CC - C487-2020

Sentencia C-487/20

UNIDAD NORMATIVA-Integración para evitar que el fallo sea inocuo INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Contenido normativo/UNIDAD NORMATIVA-Causales de procedencia de integración oficiosa INTEGRACION NORMATIVA-Improcedencia

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR

VICIOS DE FORMA-Término de caducidad PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance DEBATE-Proposiciones modificatorias aditivas o supresiones deben ser objeto de discusión, debate y votación PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Reglas jurisprudenciales PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLEJurisprudencia constitucional ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Modalidades formal y material PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Introducción de modificaciones, adiciones y supresiones por Plenarias o Comisiones de las Cámaras Legislativas (…) la exigencia derivada del principio de identidad flexible, de que el proyecto de ley se conserve sustancialmente a lo largo del trámite legislativo, implica que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria puedan hacerse al proyecto, no sean de tal impacto que terminen por convertirlo en otro completamente distinto. Se prohíbe la introducción de temas nuevos, que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite o, en general, conexidad material con el proyecto, con lo debatido y aprobado en las comisiones. De otro modo, se ha señalado que los principios de consecutividad y de identidad flexible se predican de los proyectos de ley o de

su articulado considerado en conjunto, no de los distintos artículos analizados de manera aislada. PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios para determinar qué constituye un asunto nuevo PROYECTO DE LEY-Subreglas jurisprudenciales que determinan la existencia o no de relación temática

DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE

CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración produce inexequibilidad Para concluir que una disposición es inexequible por este cargo, no basta con advertir que el texto corresponde a un artículo nuevo, introducido por primera vez en las plenarias, sino que además se debe examinar si la materia estaba comprendida dentro de lo previamente debatido, revisando la discusión del proyecto de ley en su conjunto.

Referencia: Expediente D-13392

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3 del artículo 8 de la Ley 1917 de 2018 “Por medio de la cual se reglamenta el Sistema de Residencias Médicas en Colombia, su mecanismo de financiación y se dictan otras disposiciones”

Demandante: Hugo Álvarez Rosales

Magistrado Sustanciador:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá, D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por las Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado, Diana Fajardo Rivera y Cristina Pardo Schlesinger, y los Magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar, Richard S.

Grisales Ramírez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, así como de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia:

I. ANTECEDENTES

1. El 11 de julio de 2019, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Hugo Álvarez Rosales presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3 del artículo 8 de la Ley 1917 de 2018 “Por medio de la cual se reglamenta el Sistema de Residencias Médicas en Colombia, su mecanismo de financiación y se dictan otras disposiciones”, por violación de los artículos 154.4 y 157 de la Constitución Política.

2. A través de auto de 2 de agosto de 2019, la demanda fue inadmitida y tras el escrito de corrección, en proveído de 27 de agosto de 2019, el magistrado sustanciador la admitió y ordenó comunicar al Presidente del Senado, de la Cámara de Representantes, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Educación Nacional, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP para que intervengan dentro del proceso.

Asimismo se invitó a las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Libre, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, ICESI, al

Departamento de Salud Pública de la Universidad Nacional, así como a la Academia Nacional de Medicina, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas, a la Federación Médica Colombiana, a la Asociación Nacional de Internos y Residentes, a la Asociación Colombiana Médica Estudiantil, a la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina, a la Asociación Colombiana de Sociedades Científicas y a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral para que intervinieran dentro del proceso.

3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir la demanda en referencia.

II. LAS NORMAS DEMANDADAS

4. A continuación, se transcribe el texto, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 50.652 de 12 de julio de 2018, se subraya y resalta el aparte demandado: LEY 1917 DE 2018

(Julio 12)

"POR MEDIO DE LA CUAL SE REGLAMENTA EL SISTEMA DE

RESIDENCIAS MÉDICAS EN COLOMBIA, SU MECANISMO DE

FINANCIACIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES"

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…) ARTÍCULO 8. Fuentes de Financiación del Sistema Nacional de Residencias Médicas. Podrán ser fuentes de financiación para el Sistema de Residencias Médicas, las siguientes:

1. Los recursos destinados actualmente para financiar la becacrédito establecida en el parágrafo 1 del artículo 193 de la Ley 100

de 1993.

2. Hasta un cero punto cinco por ciento (0.5%) de los recursos de la cotización recaudados para el régimen contributivo de salud del Sistema General de seguridad Social en. Salud, dependiendo de las necesidades lo cual se definirá en el Presupuesto General de la Nación de cada año.

3. Los excedentes del FOSFEC, descontado el pago de pasivos de las cajas de compensación que hayan administrado o administren programas de salud ó participen en el aseguramiento en salud.

4. Los recursos que del presupuesto general de la nación se definan para dicho propósito.

(…)

III. LA DEMANDA

5. Presenta el cargo por violación del artículo 154 numeral 4 de la Constitución Política, el cual sustenta en que todo aquel proyecto de ley que prevea un asunto tributario, debe iniciar su trámite en la Cámara de Representantes para surtir los cuatro debates, así mismo afirma que si al principio no existiese una disposición de naturaleza tributaria pero con posterioridad se introduce “la norma correspondiente deberá desglosarse para efectos de surtir el trámite en la Cámara de Representantes o negarse su inclusión y aprobación en el articulado, so pena de generar la inconstitucionalidad del referido precepto normativo”.

6. Asegura que el proyecto inicial, que sancionó la Ley 1917 de 2018, no preveía alguna norma relativa a tributos pero que en el último debate se introdujo y aprobó la modificación de la destinación de unos recursos parafiscales, sin surtir los cuatro debates, pese a la nutrida jurisprudencia constitucional que sostiene lo contrario y para lo cual se apoya en las citas a

las sentencias C-712 de 2012, C-303 de 1999 y C-229 de 2003 y refiera que deba excluirse del ordenamiento jurídico la disposición demandada. Para sustentarlo allega las Gacetas en las que se surtió el trámite legislativo para dar cuenta sobre el proceso surtido y la etapa en la que se incorporó el apartado que demanda, con infracción de las disposiciones constitucionales.

7. Sostiene que “la finalidad del artículo 154 de la Constitución está encaminada a ejercer un control político sobre la potestad impositiva del Estado que preserve el principio de democracia representativa en materia tributaria, a través del estudio inicial de este tipo de propuestas en la Cámara de Representantes y del cumplimiento riguroso del principio de consecutividad” pues lo contrario haría ineficaz la norma y ello lo reitera, en extenso, con apoyo en jurisprudencia.

8. Acota qué debe entenderse por “proyectos de ley relativos a los tributos” y aduce que, de acuerdo con la sentencia C-708 de 2001, es la afectación de cualquiera de los elementos del tributo o de un aspecto relativo a las obligaciones tributarias de carácter instrumental, e insiste en que, de acuerdo con la Constitución Política, cuando es así debe empezar a surtirse el debate por la Cámara de Representantes.

9. Refiere que el numeral 3° del artículo 8° de la Ley 1917 de 2018 no se previó en el proyecto de Ley 261 de 2017 Senado 271/17 Cámara pues en la exposición de motivos se señaló que la normativa tenía por objeto reglamentar las residencias médico quirúrgicas en Colombia, en punto a la remuneración,

beneficios e incentivos a profesionales de la salud, para ello se compuso de 7 artículos en su orden sobre objeto, definición, definición del contrato para la práctica formativa de la especialización con inclusión de la forma de financiación, sistema de reportes de información de los residentes, causales de desvinculación como Residente de una Especialidad en Salud, incentivos para los residentes que ejerzan la actividad en zonas de alta dispersión geográfica de la población de difícil acceso y prohibición de las instituciones de educación superior e instituciones prestadoras de servicios o Empresas Sociales del Estado de cobrar matrículas profesionales a residentes.

10. Apunta que en la estructura del proyecto no se determinó la financiación de la remuneración de los residentes, ni la inclusión de materia tributaria, y que así fue aprobado en su primer debate el 24 de mayo de 2017, de acuerdo con lo consignado en la Gaceta 1091 de 23 de noviembre de 2017. Prosigue con que en el informe de ponencia para segundo debate se eliminó un aparte del artículo 3° y se aprobó el 15 de junio de 2017 conforme a la Gaceta 685 de 10 de agosto de 2017 y hasta ese momento el Fondo Nacional de Residencias seguía estando a cargo de los recursos del presupuesto general de la Nación y se incluyeron los aportes de las IPS donde los residentes realizan prácticas formativas.

11. Transcribe el primer debate en la Comisión del Senado en la que se reformó el proyecto en tanto se incluyeron dos artículos nuevos relativos a las fuentes de financiación, sin exponer las razones y asevera que en el informe de ponencia de

plenaria de Senado se puso a consideración una propuesta de artículo 6°, conforme la Gaceta del Congreso 187 de 27 de abril de 2018 y solo hasta ese momento “se dispone como fuente de financiación adicional del Sistema de Residencias Médicas los excedentes del FOSFEC una vez descontado el pago de pasivos de las Cajas de Compensación Familiar que hayan administrado o administren programas de salud o participen en el aseguramiento de salud”. Todo ello para significar que si bien cuando se radicó el proyecto nada se dijo en relación con un asunto sometido a tributos, sino a la creación de condiciones para mejorar la situación de los residentes médicos, en el cuarto debate en Plenaria del Senado si se incluyó esa materia en tanto se adicionaron los excedentes del FOSFEC como fuente adicional de financiación del Sistema Nacional de Residencias Médicas.

12. Sostiene que el numeral 3° del artículo 8° de la Ley 1917 de 2018 sí es un tributo. Para ello asevera que el Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC), fue creado por el artículo 19 de la Ley 1636 de 2013 y tiene como una de sus finalidades auxiliar a quienes perdieron su empleo. Sus recursos provienen del Fondo de Subsidio al Empleo y Desempleo, previsto en los artículos 6° de la Ley 789 de 2002 y 46 de la Ley 1438 de 2011 que a la par se nutren con los recursos que las Cajas de Compensación Familiar obtienen con el pago del subsidio familiar, es decir que son parafiscales.

13. Agrega, tras definir de qué se tratan las contribuciones parafiscales, que al tratarse el FOSFEC de un fondo que se nutre de ellas, y al determinar el aparte demandado que podrá utilizarlas como fuente de financiación, en realidad lo que modifica es la destinación de sus recursos y con ello varía irregularmente los elementos esenciales del tributo al convertirlas en un impuesto “con el agravante de que el sujeto pasivo son los trabajadores asalariados, quienes son los que aportan junto con los empleadores y son, de forma correlativa, los beneficiarios del subsidio familiar” de manera que para adoptarse tal medida correspondía la realización de los debates reglamentarios.

14. Sobre este último aspecto, al corregir la demanda, adujo que, para evitar debates innecesarios “me permito renunciar al argumento de la conversión de un recurso parafiscal en impuesto, en el entendido que, con todo, la demostración de que la norma demandada versa sobre un asunto tributario, como se expuso de manera clara en la demanda y sobre el cual recae la premisa fundamental del primer cargo de inconstitucionalidad formulado, se deriva en que la disposición en mención contiene, se refiere o afecta un elemento del tributo como es su destinación”.

15. Luego insiste en que la “modificación de una obligación tributaria con impactos tan importantes en la medida en que traslada unos recursos que venían siendo utilizados en beneficio de una población determinada, para destinarse a financiar otras prestaciones y otra población objetivo, transformando además la naturaleza parafiscal a impuesto” requería que se surtiera una discusión completa y sobre esto insiste en extenso.

16. En relación con el cargo por violación del artículo 157 afirma el accionante que se trató de un tema no discutido y aprobado en primer debate, y además no tiene conexidad estrecha, próxima o directa. Acompaña similares razones que las del cargo anterior y cita en apoyo las sentencias C-1113 de 2003, C-539 de 2008, C-942 de 2008, C-882 de 2014, C-537 de 2012, para significar que los cambios no se refirieron a temas tratados y aprobados en el primer debate.

Reitera la naturaleza jurídica del FOSFEC y que fue sorpresiva la introducción de la medida demandada pues desde el inicio se planteó financiar el Sistema de Residencias Médicas con recursos del Presupuesto General de la Nación, pero no con los que se nutren del sistema de subsidio familiar, de manera que al no tener conexión directa y estrecha con las materias se concreta el vicio de procedimiento que produce la inconstitucionalidad.

17. Culmina con que el juicio de constitucionalidad que propone es estrictamente en relación con vicios de forma en la conformación de la norma por violación del debido proceso legislativo según el cual como el proyecto inicialmente no contenía una disposición en materia tributaria, no podía introducírsele con posterioridad sin desglosarse para surtir su trámite en la Cámara de Representantes, siendo para ello insustancial cuál es la operatividad de la disposición, sino el tema del que se trata y de la garantía del principio de consecutividad.

IV. INTERVENCIONES

MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

18. Solicita que la norma sea declarada constitucional. Indica que la Ley 1636

de 2013 creó el mecanismo de protección al cesante en Colombia y en su artículo 2° determinó que uno de sus componentes era el Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC) como fuente para otorgar beneficios a la población cesante. Precisa que el artículo 6 de la mencionada ley, prescribió que los recursos del FOSFEC provienen de los recursos del Fondo de Subsidio al Empleo y Desempleo (Fonede) de que trata la Ley 789 de 2002 y los recursos previstos en el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011.

19. Explica que el artículo 36 de la Ley 1837 de 2017 permitió que los saldos acumulados a 31 de diciembre de 2016 del FOSFEC, que administren programas en salud o participen en el aseguramiento, se pudieran utilizar en el saneamiento de pasivos con prestadoras de servicio de salud. Por lo anterior, afirma que el legislador introdujo como posible fuente de financiamiento los excedentes del FOSFEC, sin que con ello se contemple propiamente el uso de un tributo pues ya desde la Ley 1438 de 2011, el legislador en el artículo 46 se había referido a la contribución parafiscal asignando un porcentaje de está a favor de las Cajas de Compensación Familiar, para atender acciones de promoción y prevención dentro del marco de la estrategia de atención primaria en salud.

20. Aclara que “… la norma demandada no introdujo una modificación a uno de los elementos del tributo o varió aspectos sustanciales de las obligaciones tributarias de carácter instrumental, sino que hizo referencia al excedente

obtenido de estos recursos, aspecto que no afecta su naturaleza, situación en virtud de la cual no habría lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad”.

21. Señala que la disposición tampoco prescribe que los excedentes del FOSFEC son fuente conjunta con las demás pues lo que establece la norma es una estructura alternativa en relación con los tipos de ingresos económicos respecto de los cuales puede hacerse uso para la financiación del apoyo de sostenimiento educativo a los residentes. Por lo tanto, el artículo 8 confiere al gobierno nacional, la potestad de elegir cuatro posibles fuentes de recursos.

22. Respecto a la vulneración del principio de consecutividad, señala que la regla jurisprudencial exige que un proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates legislativos, sin embargo, no implica que las comisiones y las plenarias de las cámaras no puedan introducir modificaciones al proyecto, pues si llegan a hacerla, las modificaciones deben guardar íntima relación con el articulado. Concluye entonces, que el numeral 3 del artículo 8 de la Ley 1917 de 2018, no corresponde a un nuevo asunto, sino que el mismo se refiere a aspectos debatidos y discutidos previamente, de allí que la disposición acusada guarda conexidad con el tema, contenido y objeto del proyecto.

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

23. Pide declarar exequible la disposición acusada, al considerar que el financiamiento del fondo para residentes sí fue objeto de discusión durante todo el trámite parlamentario y en esa medida no se trata de un tema nuevo, introducido tardíamente en el tercer debate, sino que, desde siempre, se

discutieron y aprobaron los proyectos de artículos dirigidos a financiar el objetivo de la ley. Explica que en la Gaceta del Congreso No. 327 de 2017 se publicó el proyecto de ley y contenía un modelo de financiamiento, según el cual, los recursos destinados a financiar el programa de becas crédito establecido en el parágrafo 1° del artículo 193 de la Ley 100 de 1993, se reorientarían de manera inmediata a partir de la vigencia de la ley, al Fondo Nacional de Residencias Médicas.

24. Argumenta que en la Gaceta No. 343 de 2017, que contiene la ponencia publicada para primer debate se reitera el contenido normativo, y la herramienta de financiamiento. Lo mismo ocurrió durante la aprobación en primer debate de la comisión VIII de la Cámara (Gaceta 475 /17 y 1091 de

2017).

25. Indica que en el segundo debate en plenaria de la Cámara (Gacetas No. 560 de 2017 y 685 de 2017) se propuso y aprobó el siguiente cambio: “El Fondo Nacional de Residencias. Este fondo será financiado con recursos del presupuesto nacional, aportes de las IPS, donde los residentes realicen las prácticas formativas de las especializaciones médico-quirúrgicas, así como recursos provenientes de otras fuentes públicas o privadas que se destinen para este propósito”.

26. Posteriormente esgrime que en el Informe de Ponencia del tercer debate

(Gaceta 1153 de 2017) se fortalece el sistema de financiamiento del fondo de médicos residentes y se incluye la siguiente norma: “Serán fuentes de

financiamiento para el Fondo, las siguientes: 1. Los recursos destinados actualmente al fondo de becas establecido en el parágrafo 1 del artículo 193 de la Ley 100 de 1993. 2. El cero punto cinco por ciento (0.5%) de los recursos recaudados para el régimen contributivo de salud, incluidos los regímenes especiales, del sistema general de seguridad social en salud”.

27. Por otro lado, se refiere a la tesis del accionante según la cual, la norma acusada modifica uno de los elementos definitorios de las contribuciones parafiscales. Al respecto argumenta que, contrario a lo señalado no se afectó la destinación de los recursos del FOSFEC toda vez que el legislador previó como una posibilidad la financiación del Sistema Nacional de Residencias Médicas con los excedentes de este Fondo, esto es, con lo que queda como remanente después de haber atendido todas las obligaciones que se deben cubrir con estos dineros.

28. Concluye que, durante el trámite legislativo, siempre fue objeto de discusión el mecanismo de financiación para hacer viable la propuesta de remuneración a los residentes médicos y por esa razón desde la publicación de la iniciativa se presentaron propuestas de financiación para hacerla viable, conservando en todo caso el vínculo con la materia tratada desde la publicación del proyecto, esto es, el interés de beneficiar salarial y económicamente a los médicos residentes.

COLEGIO MÉDICO COLOMBIANO

29. Roberto Baquero Haeberlin, representante legal del Colegio Médico Colombiano, solicitó declarar la exequibilidad de la norma demandada toda vez que, en su criterio, el proyecto de ley ni la ley que fueron aprobadas y

sancionadas, son artículos de contenido esencialmente tributario.

30. Expone que no es cierta la exigencia de que el numeral 3 del artículo 8 de introducido en el tercer debate tuviese que discutirse nuevamente en la Cámara de Representantes. Lo anterior, dice, encuentra respaldo en el artículo 160 de la Constitución según el cual “durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzguen necesarias”.

31. Así las cosas, asegura que en cualquier proyecto de ley puede haber modificaciones durante sus debates “con lo cual [las cámaras] podían haber introducido el numeral tercero del artículo 8 de la actual ley de residencias médicas, sin que ello se pueda interpretar como inconstitucional por vicios en el trámite legislativo, pues “en el cuarto debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que estas tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los debates anteriores…” como en su defecto pasó, debido a que las fuentes de financiación del sistema de residencias médicas es un tema íntimamente relacionado con el objeto mismo del proyecto desde su inicio y fue discutido en los debates anteriores, como así consta en las gacetas de cada de debate anexadas por el demandante, sin que pueda entenderse como un tema relacionado con un asunto tributario.

FEDERACIÓN MÉDICA COLOMBIANA

32. La Federación pide la exequibilidad de la disposición demandada.

Sostiene que de su contenido no se deduce que tenga relación con tributos, pues ni los crea, ni destina, dado que el objetivo de la Ley 1917 de 2018 es la creación de un Sistema de Residencias Médicas en Colombia que debía tener

una fuente de financiación como se previó. Refiere que la norma acusada utiliza el verbo modal “Podrán ser fuentes de financiación…” motivo por el cual, la disposición acusada implica que la misma no es un mandato de orden obligatorio y directo sino facultativo dirigido a la autoridad presupuestal correspondiente para que contemple la posibilidad – si así lo tiene a biende financiación del sistema de residencias con alguna de las distintas fuentes que estipula el artículo en adelante, entre las cuales se encuentra el precepto demandado.

33. Expresa que la norma no está regulando asuntos tributarios correspondientes al FOSFEC, sino más bien facultando o exhortando a la autoridad presupuestal para que contemple la posibilidad de una financiación con los excedentes de dicho fondo, lo cual hipotéticamente se efectuaría si así lo decide este, mediante un acto administrativo sobre el cual eventualmente se tendría que hace el examen de constitucionalidad pues dicha manifestación de la autoridad presupuestal si materializa una regulación propiamente respecto a un tributo.

34. Afirma que “el FOSFEC al ser un fondo que hace parte del Ministerio del Trabajo, entidad pública del orden nacional, queda sujeto al principio presupuestal y en virtud del artículo 4 del decreto 111 de 1996 denominado Estatuto Orgánico del Presupuesto, todo recurso excedente es decir, no ejecutado por las entidades públicas, retornan al presupuesto general de la nación al término de la vigencia fiscal, específicamente al presupuesto de rentas, por lo cual la autoridad presupuestal tendrá la facultad de evaluar si dichos recursos pueden o no ser destinados al financiamiento del sistema de

residencias médicas” .

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL

Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL UGPP

35. Pide que se declare la exequibilidad de la disposición toda vez que los excedentes del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC) no constituyen una contribución parafiscal pues, aunque provienen de los recursos que recaudan las administradoras del Régimen de Subsidio Familiar, una vez estas lo destinan a los fines establecidos por ley, pierden la connotación de parafiscales.

36. Apunta que dicho fondo se financia de otros recursos, verbigracia: (i) los provenientes del uso voluntario de los aportes a las cesantías y (ii) los del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante, el cual a su vez se financiará con los recursos del Fondo de Subsidio al Empleo y

Desempleo (Fonede).

37. A juicio del interviniente, cuando la norma acusada señala que el Sistema Nacional de Residencias Médicas se financiará con los “excedentes descontando el pago de pasivos” lejos están de asumir que su naturaleza continúe siendo de parafiscal, por cuanto los excedentes se caracterizan por tener una libre destinación.

INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO TRIBUTARIO

38. Solicita que se declare inexequible la norma acusada toda vez que, en relación con el primer cargo (supuesta vulneración del principio de consecutividad y obligación de que una norma tributaria inicie su discusión en

la Cámara) es patente que el numeral tercero del artículo 8 de la Ley 1917 de 2018 sólo se incorporó al texto del proyecto ley en la ponencia para la sesión Plenaria del Senado, en el cuarto debate como se consigna en la Gaceta No. 655 de 2018, en sesión del 17 de mayo del mismo año. Razón por la cual, debe concluirse que el texto transcrito no fue discutido por la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, ni por la Plenaria de la misma corporación.

39. A juicio del Instituto si se pretendía adicionar una norma tributaria en los debates en Comisión o Plenaria del Senado, debió desglosarse la propuesta y remitirse a la Cámara de Representantes para que iniciara su trámite y se cumpliera la prescripción constitucional.

40. Prosigue con que es claro que los recursos del FOSFEC (Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y protección al cesante) provienen de la contribución parafiscal del subsidio familiar y están destinados por la Ley 1636 de 2013 a proteger a los trabajadores de los riesgos que enfrentan en los ingresos durante el periodo de desempleo. A su vez el FOSFEC se financia con los recursos del Fondo del Subsidio al Desempleo (Fonede) regulado por el artículo 6 de la Ley 789 de 2002 y los recursos que trata el artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, y los mismos integran la financiación de los mecanismos de protección al cesante, elemento esencial de la Seguridad Social en Colombia. Todos estos recursos son administrados por las Cajas de

Compensación Familiar y devienen de los aportes del sector que se beneficia con su pago.

41. Culmina con que “La naturaleza de contribución parafiscal de los aportes destinados al Subsidio Familiar no se discute en la actualidad, por lo que, para el Instituto Colombiano de Derecho Tributario resulta palmario que el legislador al consagrar la disposición de recursos del FOSFEC a fines diferentes a su concepción inicial está variando los beneficiarios de dicho tributo, con lo cual la norma si es de naturaleza tributaria” y respecto al segundo cargo (violación al principio de consecutividad) reitera los argumentos expuestos y agrega que durante el primer debate se aprobaron fuentes de financiación del Sistema de Residencias Médicas con cargo a recursos del Presupuesto General de la Nación, pero no con cargo a recursos de contribuciones parafiscales y otros tributos.

UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA

42. Pedro Rodríguez Cárdenas director del Consultorio Jurídico solicita declarar inexequible el aparte demandado en atención a que, en su criterio, se produjo una vulneración de los principios que regulan el trámite parlamentario de las normas de carácter tributario.

43. A su juicio “la inclusión del numeral 3 en el artículo 8 de la Ley 1917 del 2018 <debe atender a parámetros como los establecidos en el artículo 154

(sic) Constitución Política, del cual deriva el principio de consecutividad, que se aplica a las proposiciones modificatorias aditivas o supresivas> que se presenten en el curso de las discusiones en las distintas instancias legislativas de manera que lo dispuesto en el numeral 3 y de lo cual en la exposición de

motivos consideración alguna respecto de este, es incluido en esta ley sin mediar siquiera debate alguno en la Cámara de Representantes que permitiera la justificac