CC - C493-2020

Sentencia C-493/20

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CONSULTA PREVIA-Derecho fundamental de comunidades étnicas/CONSULTA PREVIA-Condiciones y etapas TASAS-Objeto (…) las tasas constituyen exacciones de las que se vale el Legislador para compensar lo que el Estado gasta en la prestación de un servicio, los costos en los que incurre. La finalidad de las tasas es retribuir los gastos implicados en la prestación de los servicios de que hace uso el sujeto pasivo del gravamen. Es, en otros términos, una obligación pecuniaria directamente asociada al disfrute de un servicio prestado directa o indirectamente por el Estado. De ahí que han sido consideradas, junto con las contribuciones especiales, tributos vinculados. Por esta razón, han sido consideradas un medio de autofinanciación de la prestación, en la medida en que están destinadas a recuperar los costos invertidos y garantizar la continuidad del beneficio recibido por el contribuyente. CONSULTA PREVIA-Distinción entre titulares del derecho fundamental e interesados en las medidas que afectan a las comunidades étnicas A juicio de la Sala, el Legislador utiliza la expresión “interesados”, no conforme al uso ordinario de las palabras, para referirse a las comunidades étnicas, pues estas en realidad son, no simplemente interesados, sino titulares del derecho fundamental a la consulta previa. La norma se refiere, por el contrario, a los particulares o entidades públicas responsables o en quienes se encuentra a cargo la ejecución del proyecto, obra o actividad. Dado que,

como se indicó, la omisión de la consulta da lugar a medidas judiciales que incidirán en el desarrollo del proyecto, los responsables de estos son los interesados en el servicio del procedimiento de consulta prestado por el Estado y, por ende, es a quienes corresponde asumir el pago de la tasa demandada. CONSULTA PREVIA-Condiciones/CONSULTA PREVIAAfectación directa (…) el derecho a la consulta previa consiste en una posición jurídica fundamental que surge a partir de dos condiciones concurrentes: (i) la existencia de un proyecto, obra o medida y (i) la aptitud de estos para generar afectaciones directas a los grupos étnicamente diferenciados (supra 70). De esta manera, la tasa demandada no condiciona el ejercicio del derecho en mención, pues cuando resulta obligatoria ante afectaciones directas, el hecho de no pagarse implica solamente que no podrá ponerse en marcha el proyecto, obra o medida. En consecuencia, si no hay medida alguna tampoco habrá afectaciones directas, de modo que no se activa el derecho fundamental de las comunidades. TARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Competencia puede ser atribuida a las autoridades siempre que, en la ley, ordenanza o acuerdo respectivo, se fije el sistema y método para determinarla CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Procede cada vez que se vayan a adoptar medidas legislativas o administrativas que los afecte directamente INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza y suficiencia en los cargos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad

VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No le es aplicable el término de caducidad previsto para las demandas de inconstitucionalidad que se dirijan a demostrar la existencia de vicios de procedimiento/DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vicio de contenido material PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática, teleológica, causal, sistemática o consecuencial LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control del respeto al principio de unidad de materia debe ser rígido a diferencia de lo que ocurre en el caso de las leyes ordinarias LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter multitemático y heterogéneo/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza y contenido

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN

NACIONAL DE DESARROLLO-Mayor rigurosidad LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aprobación bajo condiciones especiales PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOConexión teleológica entre objetivos, metas y estrategias y disposiciones 2 instrumentales que contiene/PLAN NACIONAL DE DESARROLLOConexidad directa e inmediata con el principio de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas instrumentales y parte general del plan

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY

DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vigencia

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIADesconocimiento/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa

Referencia: Expedientes acumulados

D-13587 y D-13602 Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019, “[p]or (sic) el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 20182022, “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”

Demandantes: Camila Zuluaga Hoyos,

María Alejandra Vargas Corredor, Juan Felipe Parra Rosas y Andrés Rodríguez Morales (D-13587); y Alexander López Maya, Karen Rosero Narváez y Jhonfaber Parrado Castillo (D-13602)

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá, D.C., 26 de noviembre de 2020 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 3 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241.4 de la Constitución, se formularon dos demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019, “[p]or (sic) el cual se expide el Plan

Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. En el expediente D-13587 obran como demandantes los ciudadanos Camila Zuluaga Hoyos, María Alejandra Vargas Corredor, Juan Felipe Parra Rosas y Andrés Rodríguez Morales, mientras que en el proceso D-13602 la acción fue interpuesta por los ciudadanos Alexander López Maya, Karen Rosero Narváez y Jhonfaber Parrado Castillo. Las demandas fueron acumuladas y luego admitidas para su estudio por la Magistrada ponente.1

II. NORMA ACUSADA

2. A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada: “LEY 1955 DE 2019

Por (sic) el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”

TÍTULO II

[…] Capítulo II Mecanismos de ejecución del Plan Sección I Pacto por la Legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia […] Subsección 6 Legalidad - otras disposiciones […] Artículo 161. Tasa por la realización de la consulta previa. El interesado en que se adelante una consulta previa deberá pagar al Ministerio del InteriorFondo de la Dirección de Consulta Previa que se 1 La Magistrada resolvió admitir las demandas de la referencia mediante Auto del 06 de diciembre de 2019. 4 constituya como patrimonio autónomo a través de un contrato de fiducia mercantil, una tasa por los servicios de coordinación para la realización de la consulta previa y por el uso y acceso a la información sobre presencia de comunidades. Los recursos del cobro de esta tasa entrarán

al Fondo de la Dirección de Consulta Previa y serán utilizados para sufragar los servicios a los que hace referencia el presente artículo. De conformidad con el artículo 338 de la Constitución Política, la tasa incluirá: a) Los costos de honorarios de los profesionales necesarios para realizar la ruta metodológica y la preconsulta, así como, los costos de viáticos y gastos de viaje de traslado de los mencionados profesionales. b) Los costos de honorarios de los profesionales necesarios para el desarrollo del procedimiento de consulta previa, así como, los costos de viáticos y gastos de viaje de traslado de los mencionados profesionales. c) Los costos correspondientes al uso y acceso a la Información sobre presencia de comunidades. Los costos señalados en el literal b) del presente artículo se calcularán de conformidad con la ruta metodológica acordada entre las partes y la preconsulta. A este cálculo se adicionará un porcentaje del 1% del valor inicial para imprevistos. El costo señalado en el literal c) del presente artículo corresponderá al 1% del valor final de los componentes a) y b). El Ministerio del Interior deberá fijar anualmente el valor de los honorarios y viáticos de los profesionales contratados para llevar a cabo el procedimiento de la consulta previa. La tarifa será liquidada en dos etapas. En una primera se determinará el valor de los costos señalados en el literal a) que deberá ser pagada antes del inicio del trámite. Una segunda correspondiente a los numerales b) y c) dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al acuerdo de la ruta metodológica”.

III. DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD

Expediente D-13587

3. Los actores consideran que el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019 vulnera los artículos 53, 74, 93, 150(3), 150(12), 152, 158, 330 y 363 de la Constitución Política y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales. Para explicar lo anterior, formulan cinco cargos de inconstitucionalidad, en los siguientes términos.

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4. Cargo 1. Violación a la reserva de ley estatutaria (Art. 152 de la CP). Los demandantes afirman que la norma acusada crea una tasa de naturaleza retributiva para el desarrollo de las consultas previas. A su juicio, esto implica que se condicionan las garantías de participación y acceso a la información de las comunidades. Así mismo, consideran que supone la regulación de una situación “principal e importante” para el ejercicio del derecho de la consulta previa. En consecuencia, sostienen que la disposición condiciona la satisfacción de un derecho fundamental al pago de una carga fiscal, razón por lo cual, debió ser tramitada mediante los procedimientos de ley estatutaria.

5. Cargo 2. Infracción al principio de unidad de materia (Arts. 158 y 169 de la CP). Según los actores, el precepto cuestionado hace parte de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 (PND) y, sin embargo, no guarda una conexión directa e inmediata con su parte general, ni con sus objetivos y lineamientos, por lo cual desconoce el principio de unidad de materia. Indican

que, conforme a la jurisprudencia constitucional, dado que el contenido de las leyes de los planes de desarrollo es heterogéneo y multitemático, es necesaria la conexidad directa e inmediata entre la parte general y sus reglas instrumentales. En el presente caso, sostienen, la norma demandada posee carácter instrumental, pues crea un tributo, además de ubicarse en el Capítulo 11 denominado "Mecanismos de ejecución del Plan", específicamente en la sección denominada "Pacto por la Legalidad: Seguridad Efectiva y Justicia Transparente para que todos vivamos con libertad y en Democracia", Subsección 6, "Legalidad - otras disposiciones". Sin embargo, mediante el siguiente esquema, muestran que la tasa no responde a ninguno de los objetivos de la parte general del PND. Argumentos de falta de conexidad Objetivos del Plan Nacional de de la norma acusada con el objetivo Desarrollo 2018-2022 del PND La norma demandada: Objetivo 1: - No establece “ningún mecanismo Sentar las bases de legalidad para proteger las libertades individuales y derechos Principales elementos de este fundamentales de los individuos, ya objetivo: que en sí es una limitante a un a) protección de los derechos derecho fundamental como lo es la fundamentales, libertades consulta previa.” individuales y bienes de uso público; b) garantía del imperio de la ley y de - No contribuye a garantizar el los derechos humanos; imperio de la ley, pues infringe la c) lucha contra la corrupción; y reserva de la estatutaria y desconoce d) fortalecimiento de la rama el convenio 169 en materia de judicial. consulta previa. - No tiene conexión alguna con los

elementos de fortalecimiento a la 6 rama judicial, la lucha contra la corrupción y la protección de los bienes de uso público.

La disposición acusada: - No contribuye a aumentar las oportunidades para los colombianos, pues en lugar de crear mecanismo al efecto, “impone un cobro a quienes estén interesados en el ejercicio de la consulta para la eventual realización de un proyecto.” - No ayudará a formalizar trabajos en tanto “no tiene en su desarrollo la creación de empleos formales, pues Objetivo 2: su objetivo solamente se centra en Sentar las bases del obtener recursos que ingresarán al emprendimiento Fondo de la Dirección de Consulta Previa.” Principales elementos de este objetivo: - Se encuentra en una evidente a) Expandir las oportunidades de los “desconexión… con la meta de colombianos a través del estímulo al fortalecer el tejido empresarial, emprendimiento, la entendiendo que crear una tasa, que formalización del trabajo y las por su naturaleza tributaria no mira actividades económicas; y la capacidad del contribuyente, b) Fortalecer las empresas en las generaría que existiera una carga ciudades y en el campo. desproporcionada para los empresarios que quieran llevar a cabo algún proyecto que requiera desarrollar una consulta, volviéndose un desincentivo para los pequeños y grandes empresarios que quieran fortalecer la inversión en el campo.” - Desmejora las condiciones de los pequeños empresarios y personas en general que antes no debían pagar por la información necesaria para adelantar la consulta previa.

Objetivo 3: El precepto impugnado no guarda 7 Sentar las bases de la Equidad conexidad con el objetivo de sentar la equidad, pues “afecta de manera Principales elementos de este directa a comunidades que han sido objetivo: relegadas históricamente como son a) Igualdad de oportunidades para los afrodescendientes, los indígenas y todos los raizales, al limitar la posibilidad b) Lograr la inclusión social de participar en la gestión de sus territorios. Además, la creación de la tasa puede llegar a generar que estas comunidades sean excluidas productivamente de la sociedad al estar atadas a un tributo para tomar una decisión relacionada a la explotación de su territorio.” El articulo demandado no contribuye a cumplir los objetivos de desarrollo sostenible a largo plazo, “en tanto que puede llegar a ser contrario a ellos.” Así: Frente al Objetivo 1, consistente en ponerle fin a la pobreza, al ser un instrumento tributario, “puede acrecentar la brecha social, en tanto que se vuelve una carga injustificada para que los pueblos puedan hacer valer sus derechos dentro de sus territorios y frena el desarrollo en las regiones. Además las comunidades que quieran llevar a cabo la consulta Objetivos conexos: deberán sufragar los gastos que se Cumplir con los objetivos de encuentran inmersos como factores desarrollo sostenible al 2030 constitutivos del tributo, afectando las finanzas de los miembros de la comunidad quienes dejarán de usar el dinero para solventar otras necesidades básicas.” Respecto al Objetivo 10, relativo a la

reducción de la desigualdad, indican que en realidad “puede llegar a incrementarla en tanto que impone una carga contributiva que puede llegar a afectar a los miembros de las comunidades indígenas, afro y raizales y de esta manera se acrecienta la vulnerabilidad de estos grupos sociales por no tener la 8 capacidad económica para ejercer un derecho y no poder participar activamente en el futuro de su territorio.” En relación con el Objetivo 16, que busca promover sociedades justas pacíficas e inclusivas, el artículo demandado “impone una traba como lo es la tasa para que mediante la consulta previa se pueda llegar a una solución amistosa de un conflicto que puede llegar a suscitarse entre los distintos intereses de un proyecto medioambiental, con lo cual no se estaría propiciando el diálogo como método de solución de conflictos, afectando la construcción de una sociedad inclusiva y pacífica.” Tabla 1. Construcción tomada parcialmente del esquema presentado por los la demanda relativa al expediente D-13587. págs. 17-22.

6. Con base en lo anterior, los demandantes concluyen que el artículo demandado “adolece de un hilo conductor, un eje temático y sobre todo conexión directa con los preceptos generales y axiológicos del PND.”2

7. Cargo 3. Vulneración de los derechos de acceso a la información y a la participación democrática (Art. 74 de la CP). Los actores ponen de presente que conforme al artículo 3 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, el acceso a la información pública es gratuito y no es posible cobrar por su reproducción.

Subrayan que, en contraste, la norma acusada prevé que las comunidades y cualquier persona que desee acceder a la información sobre un proceso de consulta previa no podría hacerlo de forma gratuita, pues deberán sufragar una tasa para obtenerla. De este modo, afirman, “se cobraría un valor adicional al costo de reproducción de la información.”

8. Según los demandantes, la anterior consecuencia es grave no solo para el ejercicio de los derechos fundamentales de las comunidades étnicas y cualquier persona, sino que genera inseguridad jurídica. Señalan que la mayoría de los proyectos productivos que afecten directamente a las comunidades protegidas por este derecho fundamental podrían verse detenidos. Esto, por cuanto, “la Corte Constitucional y los demás jueces de tutela se verían obligados a suspenderlos debido a que los procesos de consulta en los que la comunidad no hubiera podido reunir el dinero suficiente para sufragar la tasa estarían viciados de pleno derecho, ante la falta de información.” 2 Escrito de demanda, expediente D-13587, pág. 22.

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9. Lo indicado, a juicio de los actores, también conduce a que para el ejercicio del núcleo esencial de un derecho fundamental sea necesario realizar una erogación económica. Por el contrario, argumentan que, conforme a la jurisprudencia constitucional, “ninguna autoridad puede exigir un pago por el acceso al núcleo esencial de los derechos fundamentales cuando el sujeto activo de este no tiene la capacidad económica para poder sufragar ese pago.”3

10. Por último, explican que el acceso a la información es un derecho instrumental para que las comunidades étnicamente diferenciadas puedan

ejercer el derecho a la consulta previa. Señalan que les permite “entender cómo afecta la medida a tomar su modo y forma de ver la vida, y con ello, poder tomar una decisión… durante la consulta.” En este sentido, consideran que la norma acusada, al establecer límites para el acceso a la información mediante la imposición de la tasa, trae como consecuencia la restricción al núcleo esencial del derecho a la consulta previa, caracterizada por el consentimiento libre, previo e informado. Así mismo, precisan que impide a las comunidades tener una participación democrática efectiva frente a las medidas que las afectan.

11. Cargo 4. Desconocimiento de los principios de legalidad y equidad tributarias (Arts. 95.9 y 363 de la CP). De acuerdo con los demandantes, la norma acusada enuncia el sujeto pasivo, el sujeto activo y el hecho generador de la imposición, pero no fija de forma clara la base gravable. En consecuencia, afirman que “el valor de la tasa no es determinado, sino que se tiene un amplio margen de discrecionalidad, lo cual puede llevar a las imposiciones excesivas, ya que no existen límites ni parámetros que reglamenten el posible valor de la tasa.” Se desconocería, así, el principio de legalidad del tributo. De otra parte, señalan que el Legislador no tuvo en cuenta que debía establecer un gravamen equilibrado en atención a la capacidad económica de las comunidades étnicas. Como efecto, sostienen que la disposición infringe el principio de equidad tributaria.

12. Cargo 5. Violación al contenido del derecho fundamental a la consulta

previa (Arts. 53 de la CP y 6 del Convenio 169 de la OIT). Para los demandantes, la tasa que se analiza aumenta los costos del ejercicio del derecho a la consulta previa, del cual gozan las comunidades étnicas, como grupos tradicionalmente discriminados. Por ende, en su criterio, la medida fiscal debe ser analizada mediante un test estricto de proporcionalidad, que permita identificar su compatibilidad con la Constitución. Al aplicar este examen, los demandantes sostienen que la norma establece una limitación irrazonable.

13. Así, señalan que la finalidad de la medida se identifica con los objetivos generales de legalidad y equidad en los que se soporta el Plan Nacional de Desarrollo. En su criterio, el propósito del Gobierno es crear lineamientos para el crecimiento, con el fin de lograr la igualdad de oportunidades para todos, 3 Ibídem, pág. 24. 10 soportada en los principios de legalidad, emprendimiento y equidad.

Conforme a este entendido, indican que se evidencia “la importancia y la urgencia de basarse en los mencionados parámetros a la hora de implementar medidas, pues estos corresponden y responden a los principios básicos e imprescindibles señalados por la Constitución.”4

14. Sostienen que, sin embargo, el medio escogido no es conducente ni necesario. Pese a la importancia de la finalidad buscada, subrayan que la imposición de una tasa no es un mecanismo idóneo, toda vez que esta significa una “limitación directa al acceso a un derecho fundamental.”5 En otras palabras, aseguran que el medio no es conducente puesto que no existe congruencia entre el cumplimiento de los fines establecidos en el Plan

Nacional de Desarrollo y la implementación de la tasa. Adicionalmente, afirman que tampoco es necesario dado que, la manera como se garantizaba el derecho en mención antes de la expedición de la norma demandada, constituye una alternativa menos gravosa para el ejercicio del derecho por parte de las comunidades.

15. Por último, los actores aseveran que la tasa acusada es desproporcionada en sentido estricto. Argumentan que no obstante la medida afecta intensamente el derecho a la consulta previa, “permite desarrollos mínimos de los fines que busca la medida.” Señalan que no toma en cuenta la capacidad contributiva de los potenciales sujetos pasivos que tienen a cargo la obligación y no se logran los fines propuestos de legalidad y equidad, vinculados a la protección y garantía de los derechos humanos y la inclusión social de los colombianos. Por el contrario, aseguran que la tasa trae como consecuencia la interposición de limitaciones intensas al ejercicio del derecho a la consulta previa.

16. A partir de los cinco cargos formulados, los demandantes solicitan la inexequibilidad del artículo 161 de la Ley 1955 de 2019.

Expediente D-13602

17. Los demandantes en este proceso acusan de inconstitucional, también, la totalidad del artículo 161 del Plan Nacional de Desarrollo. A su modo de ver, la disposición viola los artículos 1, 2, 7, 13, 40, 93, 152, 330 y 334 de la Constitución, así como los artículos 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT. En

sustento de la impugnación, formulan cuatro cargos de inconstitucionalidad.

18. Cargo 1. Infracción al deber de consultar con las comunidades étnicas la expedición de la norma acusada (1, 2, 7, 13, 40, 93, 152, 330, 334 de la CP y Arts. 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT). Los demandantes sostienen que el artículo 6.1 del Convenio 169 de la OIT establece que los gobiernos tienen la obligación de consultar a los pueblos interesados, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas que les afecten directamente. Indican 4 Ibídem, pág. 35.

5 Ibidem. 11 que, en especial, así se debe proceder ante medidas que ocasionen un impacto directo, particular y concreto a las comunidades tradicionales. En estos casos, precisan, el "carácter diferenciado", así como "la necesidad de proteger su identidad cultural diversa" exige el establecimiento "de espacios concretos de participación."

19. En el presente asunto, explican que, según las actas de las mesas de concertación con los grupos étnicos, la tarifa acusada en ningún momento fue objeto de trámite consultivo. De hecho, señalan, su inclusión “se realizó en la ponencia de segundo debate del proyecto de ley y no estaba en el proyecto que fue radicado desde un comienzo.” De este modo, consideran que el tributo es inconstitucional por vicios de procedimiento en su formación, debido a que se pretermitió la obligación constitucional de someter el proyecto de disposición a consulta previa.

20. Cargo 2. Violación del núcleo esencial del derecho a la consulta previa

(Arts. 93 y 334 de la CP y Arts. 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT). Los actores afirman que la creación de la tasa demandada condiciona el derecho a la consulta previa a un elemento de carácter económico. Estiman que esta restricción (i) no tiene un fundamento constitucional que la autorice e (ii) interviene el núcleo esencial del derecho a la consulta previa, debido a su falta de proporcionalidad.

21. En relación con lo primero, el argumento cuestiona la respuesta del Ministerio del Interior a la solicitud de información, sobre la justificación de la tasa, presentada por los demandantes.6 Los accionantes indican que en relación con la sustentación jurídica, el Ministerio afirmó que la norma se había propuesto en cumplimiento del convenio 169 de la OIT y la orden emitida en la Sentencia SU-123 de 2018. Sin embargo, para los demandantes el Gobierno parte de interpretaciones equivocadas de estas obligaciones.

Indican que el Convenio reprocha cualquier tipo de limitante a la consulta previa. En su criterio, el tributo conduce a que, si los interesados no cuentan con los recursos requeridos, no pueden adelantar la consulta previa ni las actividades de desarrollo que querían iniciar en los territorios protegidos.

22. A su vez, señalan que el Ministerio parte de una lectura equívoca “del exhorto y de los lineamientos que se exponen en la sentencia.” Afirman que el exhorto solamente está relacionado con los certificados de presencia y afectación de comunidades étnicas, el cual es apenas uno de los requisitos previos incluso a la contemplación de la consulta previa. En el mismo sentido, consideran que la orden no se encuentra destinada a la creación de una tarifa

para financiar la consulta previa. Desde su punto de vista, la Corte ordenó modificar el marco normativo para que se permita a la entidad encargada de los certificados tener autonomía e independencia administrativa y financiera, lo cual no se garantiza con la disposición acusada.7 6 Ministerio del Interior. Oficio 0FI19-43914-DCP-2500. Respuesta del 10 de octubre de 2019, a la solicitud de información elevada por el Senador Alexandr López Maya. Documento que fue anexado con el expediente D-13602. 7 Escrito de demanda, expediente D-13602, pág. 15. 12

23. En lo relativo a la justificación económica plantean que, según el Ministerio del Interior, la norma busca repartir las cargas por la prestación del servicio de consulta previa. No obstante, para los demandantes, este propósito es inconstitucional pues el desarrollo de ese derecho “nunca se ha visto como la prestación de un servicio, lo cual condiciona su interpretación desconociendo los estándares internacionales contemplados en el Convenio 169 de la OIT.”8 De otra parte, afirman que no es claro a qué se refiere la norma cuando habla de “el interesado” en la consulta previa, con lo cual se corre el riesgo de que sean las propias comunidades quienes se vean afectadas por el cobro de esta tasa.9 En tercer lugar, defienden que la norma desconoce el artículo 334 de la Constitución, que prohíbe que la autoridad administrativa o legislativa en este caso, invoque factores económicos para restringir el alcance de un derecho fundamental como lo es el de consulta previa. Si el Gobierno necesita recursos para desarrollar las consultas previas, aseveran,

debe buscar otras medidas menos lesivas al derecho de las comunidades.

24. Y en lo que corresponde a la justificación técnica, supuestamente ligada a la superación de la "falta de autonomía administrativa y financiera”, los actores argumentan que la norma no se refiere a estos aspectos y tampoco establece una nueva división de funciones y de coordinación interinstitucional e intersectorial. De este modo, concluyen que la medida irrespeta el núcleo esencial del derecho a la consulta previa y las restricciones que impone son desproporcionadas. Señalan que la sostenibilidad fiscal y la efectividad en términos de capacidad administrativa no son fines imperiosos y el medio diseñado tampoco es ni adecuado ni necesario, como lo muestra la ilustrada falta de justificación.

25. Cargo 3. Violación al principio de confianza legítima (Art. 83 y 93 de la CP y 6 del Convenio 169 de la OIT). La acusación sostiene que el tributo implica una interferencia entre las comunidades interesadas y la realización de su derecho a la consulta, pues supedita su materialización al pago de un tributo y evita que los procesos de concertación se surtan válidamente, debido a las eventuales imposibilidades fácticas de cumplir con dicha erogación económica. Desde su punto de vista, mediante la tasa, el Legislador cambia intempestivamente las condiciones de titulares del derecho a la consulta previa, “usando como limitante la adjudicación de una tarifa por razones de sostenibilidad fiscal.” Adicionalmente, “restringe y supedita el fin y objeto de un tratado internacional al cumplimiento de exigencias que desbordan por 8 Ibidem. 9 “(…) tanto en el artículo como la justificación del Gobierno se habla de "el interesado" sin especificar las

calidades de ese interesado o la cualificación del mismo, por ende, de una interpretación amplia se puede deducir que siempre uno de los interesados será la c