de realizar en el sector público la práctica laboral, judicatura o relación docencia de servicio en el área de la salud, las entidades públicas podrán realizar la vinculación formativa del practicante y no será obligatorio celebrar convenios con la Institución Educativa, salvo en los casos en que la Institución Educativa lo solicite en el marco de la autonomía universitaria. PARÁGRAFO 2o. Para el proceso de desarrollo y reglamentación se contará con un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la expedición de la presente ley. PARÁGRAFO 3o. A través del Mecanismo de Protección al Cesante y con cargo al Fosfec, podrá financiarse práctica laboral, judicatura y relación docencia de servicio en el área de la salud como mecanismo para que los jóvenes adquieran experiencia laboral relacionada a su campo de estudio. (…)” ARTÍCULO 22. ALCANCE A BENEFICIARIOS Y FOCALIZACIÓN DE PROGRAMAS EN EL MARCO DEL MECANISMO DE PROTECCIÓN AL CESANTE. Todas las personas que estén buscando trabajo o quieran mejorar sus niveles de empleabilidad pueden ser beneficiarias del Mecanismo de Protección al Cesante, creado por la Ley 1636 de 2013. Lo anterior no excluye los requisitos particulares para acceder a los beneficios económicos del Mecanismo de Protección al Cesante, definidos en el artículo 13 de

la Ley 1636 de 2013. Para priorizar el desarrollo de las políticas que se establezcan en el marco del Mecanismo de Protección al Cesante, el Ministerio del Trabajo, de acuerdo a la reglamentación que expida para tal fin, podrá establecer los lineamientos, mecanismos y herramientas que permitan realizar la adecuada redistribución regional de los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (Fosfec), a fin de atender las prioridades de la población objetivo y cumplir con la finalidad de los mismos.” 1.2. Cargos Según el accionante, la inconstitucionalidad de la normatividad anterior se produce porque el legislador otorgó una facultad abierta a las instancias gubernamentales para hacer uso de recursos públicos que, por ser contribuciones parafiscales, tenían una destinación especial para atender las prestaciones del grupo poblacional gravado con dicho tributo. A su juicio, las normas impugnadas permiten al gobierno utilizar, libre y discrecionalmente, los recursos del Fondo de Solidaridad, Fomento al Empleo y Protección al Cesante, fondo que por estar conformado con los aportes parafiscales realizados por los empleadores según el valor de su nómina, debían destinarse exclusivamente a este mismo sector del que fueron extraídos, siguiendo los parámetros que el órgano legislativo debe fijar clara y expresamente. No obstante ello, las normas impugnadas facultan al Ejecutivo para hacer uso de este fondo para financiar programas gubernamentales de interés general, según los criterios establecidos libre y discrecionalmente por el gobierno nacional. Con ello, la ley

“permite ampliar indebidamente y a discreción del Gobierno de turno la destinación de los recursos pertenecientes al Fosfec, estableciendo como beneficiarios de los programas que se implementan a cargo de los mismos, a grupos poblacionales que, 7 en el marco de la parafiscalidad, no pueden ser beneficiarios del Mecanismo de Protección al Cesante al no pertenecer al sector empleador-trabajador”. En este marco, el accionante presenta los siguientes cargos en contra de la normatividad demandada: En primer lugar, se sostiene que se desconocieron los principios de representación popular y de reserva de ley en materia tributaria, en la medida en que se confirieron al gobierno nacional potestades normativas discrecionales para fijar y modificar la vocación final del FOSFEC, configurándose así una modalidad encubierta de deslegalización. Se trata entonces de cláusulas abiertas que permiten al Ejecutivo disponer de las contribuciones parafiscales en asuntos críticos como el sector gravado, la carga impositiva y su vocación final. Lo anterior provoca la vulneración de los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política. Asimismo, las normas atacadas infringen el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, que tiene rango y jerarquía constitucional, en la medida en que permiten entregar contribuciones parafiscales a sectores que no han participado en su financiación, y que además no cumplen las condiciones para beneficiarse de ellos. En efecto, las normas demandadas habilitan al Ejecutivo para favorecer con los mencionados ingresos a personas que no cumplen con la condición de cesante y que tampoco pertenecen al sector empleador-trabajador, que es aquel que realiza los

aportes al FOSFEC. En tercer lugar, las normas atacadas desconocen los principios de progresividad y no regresividad, contemplados en el artículo 48 de la Carta Política. Ello, en tanto las disposiciones acusadas impiden disponer de los excedentes del FOSFEC exclusivamente en favor de los trabajadores y extrabajadores que han contribuido financieramente a la conformación de este fondo, y en cambio habilitan al gobierno nacional para disponer de ellos en función de objetivos abiertos e indeterminados asociados a la promoción del empleo y la iniciativa en la producción, en lugar de permitir el fortalecimiento del Mecanismo de Protección al Cesante. De este modo, los recursos que según la ley hacían parte del FOSFEC y estaban destinados a beneficiar al sector “empleador-trabajador”, ahora puede ser utilizados para la promoción del emprendimiento y el desarrollo empresarial en general. En cuarto lugar, se desconoce la autonomía privada de las cajas de compensación familiar como actores privados dentro del sistema de seguridad social, y con ello, los artículos 48.4 y 333 de la Constitución. La razón de ello es que la normatividad demandada habilita al Ministerio del Trabajo para establecer discrecionalmente programas, proyectos y actividades sociales con dineros que manejan las Cajas de Compensación Familiar en favor de sus destinatarios naturales, y supeditando su actividad, no a la ley, sino a la variable voluntad gubernamental. Si anteriormente las restricciones a la autonomía de las cajas de compensación familiar se encontraban determinadas expresamente en la ley, cumpliéndose los requisitos de predeterminación y previsibilidad, en este nuevo escenario estas directrices son

fijadas discrecionalmente por el Ejecutivo, y las cajas de compensación familiar quedan sometidas al vaivén de sus criterios, establecidos unilateralmente, y no siempre en función del interés del sector gravado con la contribución. 8 En quinto lugar, desde la perspectiva del principio de solidaridad contemplado en el artículo 48 de la Carta Política, la normatividad impugnada establece una carga irrazonable en cabeza de un sector económico y social determinado, para financiar programas y proyectos de interés general. En efecto, como el FOSFEC se encuentra conformado por los aportes del sector “empleador-trabajador”, y como bajo la nueva normatividad estos ya no se entregan en su integridad a este mismo grupo, no sólo se anuló la lógica de la parafiscalidad con la que fue concebido el Mecanismo de Protección al Cesante, sino que, además, se impuso una carga excesiva a este grupo, que desborda por mucho los deberes asociados al principio de solidaridad, con el agravante de que existen otros mecanismos para financiar los planes gubernamentales, sin afectar de manera desproporcionada a un solo grupo poblacional o sector económico. Finalmente, el accionante sostiene que la normatividad demandada desconoce el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Carta Política, en la medida en que, de manera velada, tiene como efecto jurídico anular los mecanismos establecidos en la Ley 1636 de 2013, y en particular el Mecanismo de Protección al Cesante, sin que por su naturaleza y objeto, el Plan Nacional de Desarrollo o las leyes destinadas a promover el empleo o el emprendimiento, como son las leyes

1753 de 2015 y 1780 de 2016, tengan relación temática, causal, teleológica o sistemática con el citado mecanismo. 1.3. Pretensiones Con fundamento en las consideraciones anteriores, el actor solicita como pretensión principal, la declaratoria de inexequibilidad de los preceptos atacados, o en su defecto, la declaratoria de constitucionalidad condicionada de los mismos, “mediante el mecanismo de modulación de los efectos del fallo de constitucionalidad que resulte más pertinente e idóneo para superar la inconstitucionalidad y, al mismo tiempo, conservar lo producido por el Congreso de la República”.

2. Trámite procesal Mediante auto del día 8 de febrero de 2019, el magistrado sustanciador concluyó que, prima facie, las acusaciones eran susceptibles de ser evaluadas en el escenario del control abstracto de constitucionalidad y que, por consiguiente, la demanda debía ser admitida. En consecuencia con ello, se dio continuidad al trámite judicial, ordenando lo siguiente: - Correr traslado de la demanda al Procurador General de la Nación por el lapso de 30 días, para que rinda concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Carta Política. - Fijar en lista la disposición impugnada por el término de 10 días, con el objeto de que sea impugnada o defendida por cualquier ciudadano. - Comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, la

9 Presidencia del Congreso, el Ministerio de Justicia, el Ministerio del Trabajo, el

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al Departamento Nacional del Planeación. - Invitar a participar a las siguientes instituciones para que se pronuncien sobre las pretensiones de la demanda o sobre aspectos particulares de la misma: (i) las facultades de Derecho de las universidades Externado de Colombia, Militar Nueva Granada, Sergio Arboleda, Santo Tomás de Aquino, Católica, de Ibagué, Pontificia Bolivariana de Medellín, de Antioquia, Libre, de los Andes, Nacional de Colombia y Libre; (ii) a las Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (ASOCAJAS), y a las cajas de compensación familiar Compensar, Cafam, Colsubsidio, Comfenalco, Comfaboy, Comfanorte, Comfandi, Cajasan, Comfacor, Comfacesar, Comfaguajira, Comfacundi, Comfachocó, Cajamag, Comfamiliar Camacol y Comfasucre; (iii) Colegio de Abogados del Trabajo de Colombia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Academia Colombia de Jurisprudencia.

3. Intervenciones 3.1. Intervenciones sobre la temática de la procedencia del escrutinio judicial

(Departamento Nacional de Planeación1 y Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia2). 3.1.1. Teniendo en cuenta que en el auto admisorio de la demanda se concluyó que, al menos prima facie, las acusaciones admitían un pronunciamiento de fondo, la mayor parte de los intervinientes conceptuaron directamente sobre la constitucionalidad de las medidas legislativas, sin analizar expresamente la

procedencia del escrutinio judicial propuesto por el actor3. Sólo la Universidad Externado de Colombia y el Departamento Nacional de Planeación cuestionaron la aptitud de la demanda, argumentando que las acusaciones no habían suministrado los elementos estructurales de la controversia jurídica planteada. 3.1.2. El Departamento Nacional de Planeación afirma que las acusaciones no indican el sentido de la incompatibilidad normativa entre las normas demandadas y la Constitución Política, pues únicamente proponen argumentos difusos, e incluso confusos, sobre la forma en que las disposiciones legales lesionarían de manera indirecta el ordenamiento superior: “El planteamiento de la parte actora no permite realizar con nitidez un cotejo de algunos de los cargos formulados con la Constitución. La demanda plantea una serie de percepciones, consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo sin descender a la forma en que se concreta esa violación. La acusación es, por lo tanto, indirecta o mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco constitucional”. 3.1.3. Con respecto al cargo por el desconocimiento del principio de unidad de 1 Como pretensión principal. 2 En relación con el cargo por la violación del principio de unidad de materia. Intervención suscrita por Jorge Eliecer Manrique en su calidad de Director del Departamento de Derecho Laboral de la entidad. 3 Con excepción de ASOCAJAS, para quien los cargos de la demanda de inconstitucionalidad son claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. 10 materia, la Universidad Externado de Colombia afirma que los cuestionamientos se estructuraron en función del contenido de una ley que no fue demandada. En efecto,

como las disposiciones demandadas hacían parte de la Ley de Plan Nacional de Desarrollo, para proponer el cargo por la vulneración del principio de unidad de materia el demandante debía mostrar la falta de conexidad entre el objeto de esta ley y el contenido de los preceptos impugnados. Pese a ello, la acusación no evaluó el principio de unidad de materia en función de los objetivos, metas y materias abordadas en la Ley 1753 de 2015, como correspondía, sino en función del contenido de la ley que fue modificada por esta última, esto es, de la Ley 1636 de 2013. 3.2. Intervenciones sobre la temática de la validez de los preceptos legales demandados (Departamento Nacional de Planeación, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (ASOCAJAS)4, Academia Colombiana de Jurisprudencia5, Instituto Colombiano de Derecho Procesal6, Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia7, Unidad Pontificia Bolivariana8, Universidad Santo Tomás9, Caja Santandereana de Subsidio Familiar (CAJASAN)10 y Universidad de Ibagué11) 3.2.1. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad de las medidas legislativas (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Universidad Externado de Colombia12, Instituto