CC-C490-1994

1 Sentencia No. C-490/94 PRINCIPIO DE ANUALIDAD-Vulneración/PRESUPUESTO NACIONAL-Reserva global y automática La norma objetada es inconstitucional. La ley orgánica del presupuesto regula el proceso presupuestal en general y no el de una específica vigencia presupuestal, como sería en este caso el presupuesto de 1994. De otro lado, la reserva global y automática de partidas destinadas a cubrir un rubro del gasto público, no circunscrita a las obligaciones por ejecutar o pendientes de pago, equivale a dar vigencia plurianual a una parte del presupuesto, lo que sin duda alguna viola los artículos 354, 346, 347, 348 y 349 de la CP, en los que se basa el principio de anualidad presupuestal. Se suma a lo anterior, dos consideraciones adicionales. La primera, que no se está ante la excepción prevista en el artículo 339 de la CP, pues no se trata de la ley llamada a adoptar el plan de inversiones. La segunda, que tanto la ley 38 de 1989 como el proyecto contemplan mecanismos para cancelar obligaciones contraídas por ejecutarse y exigibles por pagarse. LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Cobertura De acuerdo con lo previsto en el artículo 352 de la CP y lo reiterado por esta Corte, la ley orgánica del presupuesto sólo puede regular las materias taxativamente indicadas en la norma citada. Precisamente, la regulación de la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los entes descentralizados de cualquier nivel, así como su capacidad para contratar, se incluyen expresamente en el ámbito de este tipo especial de ley. La ley orgánica puede contener reglas generales aplicables a cualquier fase

del proceso presupuestal de una especie de entidad descentralizada. LEY DE PRESUPUESTO-Unidad de materia/FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD El último inciso del artículo asigna características y facultades al Fondo Prestacional del sector salud. A diferencia de las disposiciones anteriores, que regulan de manera general aspectos relacionados con distintas fases del proceso presupuestal de la Nación, de las entidades territoriales y de un tipo de entidad descentralizada, en este caso, la norma se limita a configurar la estructura y características de un fondo prestacional. Aparte de romper la unidad de materia del proyecto (CP art. 158), es evidente que esa materia es ajena al ámbito de la ley orgánica del presupuesto. PRINCIPIO DE INICIATIVA LEGISLATIVA-Reserva en materia presupuestal/GASTO PUBLICO La interpretación del Gobierno no se compagina con el tenor de la función constitucional contenida en el numeral 11 del artículo 150 de la Carta, que sólo contempla la ley general de presupuesto, mas no así las leyes impositivas 2 y las que decretan gasto público, las cuales sin embargo sirven de base para que se puedan establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración. Por lo expuesto, la reserva que existe en materia presupuestal no puede analógicamente extenderse a otras materias, aunque las mismas le sirvan de fundamento. De la necesaria observancia del principio de legalidad en la fase de ejecución del presupuesto, no se deduce que el Congreso carezca, salvo la excepciones que expresamente señala la Constitución, de iniciativa propia para proponer y aprobar leyes que impliquen gasto público. CONGRESO DE LA REPUBLICA-Función derogatoria de normas

Una función del Congreso es derogar las leyes. El Gobierno objeta que ello se haya hecho en relación con el artículo 163 de la ley 5ª de 1992. Si la derogación se ha realizado de conformidad con el procedimiento previsto en la Constitución, no cabe formular ningún reparo a la acción del legislativo que elimina una disposición del ordenamiento jurídico previamente creada por él mismo. Las circunstancias que abonen la conveniencia, oportunidad o constitucionalidad de un precepto legal, no impiden que en cualquier momento pueda ser derogado por otra norma de la misma jerarquía.

• Sala PlenaRef.: Expediente O.P.-004

Objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 48/93 Cámara, 154/93 Senado, "Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, orgánica del presupuesto".

Magistrado Ponente:

Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., Noviembre tres (03) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) según Acta Nº 057. Resuelve la Corte sobre las objeciones presidenciales planteadas por motivos de inconstitucionalidad respecto del Proyecto de Ley número 48/93 Cámara, 154/93 Senado, "Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, orgánica del presupuesto". Una vez cumplidos todos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, se profiere fallo de mérito. 3

I. ANTECEDENTES Mediante oficio del 19 de septiembre de 1994 y con el fin de dar

cumplimiento a lo ordenado en el artículo 167 de la Carta Política, el Presidente del Senado de la República remitió a esta Corporación el proyecto de ley en referencia, objetado por el Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad parcial. El trámite legislativo del proyecto de ley fue el siguiente: 1). El proyecto de ley "por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989" fue presentado ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes por el Ministro de Hacienda el día 25 de agosto de 1993. 2). El día 3 de noviembre de 1993, se dió primer debate al proyecto de ley 48/1993 Cámara, en la Comisión 4° Constitucional de la Cámara de Representantes. El segundo debate se surtió en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del 2 de diciembre de 1993. 3). El proyecto de ley 175 Senado recibió primer debate, ante la Comisión Cuarta Permanente del Senado, el día 11 de mayo de 1994, en tanto que el segundo debate, se desarrolló en la Sesión Plenaria del 1 de junio de 1994. 4). Ante las divergencias entre los textos aprobados por la Cámara de Representantes y por el Senado de la República, se convocó a una comisión de conciliación, cuyo informe fue aprobado el día 7 de junio por la plenaria de la Cámara y el 8 de junio por el Senado en pleno. 5). Aprobado el Proyecto de Ley 48/93 Cámara - 175/94 Senado "Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989", el Presidente de la Cámara de Representantes remitió, mediante el oficio N° 187 de junio 20

de 1994, al Presidente de la República el Proyecto de Ley junto con sus antecedentes legislativos. 6). El Presidente de la República devolvió el expediente legislativo al Presidente del Congreso de la República, sin la sanción presidencial y con objeción de constitucionalidad de los artículos 18, 38 parágrafo transitorio, 69 y 71 del proyecto de ley. 7). Las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República aprobaron, en sesiones de agosto 30 y de septiembre 13, respectivamente, moción de insistencia en las normas objetadas. 8). El Presidente del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional, mediante oficio de septiembre 19 de 1994, el Proyecto de Ley N° 48/93 Cámara - 154/94 Senado "Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1994, orgánica del presupuesto", en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución. 4 9). Con fecha septiembre 27 de 1994, el Procurador General de la Nación dirigió memorial a la Corte Constitucional en que indicaba que ostentaba la calidad de Senador de la República al momento de tramitarse el proyecto de ley objetado, y solicitó a la Corporación que decretara su impedimento para conceptuar dentro del proceso de la referencia. 10). La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante auto de septiembre 29 de 1994 admitió el impedimento del Procurador General, y ordenó dar traslado del proceso al Viceprocurador General de la Nación. 11). El día 20 de octubre de 1994, la Secretaría General de la Corte

Constitucional recibió el concepto del Viceprocurador General de la Nación, y el día 21 remitió el expediente al despacho del Magistrado Ponente. Para una mejor comprensión, a continuación se presentarán por separado las normas objetadas del proyecto de ley, cada una acompañada de la correspondiente objeción presidencial, de las razones de las Cámaras Legislativas - Cámara de Representantes y Senado de la República - para oponerse a ellas y del concepto del Procurador General de la Nación.

II. FUNDAMENTOS JURIDICOS Competencia La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas del proyecto de ley objetadas por el Presidente de la República, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º, y 241, numeral 1º, de la Carta Política.

1a. OBJECION

1. Texto del artículo 38

Artículo 38. El artículo 72 de la Ley 38 de 1989, quedará así: "Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación, son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año, las autorizaciones expiran y en consecuencia no podrán adicionarse, ni transferirse, ni contracreditarse, ni comprometerse. "El Programa Anual Mensualizado de Caja PAC, es la autorización máxima para efectuar pagos, en desarrollo de los compromisos adquiridos durante la vigencia fiscal. Finalizado el año el - PAC - de la vigencia expira. 5 "Las obligaciones y compromisos que al 31 de diciembre de cada vigencia fiscal no se hayan podido cumplir que estén legalmente

contraídas y desarrollen el objeto de la apropiación, se podrán atender únicamente con cargo al presupuesto de la vigencia fiscal siguiente. Para tal efecto, el Gobierno Nacional mediante decreto modificará el presupuesto de cada órgano hasta por el monto de sus obligaciones pendientes de pago se exceptúan las transferencias correspondientes a las entidades territoriales. "Las cuentas por pagar al 31 de diciembre de la vigencia fiscal que amparen los compromisos que se hayan derivado de la entrega a satisfacción de los bienes y servicios y de anticipos pactados en los contratos se cancelarán con cargo a los saldos disponibles sin operación presupuestal alguna. En consecuencia, cada órgano comunicará a la Dirección General del Tesoro una relación detallada de éstas, antes del 10 de enero del año siguiente junto con el programa de pagos correspondiente. "PARAGRAFO TRANSITORIO: Se reservará para el año de 1995 en forma automática, aquellas partidas destinadas a la inversión social o regional que están incorporadas en el Presupuesto de 1994." (Se subraya la parte objetada)

2. Sustentación de la objeción Alega el gobierno que la norma transcrita viola los artículos 346, 347, 348 y 350 de la C.P., por las siguientes razones: (1) La ley de presupuesto sólo tiene vigencia anual. (C.P. arts. 346, 347, 348 y 350). (2) Constituir reservas automáticas no es más que trasladar a la siguiente anualidad la autorización máxima de gasto que el Congreso ha dado para la vigencia inmediatamente anterior, lo que vulnera el principio de anualidad del

presupuesto. (3) En lugar del sistema que se pretende adoptar, bien se puede recurrir al de las reservas presupuestarias, "que consiste en que una vez afectadas las apropiaciones se efectúen los desembolsos objeto de las prestaciones a cargo del Estado durante la siguiente vigencia fiscal".

3. Informe de la Cámara de Representantes La Cámara de Representantes rechaza las objeciones presidenciales. Sus argumentos se pueden resumir así: (1) El tema de las reservas presupuestales corresponde a un aspecto de la ejecución presupuestal y, por ende, es propio de la ley orgánica. 6 (2) El mecanismo de la reserva automática garantiza que las apropiaciones incorporadas en el presupuesto tengan cabal cumplimiento. (3) El sistema transitorio se justifica, "pues en adelante las reservas quedarían abolidas y el tránsito habría que preverlo, ya que de otra forma, quedarían desprovistas las apropiaciones del año fiscal de 1994, que hacen parte de una ley que aprobó el Congreso de la República a las cuales se les debe dar estricto cumplimiento".

4. Informe del Senado de la República El Senado se opone igualmente a las objeciones presidenciales, en los siguientes términos: (1) "se trata de apropiaciones que están congeladas hasta el 1° de noviembre de 1994 y la única forma de que puedan cumplir las finalidades previstas cuando se incorporaron al presupuesto, es mediante una disposición como la del parágrafo transitorio".

5. Concepto del Viceprocurador General de la Nación El Viceprocurador solicita que se declare fundada la objeción respecto del

párrafo transitorio del artículo 38 y, en consecuencia, se declare su inconstitucionalidad. (1) En materia presupuestal rige el principio de anualidad del presupuesto. Excepcionalmente se trasladan al siguiente año débitos contra el tesoro o reservas no utilizadas, cuando las apropiaciones incluidas en el presupuesto fueron afectadas durante la vigencia fiscal, pero los gastos correspondientes no alcanzaron a ejecutarse. Para posibilitar su ejecución con cargo al presupuesto anterior una vez ha vencido la vigencia fiscal, la Ley Orgánica de Presupuesto prevé las llamadas reservas de caja y de apropiación. (2) Las reservas automáticas contempladas en la norma objetada, "contradicen el principio de anualidad presupuestal, porque persiguen trasladar a 1995 las apropiaciones destinadas a la inversión social o regional, incluidas en el presupuesto de 1994". Esta modalidad de reservas se opone al régimen tradicional de reservas que implica el cumplimiento de una serie de condiciones como "la demostración de la afectación de las partidas presupuestales de una vigencia fiscal determinada y la imposibilidad del pago de las obligaciones en el respectivo período". (3) El parágrafo objetado aparece insertado en el texto definitivo aprobado en primer debate por la comisión cuarta del Senado de la República, sin que se encuentre justificación de su inclusión. (4) El artículo 62 del proyecto prevé la vigencia por cuatro años más de las reservas presupuestales establecidas en la Ley 38 de 1989, por lo que no tiene 7 justificación la adopción de las llamadas "reservas automáticas" con cargo al

presupuesto de 1995.

6. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Salvo el caso de la ley que adopte el plan de inversiones públicas - que contendrá presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión -, a la cual se refiere el artículo 339 de la CP, el principio de anualidad del presupuesto se impone de conformidad con distintas disposiciones de la Carta (CP arts. 354, 346, 347, 388 y 349). La Corte Constitucional, sobre este particular expresó : "El principio de la anualidad del Presupuesto está expresamente consagrado en los artículos 346 y 347 de la Constitución. El inciso primero del artículo 346 dice que "El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones..." Y el mismo inciso del artículo 347 dispone que "El Proyecto de Ley de Apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva".

El principio mencionado está previsto, además, en el artículo 10 de la Ley 38 de 1989, Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, así: "Artículo 10.- Anualidad. El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción". Por lo anterior, el artículo 72 de la misma ley sienta el principio de que "Las apropiaciones incluídas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso

da a los organismos y entidades y expiran el 31 de diciembre de cada año". (Sentencia C-502 de noviembre 4 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía).

2. Para la atención y pago de las obligaciones y compromisos contraídos, dentro de una específica vigencia fiscal, así como para la cancelación de las obligaciones exigibles y pendientes de pago a su expiración, la Ley 38 de 1989 - que pretende modificarse - contempla el sistema de las reservas de apropiación y de caja, las cuales se constituyen con cargo a los saldos de las apropiaciones del presupuesto expirado y se utilizan durante el año inmediatamente siguiente. La circunstancia de que afecten exclusivamente los saldos de las partidas del presupuesto precedente, evita que se considere que ellas violan el anotado principio de anualidad.

8 En lugar del sistema descrito, con el mismo fin, el proyecto de ley establece un mecanismo diferente. Las obligaciones y compromisos que no se hayan podido cumplir, se atenderán con cargo al presupuesto de la vigencia fiscal siguiente, para lo cual "el Gobierno nacional mediante decreto modificará el presupuesto de cada órgano hasta por el monto de sus obligaciones pendientes de pago". En cuanto a las obligaciones por pagar, se señala que éstas se cancelarán "con cargo a los saldos disponibles sin operación presupuestal alguna". Con éste último objeto, cada órgano comunicará a la dirección general del tesoro una relación detallada de las cuentas por pagar, antes del 10 de enero del año siguiente junto con el programa de pagos correspondiente. Aunque la Corte no puede en esta oportunidad pronunciarse sobre la constitucionalidad o conveniencia del nuevo sistema, sí constata que el

proyecto contempla un determinado mecanismo para resolver el problema derivado de las obligaciones contraídas o pendientes de pago de una vigencia fiscal expirada. En todo caso, las diferencias que se observan respecto del método de las reservas de apropiación y de caja, dada su mera naturaleza legal, no pueden servir de fundamento para deducir la inexequibilidad de la novedad que pretende introducirse.

3. El parágrafo transitorio objetado comprende como objeto de reserva para el año de 1995, "aquellas partidas destinadas a la inversión social o regional que están incorporadas en el presupuesto de 1994". La disposición no distingue si se trata de obligaciones contraídas que no han podido cumplirse o de obligaciones exigibles que deben pagarse. En realidad, se instituye una reserva global que se extiende a todas las partidas destinadas a la inversión social y regional tal y como fueron incorporadas en el presupuesto de 1994.

Observa la Corte que la norma objetada es inconstitucional. La ley orgánica del presupuesto regula el proceso presupuestal en general y no el de una específica vigencia presupuestal, como sería en este caso el presupuesto de

1994. De otro lado, la reserva global y automática de partidas destinadas a cubrir un rubro del gasto público, no circunscrita a las obligaciones por ejecutar o pendientes de pago, equivale a dar vigencia plurianual a una parte del presupuesto, lo que sin duda alguna viola los artículos 354, 346, 347, 348 y 349 de la CP, en los que se basa el principio de anualidad presupuestal. Se suma a lo anterior, dos consideraciones adicionales. La primera, que no se

está ante la excepción prevista en el artículo 339 de la CP, pues no se trata de la ley llamada a adoptar el plan de inversiones. La segunda, que tanto la ley 38 de 1989 como el proyecto contemplan mecanismos para cancelar obligaciones contraídas por ejecutarse y exigibles por pagarse.

2a. OBJECION

1. Texto del artículo 69 "Artículo 69 Nuevo. Los recursos que se producen a favor del Fondo de Solidaridad y Garantía en desarrollo del mecanismo de 9 compensación y promoción de que trata el artículo 220 de la Ley 100 de 1993, no se constituirán en sujeto de obligación de incluirse en el Presupuesto General de la Nación. "La programación de los recursos de las Empresas Sociales del Estado, se realizará bajo un régimen de presupuestación basado en eventos de atención debidamente cuantificados, según la población que vaya a ser atendida en la respectiva vigencia fiscal, el plan o planes obligatorios de salud de que trata la Ley 100 de 1993 y las acciones de salud que le corresponda atender conforme a las disposiciones legales. "Las empresas sociales del Estado podrán recibir transferencias directas de la Nación, de las entidades territoriales. No obstante, para efectos de la ejecución presupuestal, las entidades territoriales, en sus respectivos ámbitos de jurisdicción, celebrarán los convenios de que trata el artículo 238 de la Ley 100 de 1993 y establecerán los planes sustitutivos de recursos para la financiación de las empresas sociales del estado, en los términos del artículo 219 de la Ley 100 de 1993. "Las entidades territoriales podrán pactar con las empresas

sociales del estado la realización de reembolsos, contraprestación de servicios y de un sistema de anticipos, siempre que estos últimos se refieran a metas específicas de atención. "Las cuentas especiales previstas para el manejo de los recursos del sector salud en las entidades territoriales previstas en las leyes 60 de 1993 y 100 del mismo año, se integrarán en los fondos seccionales, distritales y municipales de salud de que tratan las disposiciones legales pertinentes, pero no formarán en ningún caso parte integral de los recursos comunes del presupuesto de tales entidades, por lo cual, su contabilización y presupuestación será especial en los términos del reglamento. "Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, el Fondo Prestacional del Sector Salud tendrá las siguientes características: a. Sus recursos son inembargables; b. Podrá celebrarse fiducia pública para la gestión de sus recursos y el cumplimiento de las funciones financieras, actuariales y de ejecución que demande su operación; c. Con cargo a sus recursos se financiarán todas las acciones conducentes a establecer el valor actuarial de la deuda, sus gastos de administración y a la auditoria que exija su gestión y manejo; 10 d. Los rendimientos financieros del Fondo se aplicarán al saneamiento del pasivo de que tratan las disposiciones legales pertinentes."

2. Sustentación de la objeción La norma transcrita viola los artículos 151, 158, 350 y 352 de la CP, por las siguientes razones: (1) La ley orgánica del presupuesto se ocupa exclusivamente de las normas a

las cuales debe sujetarse la programación, modificación y ejecución del presupuesto, la capacidad de los organismos y entidades para contratar y la definición del gasto público social (CP arts. 350 y 352). (2) La materia de que trata la disposición objeto de censura es extraña a la ley orgánica de presupuesto, ya que se refiere a un aspecto específico de un determinado sector y carece de generalidad. En lugar de formar parte de la ley orgánica, la regulación analizada debería simplemente someterse a su imperio.

3. Informe de la Cámara de Representantes La Cámara de Representantes se opone a la objeción. Alega que según el artículo 350 de la CP, corresponde a la ley orgánica del presupuesto definir las partidas que integran el gasto público social, lo que justamente realiza la norma objetada.

4. Informe del Senado de la República Según el parecer del Senado de la República el artículo citado "contó con el beneplácito de los representantes del ministerio de hacienda que intervinieron ante la comisión accidental (...)".

5. Concepto del Viceprocurador General de la Nación El viceprocurador considera que las objeciones al artículo 69 del proyecto de ley no están llamadas a prosperar. (1) Argumenta que la norma desarrolla el artículo 352 de la C.P., que preceptúa que la Ley Orgánica del Presupuesto "regula lo concerniente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de los entes territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo". (2) Los dos Fondos - Prestacional y de Solidaridad - a los que hace referencia la norma objetada en cuanto a su régimen presupuestal y de

transferencias, son cuentas adscritas al Ministerio de Salud. Las Empresas Sociales del Estado, por su parte, son entes descentralizados. No existe, en consecuencia, ningún ostáculo constitucional para que la Ley Orgánica de 11 Presupuesto regule aspectos relacionados con la programación, aprobación, modificación o ejecución de los presupuestos de tales entidades.

6. Consideraciones de la Corte Constitucional La Corte Constitucional en varias oportunidades se ha referido a la cobertura de la ley orgánica del presupuesto. En un primer momento afirmó: "La Constitución de 1991 fue más allá de la utilización tradicional de la ley orgánica de presupuesto como receptáculo de los principios de esa disciplina. El artículo 352 la convirtió en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someterán a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regulará las diferentes fases del proceso presupuestal (programación, aprobación, modificación y ejecución)" (Sentencia C-478 de Agosto 6 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Posteriormente, esta Corte precisó : "La Ley 38 de 1989 es, en la actualidad, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, y cubre dos niveles: a) El sistema presupuestal, y b) La fijación de metas financieras a todo el sector público y la distribución de las utilidades de las empresas industriales del Estado, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución Política y la ley le otorgan". (Sentencia C-337 de agosto 19 de 1993. M.P.

Vladimiro Naranjo Mesa) De acuerdo con lo previsto en el artículo 352 de la CP y lo reiterado por esta Corte, la ley orgánica del presupuesto sólo puede regular las materias taxativamente indicadas en la norma citada. Precisamente, la regulación de la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los entes descentralizados de cualquier nivel, así como su capacidad para contratar, se incluyen expresamente en el ámbito de este tipo especial de ley. En este orden de ideas, la ley orgánica del presupuesto puede, por vía general, señalar un recurso que por su naturaleza no deba incorporarse en el Presupuesto General de Nación (inciso primero). De este modo se establece una regla que ha de tomarse en cuenta con ocasión de la periódica elaboración y aprobación del presupuesto. El inciso segundo del artículo analizado, se ocupa de sentar las pautas generales conforme a las cuales deberá adelantarse la "programación" de los recursos de las empresas sociales del Estado. Cabe recordar que las empresas sociales del Estado son "entidades públicas descentralizadas" dedicadas a la prestación de los servicios de salud (Ley 100 de 1993, art 194) y, por ende, su proceso presupuestal no es ajeno a la ley orgánica. En este sentido, la anotada ley 100 de 1993 dispone: "El régimen presupuestal [de las empresas sociales 12 de salud] será el que se prevea, en función de su especialidad, en la ley orgánica de presupuesto, de forma que se adopte un régimen de presupuestación con base en el sistema de reembolso contra prestación de servicios, en los términos previstos en la presente ley" (Ibid, art 195-7).

En el tercer inciso se contempla una modalidad convencional para ejecutar partidas presupuestales que reciban las empresas sociales del Estado como transferencias directas de la Nación o de las entidades territoriales. Es del resorte de la ley orgánica, dictar normas generales sobre la ejecución del presupuesto de las entidades descentralizadas. En el cuarto inciso se habilita a las entidades territoriales y a las empresas sociales del Estado, para celebrar contratos entre sí en relación con la prestación del servicio de salud. La ley orgánica del presupuesto puede regular la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar (CP art. 352). El inciso quinto del artículo objetado, introduce un principio aplicable a la contabilización y manejo de los recursos del sector salud. Pese a que estos recursos se manejan a través de cuentas especiales que se integran en los fondos seccionales, distritales y municipales, los mismos no se incorporan a los presupuestos de estas entidades, como quiera que su contabilización y presupuestación será especial e independiente. La ley orgánica del presupuesto puede establecer mecanismos generales para la ejecución y manejo de fondos públicos asignados a un específico sector y precisar que por su especial naturaleza no se contabilicen dentro del presupuesto de las entidades territoriales. El último inciso de este artículo asigna características y facultades al Fondo Prestacional del sector salud. A diferencia de las disposiciones anteriores, que regulan de manera general aspectos relacionados con distintas fases del proceso presupuestal de la Nación, de las entidades territoriales y de un tipo de entidad descentralizada, en este caso, la norma se limita a configurar la estructura y características de un fondo prestacional. Aparte de romper la

unidad de materia del proyecto (CP art. 158), es evidente que esa materia es ajena al ámbito de la ley orgánica del presupuesto (CP art. 532). De conformidad con lo expuesto, salvo el último inciso, los restantes serán declarados exequibles. Se ha demostrado que la ley orgánica puede contener reglas generales aplicables a cualquier fase del proceso presupuestal de una especie de entidad descentralizada. De otro lado, las reglas a que se ha hecho mención no se refieren a un determinado período fiscal, sino que, por el contrario, están llamadas a aplicarse de manera indefinida al anotado proceso presupuestal cada vez que éste se realice.

3a. OBJECION

1. Texto de los artículos 18 y 71 13 "Artículo 18o. Un artículo nuevo, que quedará así: "Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del proyecto anual del Presupuesto General de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos, y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan