CC - C486-2016

Sentencia C-486/16

PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2016-Inclusión de norma que modifica aspecto relativo a la vigencia de los derechos laborales, desconoce el principio de unidad de materia e implica un retroceso en el ámbito de protección del auxilio de cesantía En el caso objeto de estudio y, en la medida en que de acuerdo con el análisis precedente, el legislador decidió adoptar una medida regresiva, como es la modificación y el retroceso en el goce efectivo de un derecho fundamental en el marco de una ley anual de presupuesto; y en que esa decisión normativa afecta a un grupo de trabajadores que debe ser especialmente protegido en el orden constitucional colombiano, la Corte considera necesario dar efectos retroactivos a esta providencia. Así las cosas, evidenciando que se pudieron presentar pagos tardíos a las cesantías que implican mora, la Corporación le da efectos retroactivos a la decisión, para que se paguen los intereses de mora de acuerdo a la legislación anterior, es decir el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga argumentativa DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR

VULNERACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Exigencias

adicionales JUICIO DE IGUALDAD-Etapas/JUICIO DE IGUALDADModalidades según grado de intensidad PRESUPUESTO-Definición LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Rango “cuasi-constitucional”

LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Alcance

CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA

PRESUPUESTAL-Importancia 2 LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación del principio de unidad de materia JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA DE LA LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Criterios fijados por la jurisprudencia constitucional LEY DE PRESUPUESTO-Reglas jurisprudenciales para evaluar cuando una norma incorporada a la relación de gastos e ingresos, puede llegar a tener una relación directa y por ende no puede ser proscrita LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Normas generales deben tener carácter temporal, referirse a su debida ejecución de conformidad con el correspondiente Estatuto Orgánico y tener fundamento en leyes preexistentes LEY DE PRESUPUESTO-Debe guardar una conexidad causal, teleológica, temática y sistemática LEY DE PRESUPUESTO-Disposiciones que se incluyan no pueden tener vocación de permanencia, modificar reglas generales o establecer normas autónomas de carácter material

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE

RETROCESO EN MEDIDAS ADOPTADAS POR EL ESTADO

PARA GARANTIZAR FACETAS PRESTACIONALES DE

DERECHOS CONSTITUCIONALES-Jurisprudencia

constitucional/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y GARANTIA

DE NO REGRESIVIDAD DE DERECHOS SOCIALES

PRESTACIONALES-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y DE LA PROHIBICION DE REGRESIONAlcance PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Mandato normativo derivado del derecho internacional de los derechos humanos para determinar la validez de medidas destinadas a aumentar el goce de los derechos constitucionales, así como aquellas que eventualmente constituyan un retroceso PROHIBICION DE REGRESIVIDAD O PROHIBICION DE RETROCESO-Se desprende de forma inmediata del mandato de progresividad

PAGO DE CESANTIAS Y MORA EN EL PAGO A DOCENTES OFICIALES-Contenido y alcance/PAGO DE CESANTIAS PARA EL MAGISTERIO-Características

3 PERSONAL DOCENTE-Modalidades de vinculación a tener en cuenta en lo que tiene que ver con el pago de cesantías e intereses de mora DOCENTES OFICIALES-Semejanzas con los servidores públicos/SERVIDORES PUBLICOS-Términos para el pago oportuno de las cesantías De acuerdo a la legislación y la jurisprudencia, los docentes oficiales han sido considerados como servidores públicos con características especiales. En lo que hace al pago de las cesantías y la mora en el cumplimiento de esta obligación, es aplicable la Ley 1071 de 2006 que en su artículo 4º que establece el término máximo de quince (15) días para proferir la resolución de la solicitud y el artículo 5º, según el cual la entidad pagadora cuenta con un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles para el pago. El interés de mora en esta normativa equivale a “…un día de salario por cada de retardo hasta que se haga efectivo el pago”.

CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos de las decisiones/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para modular los efectos de sus sentencias SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos retroactivos

Referencia: Expediente D-11244

Actor: Yobany López Quintero Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”

Magistrada sustanciadora:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil dieciséis (2016). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente 4

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES El ciudadano Yobany López Quintero instauró acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de

2016”.

II. NORMAS DEMANDADAS El texto normativo se transcribe a continuación: “Ley 1769 de 2015

(Noviembre 24) Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016

El CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: […] Artículo 89. Pago de Cesantías del Magisterio. El pago que reconozca el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG– por concepto de cesantías parciales o definitivas a sus afiliados se deberá realizar dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes a la fecha en que quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación y pago de la prestación social solicitada.

A partir del día hábil sesenta y uno (61), se deberán reconocer a título de mora en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada.”

2. El demandante considera que el texto normativo acusado excede los límites impuestos para el desarrollo de una ley presupuestal y vulnera los artículos 13, 53, 123, 151, 158 y 169 de la Constitución Política. Plantea sus argumentos en los siguientes términos: 2.1. Infracción del principio de unidad de materia (arts. 158 y 169 C.P. y 193

Ley 5ª de 1992). Considera que el legislador omitió su obligación constitucional de acatar el principio de unidad de materia al incorporar dentro de la Ley 1769 de 2015, en el artículo 89, una regulación en la que fija el 5 plazo para el pago de cesantías a los servidores afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG–, y define cómo debe calcularse el valor de la sanción ante la tardanza en dicho pago. Continuó explicando: “Conforme a la estructura del presupuesto, tenemos que en la Ley 1769 de 2015 el capítulo V, está conformado por los artículos 37 a

123 denominado “DISPOSICIONES VARIAS”, normas cuya finalidad, según el modelo legal es “…asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación…”, sin embargo, en una extralimitación de la función legislativa, en la expedición de la referida normativa, dentro de dicho bloque, específicamente en el artículo 89, se reguló un tema ajeno a la finalidad de consolidar la apropiada ejecución del presupuesto, sino que establece una regla o (sic) procedimiento para el reconocimiento de una prestación social a un grupo específico de servidores públicos –docentes al servicio del Estado–, lo cual resulta impropio, inadecuado e improcedente al amparo de los artículos 158 y 169 de la Carta Política. El artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, rompe, sin lugar a dudas la relación de conexidad que debe existir entre el título o nominación de la ley, su teleología y ejecución, para incursionar en el ámbito de los extraño o (sic) ajeno a la misma. Tal irregularidad en la ley, indudablemente derrumba la presunción de constitucionalidad de que gozan los actos del legislador. Ahora, no es de recibo que dentro de una norma jurídica con una vigencia temporal para su ejecución como es la ley de presupuesto, se incluya una disposición, violentando los principios de la técnica legislativa que no tiene ninguna relación con la correcta ejecución del presupuesto. Sino, reguladora de derechos de los trabajadores que tienen una protección especial y que sus normas tienen vocación de permanencia por el motivo de proteger un derecho humano fundado en la existencia de una relación laboral, además de

poderse regular a través de una ley ordinaria, no orgánica como la del presupuesto. […] En el presente asunto el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, no encaja dentro del título que delimita la materia, ni guarda relación interna con el contenido global del articulado legal. Se hace más que notoria o evidente la incursión del legislativo por fuera del marco constitucional, al incluir lo regulado en el citado artículo dentro de una ley que debe tener un contenido proporcionado a la materia que regula, esto es, el presupuesto nacional de rentas y gastos. 6 Si se analiza a fondo el contenido de la disposición demandada, se advierte con facilidad que carece de conexión directa con el contenido de la segunda parte de la ley 1769 de 2005, esto es, el – presupuesto de gastos y apropiaciones– y por encontrarse dentro del segmento de “DISPOSICIONES VARIAS” cuya finalidad es la correcta ejecución del presupuesto, se torna ajena e incoherente con el contenido teleológico de tal acto del congreso. Y es que, si se mira la Sección 2201 de la Ley 1769 de 2015, la misma, corresponde al presupuesto de gastos y apropiaciones dispuesto para el Ministerio de Educación, fracción dentro de la cual, debieron apropiarse los valores con los que eventualmente, deban satisfacerse las sumas que se originen en la tardanza del ejecutivo a través del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el reconocimiento y pago de la cesantía a los docentes oficiales. Así las cosas, se evidencia de manera más contundente la carencia de relación o conexidad directa o material del artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, acusado de

1 inconstitucionalidad…” (mayúscula, cursiva, negrillas y subrayas originales). 2.2. Infracción del derecho a la igualdad (art. 13 y 123 C.P.). Señala que la norma demandada está dirigida a un grupo determinado de trabajadores, esto es, los docentes oficiales, que reciben el pago de sus prestaciones por medio del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG–. A continuación, establece un paralelo entre la Ley 2 1769 de 2015 y la Ley 1071 de 2006 , esta última dirigida a los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Dicha ley, en su artículo 5, señala que la entidad pública pagadora tiene un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público para el pago de esta prestación social y que, en caso de mora, la entidad obligada reconocerá y asumirá con sus propios recursos y en favor del beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas. Con fundamento es esa previsión, el demandante sostuvo: “Se evidencia de la lectura de las normas […], que no obstante, existir una norma constitucional que sitúa en un mismo nivel a quienes ostentan la calidad de servidores públicos, a los que sin 1 Folios 10 a 12 del expediente de constitucionalidad. 2 Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías

definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. 7 excepción se les debe aplicar sin ninguna distinción la ley 1071 de 2006; el legislador en un nefasto acto discriminatorio, varía la condición normativa al colectivo docente al modificar tal derecho, el cual, tiene la connotación de ser legislativamente “adquirido”, expidiendo el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015. […] El contenido de la norma dispuesta en el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, reitero, sustrae al grupo de servidores de la educación (docentes) de la aplicación de la Ley 1071 de 2006, la cual ofrece mejores derechos a sus beneficiarios, transgrediendo, no sólo el derecho a la igualdad de estatus constitucional, sino además el principio de favorabilidad que debe primar en el campo laboral cuando, una norma, de dos que regulen el mismo asunto, mengue los derechos de los trabajadores, también de orden constitucional. Conforme a los anteriores razonamientos, la norma censurada resulta transgresora del derecho a la igualdad, el cual debe analizarse en este caso, como el régimen general de los servidores públicos, dentro de los que también se hallan incluidas todas las personas que hacen parte del colectivo docente oficial, pues, la norma demandada, los excluye de los beneficios generales a que se refieren las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, en el momento de causarse mora por la tardanza en el pago de la cesantía –parcial y/o definitiva– por parte del Fondo de Prestaciones Sociales del

Magisterio, ya que les genera una diferencia negativa en la forma como deben ser tasados los valores de la sanción. La Honorable Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha indicado que resulta discriminatorio darle un tratamiento diferente y menos favorable a un trabajador que ostente las mismas calidades, en este caso el hecho de que los docentes son servidores públicos y por ende si existe una norma más favorable dentro del régimen general respecto del Régimen Especial que los 3 cobija debe aplicarse el más favorable al trabajador…” (negrillas originales). 2.3. Menoscabo de los derechos de los trabajadores (art. 53 C.P.). Retomando la comparación entre lo regulado por las leyes 1769 de 2015 y 1071 de 2006 en relación con el plazo para pagar las cesantías y la mora por el no pago oportuno de dicha prestación, señaló que el texto normativo acusado modifica de manera ostensible y negativa los valores que deben ser cancelados a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG– en caso de incurrirse en mora en el reconocimiento y pago de la cesantía. Precisó: “(…) las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, regularon de manera accesoria la prestación social —cesantía— creando la posibilidad 3 Folio 17 del expediente de constitucionalidad. 8 de imponer una sanción a la entidad que le corresponde el pago de la misma y a favor del trabajador, cuando por aquella, se incurra en mora en la cancelación de la prestación por la transgresión de los términos allí dispuestos. No queda duda [de] que las normas citadas en el párrafo anterior,

han instituido unos derechos laborales accesorios a todas las personas humanas que tienen la calidad de —servidores públicos—, derechos generales, que se pueden ver materializados y calculados de manera objetiva, pues, su liquidación puede efectuarse sin dificultad en todos los casos, cuándo (sic), vencidos los términos para la cancelación de la prestación, sin que se cumpla con el pago, empieza a generarse una mora que corresponde a un día de salario por cada día de mora hasta que se haga efectivo el pago. La norma demandada, modifica de manera ostensible y negativa los valores que deben ser cancelados a los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Económicas del Magisterio, en caso de incurrirse en mora en el reconocimiento y pago de la cesantía —parcial o definitiva—, ya que menoscaba sus derechos frente a los demás — servidores públicos— en razón de que mientras al colectivo docente se cancelará a título de mora ‘…intereses legales a una tasa equivalente a la DTF efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada’, a todos los demás servidores públicos, se les aplicará, en caso de mora en el pago de la cesantía parcial o definitiva la sanción a que se refieren las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. No es necesario ser un experto […] para advertir el mandato negativo de la norma demandada para el cálculo de la cifra que eventualmente corresponda, en caso de que por parte del Fondo de Prestaciones Sociales del magisterio, se incurra en mora en el pago de la cesantía de un docente, pues, mientras a los otros servidores

del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, se les cancela un día de salario por la mora en el pago de tal prestación, a la persona, que tenga la calidad de docente, sólo se le cancelará un interés legal a la tasa del DTF efectiva anual sobre la suma no pagada, lo que reduce hasta el poder adquisitivo, teniendo en cuenta que la DTF en la mayoría de los casos es 4 inferior al IPC” . En síntesis, plantea que la norma constituye una regulación negativa frente al régimen general que anteriormente se les aplicaba a todos los servidores públicos. La nueva regulación disminuye el alcance de un derecho laboral protegido por el artículo 53 Superior y afecta específicamente a los docentes. 4 Folio 17 ibíd. 9 2.4. Desconocimiento de la reserva de ley orgánica (art. 151 C.P.). Finalmente, señaló que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley orgánica. Y si bien la Ley 1769 de 2015, aun cuando haya sido aprobada por la mayoría prevista en el artículo 151 constitucional, por sus limitaciones materiales y temporales, no puede modificar o repetir el contenido de normas que tienen una vigencia permanente como lo es la Ley 1071 de 2006, anteriormente referida.

III INTERVENCIONES

1. Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación (Fecode) Fecode intervino en el trámite de la referencia con el propósito de solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma demandada por violación al

principio de “unidad de materia legislativa presupuestal”, el principio de igualdad, en contra del personal docente afiliado al Fondo de Prestaciones Sociales y el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Desconoce el principio de unidad de materia en el ámbito presupuestal porque no tiene conexidad con ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2016, puesto que la ley anual de presupuesto (Ley 1769 de 2015, en este caso) no puede incorporar normas que no guarden relación con el presupuestos de rentas, la ley de apropiaciones y las disposiciones generales. Esta norma no está orientada a la ejecución presupuestal sino al incremento del plazo para el pago y el cambio de la sanción moratoria de las cesantías definitivas o parciales del personal docente oficial. No tiene conexidad temática, por ausencia de una vinculación objetiva y razonable, ya que consagra una regla ajena al tema presupuestal, como es el pago de las cesantías. No establece un ingreso, ni autoriza un gasto. Tiene un contenido normativo autónomo y permanente, al contrario de la ley anual del presupuesto. Viola el principio de igualdad, pues crea un contenido normativo que se aparte del artículo 5º de la ley 1801 de 2006, de manera que a partir del 1º de enero de 2016 “!habrá dos tiempos perentorios, autónomos y diferentes para el pago de las cesantías definitivas y parciales, el primero, establecido únicamente para los docentes por la disposición normativa demandada que ordena que el pago se efectúe dentro del término improrrogable de sesenta (60) días hábiles

contados a partir de la firma del acto administrativo que decreta su liquidación y pago; mientras que, el segundo, contemplado por el artículo 5º de la Ley 1971 (sic) regirá para los demás servidores públicos que recibirán su pago en un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles contado a partir de la fecha que quede en firme el acto administrativo que decide su liquidación y ordena el pago”. 10 En el mismo sentido, la sanción moratoria es distinta para los docentes, pues “su régimen está atado a los intereses moratorios a la tasa DTF anual, mientras que para los demás servidores está ligado a un día de salario por cada día de retardo”, siendo mucho más beneficiosa la segunda, que aquella especialmente definida para los docentes. Finalmente, desconoce el artículo 11 del Decreto Ley 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto, por tratarse de una norma general incorporada a la Ley anual del Presupuesto.

2. Ministerio de Hacienda El Ministerio de Hacienda solicita a la Corte que se declare inhibida para decidir de fondo por ineptitud de la demanda, por considerar que su censura no se dirige contra un contenido real y existente, sino que gira en torno a una interpretación puramente subjetiva del enunciado normativo que cuestionan.

En cuanto al cargo por presunta violación del principio de igualdad, considera que la demanda no cumple el requisito de suficiencia o de crear una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma, ni con el de pertinencia, pues su argumentación discute exclusivamente la conveniencia de la disposición. De manera subsidiaria, solicita que se declare la exequibilidad de la norma,

pues se trata de una norma específicamente definida para regular el desembolso de cesantías durante el año 2016, y no tiene la vocación de permanencia que argumenta el actor. En ese sentido, tiene conexión con la Ley 1769 de 2015 (Anual del Presupuesto para el año 2016) y busca lograr una cabal ejecución del presupuesto, sin derogar ninguna disposición sustantiva. En caso de que la Corte decida pronunciarse de fondo en el tema de igualdad indica que el actor omitió relacionar el procedimiento de reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes, que difiere sustancialmente del resto de los empleados. De acuerdo con el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, las prestaciones sociales a cargo del Fomag serán reconocidas por el fondo, previa aprobación del proyecto de acto administrativo que elabore la secretaría de la entidad territorial a la que se encontrare afiliado el docente. Sólo a partir de que el acto administrativo sea emitido con el concurso del Fomag y la Secretaría de educación respectiva, comienza a contarse el plazo para el pago de cesantías. Para el caso de los docentes, el consejo de Estado ha formulado una regla jurisprudencial según la cual el término para este pago no es de 45 días a la ejecutoria del acto, sino desde la fecha de radicación de la solicitud, “cuando se observe que esta tardó más de 15 días en ser decidida”, de manera que los docentes y los demás servidores públicos no se encuentran actualmente en una situación de igualdad. En cuando al tercer cargo, remite a sus argumentos sobre la ausencia de violación del principio de unidad de materia.

3. Fiduciaria La Previsora (Fiduprevisora)

11 La entidad Fiduprevisora SA intervino en el trámite con el propósito de defender la constitucionalidad de la norma demandada. Estima que no hay violación al principio de unidad de materia, pues el artículo demandado es una disposición incorporada en el presupuesto de 2016, que “contiene un supuesto de hecho que consiste en modificar la forma como se causa el derecho a constituirse en mora en el pago de la cesantías definitivas (sic( y parciales a favor del personal docente afiliado al Fondo, y sus efectos atienden a la posibilidad misma de estabilización económica del patrimonio autónomo, de tal forma que el elemento consustancial que subyace en la disposición demandada es, ni más ni menos, el resultado de una valoración estricta del Legislador para asegurar la partida presupuestal del Fondo”, estando clara su conexidad con la materia general desarrollada por la ley anual de presupuesto. Considera que no existe violación al principio de igualdad pues las diferencias (el trato distinto) adoptadas por el Legislador no obedecen a criterios irrazonables, en perjuicio de población vulnerable, tomadas a partir de “lineamientos diferenciadores que no se encuentren justificados. Por el contrario”, se dirige a estabilizar los ingresos y egresos del patrimonio autónomo para una distribución efectiva de las partidas presupuestales para el reconocimiento y pago de tales prestaciones.

4. Ministerio de Educación Extemporáneamente, el Ministerio de Educación presentó un escrito en el que solicita a la Corte que se declare inhibida para fallar, o en su defecto, defiende la exequibilidad de las normas.

En lo que tiene que ver con la ausencia de claridad aduce que, en el cargo por violación al artículo 11 del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del presupuesto), el concepto de violación debería encaminarse a acreditar que el artículo violado no asegura la correcta ejecución del presupuesto o que la vocación temporal de la norma exceda el límite previsto en tal estatuto. El cargo lo que pretende es acreditar que la disposición cuestionada viola una norma legal sustantiva, lo que no es cierto. Estima, además, que el ciudadano incurre en errores semejantes al hablar del principio de unidad de materia, pues se encamina a indicar que la norma no tiene vocación de ejecutar el presupuesto de 2016, sino de establecer una regla o procedimiento para el reconocimiento de una prestación social, violando los límites temporales de las normas presupuestales. En lo concerniente a la certeza, considera que, en la medida en que no existe certeza acerca de la existencia de un plazo para el pago de las cesantías de los educadores afiliados al Magisterio, ni es posible saber que efectivamente el Legislador tuvo como intención modificar dicho plazo. Ninguna de esas apreciaciones es cierta. 12 En cuanto al fondo, el núcleo de su argumentación consistió en señalar que los docentes tienen un régimen especial en materia de cesantías, lo que excluye la posibilidad de que el trato diferenciado se considere una violación del principio de igualdad y de los principios mínimos fundamentales del derecho al trabajo (artículos 13 y 53 CP). Añadió, en fin, que la norma persigue eficiencia y racionalidad en el gasto público y tiene a asegurar la correcta

ejecución del presupuesto de la Nación.

5. Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC) El centro educativo presentó un escrito extemporáneo, con el propósito de coadyuvar los cargos de la demanda.

IV. PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, el Procurador General de la Nación radicó en la Corte el concepto 6086, el veintiséis (26) de abril de dos mil dieciséis (2016).

1. En cuanto al cargo de unidad de materia, el Procurador General de la Nación considera que la disposición acusada desconoce el carácter temporal de las leyes de presupuesto, y añade que el artículo demandado no contiene una estimación de ingresos, una autorización de gastos, o una norma para la debida ejecución del presupuesto, por lo que estima que el cargo debe prosperar. “De esta forma, el jefe del ministerio público considera que la norma acusada no está autorizando la ejecución de un gasto para el año 2016 sino, muy por el contrario, regulando un aspecto totalmente diferente como es el relativo a las cesantías parciales o definitivas del magisterio, las cuales constituyen unas prestaciones que se generan de manera permanente en el tiempo y que, incluso, podrían estar afectando vigencias figuras. Y, en tal sentido, esta norma no responde a los parámetros establecidos en el artículo 11 del decreto 111 de 19996, que compila las normas que contienen el Estatuto Orgánico del Presupuesto y en donde expresamente se indica que tales normas generales ‘regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expida’”.

Como, para la Vista Fiscal es evidente la violación del principio de unidad de materia, no presenta un estudio de los demás cargos de la demanda.

V. CONSIDERACIONES

Competencia 13 Esta Corte es competente para resolver la demanda de la referencia, en virtud del artículo 241 (numeral 4º) de la Constitución Política. Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Corte establecer si el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, al establecer un nuevo modo de pago de las cesantías de los docentes del Magisterio desconoce (i) el principio de unidad de materia, en tanto no es una disposición propia del presupuesto del año 2016, sino una regulación permanente sobre un derecho de los docentes al servicio del Estado; (ii) el principio de igualdad y los principios mínimos del derecho al trabajo, al ubicarlos en situación de desigualdad frente a los demás funcionarios públicos, en lo que tiene que ver con el pago de las cesantías y la sanción por mora en el mismo y (iii) la prohibición de retroceso en las facetas prestacionales de los derechos constitucionales. Para resolver el problema jurídico se tratarán tres temas: en primer lugar (i) La ley de presupuesto y sus características de unidad de materia presupuestal, anualidad, prohibición de crear leyes de contenido material y autónomo y lo referente a las disposiciones generales en éstas; (ii) el régimen legal del pago de las cesantías y la mora de éstas a los docentes oficiales; y por último (iii) el caso concreto del análisis de la inconstitucionalidad del artículo 89 de la Ley1769 de 2015 demandado. Sin embargo, como cuestión previa, la Sala

estudiará si la demanda satisface los requisitos argumentativos necesarios para iniciar el estudio de validez constitucional de una norma legal. Cuestión previa. De la aptitud de la demanda. De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991