CC - C496-2019

Sentencia C-496/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos que se deben cumplir cuando se invoca la violación del principio de unidad de materia

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION

AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inhibición DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional sobre oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional/ CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Definición CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición para decidir de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda

Referencia: Expediente D-13126

Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 2º

(parcial), 3º (parcial) y 7º de la Ley 1949 de 2019

Accionante: Aida Helena Vergara Vergara

Magistrado Sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia.

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución, la ciudadana Aida Helena Vergara Vergara presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2º (parcial), 3º (parcial) y 7º de la Ley 1949 de 2019, “[p]or la cual se adicionan y modifican algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones”.

Mediante auto de 21 de marzo de 2019, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda por considerar que no cumplía con (i) la argumentación especial prevista para los cargos por unidad de materia y omisión legislativa relativa; y (ii) los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, en relación con la presunta vulneración de los artículos 29, 209, 277, 278 y 333 superiores1. De manera oportuna el accionante presentó escrito de corrección y mediante Auto de 30 de abril de 2019, en aplicación del principio pro actione, el magistrado sustanciador admitió la demanda y dispuso (i) fijar en lista; (ii) comunicar el inicio del proceso al Procurador General de la Nación para lo de su competencia; (iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso y, con fundamento en el inciso segundo del artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al

Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante, “MHCP”) y al Ministerio de Salud y Protección Social (en adelante, “MSPS”) para que, de considerarlo conveniente, intervinieran en el proceso; y (iv) a efectos de rendir concepto, invitó a la Defensoría del Pueblo, a la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, “SNS”), a la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de la Seguridad Social en Salud (en adelante, “ADRES”), al Fondo de Solidaridad y Garantía (en adelante, “FOSYGA”), al Fondo de Salvamento y Garantía para el Sector Salud-FONSAET, a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, al Departamento Nacional de Planeación (en adelante, “DNP”), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Abogacía, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios sobre Derecho, Justicia y Sociedad – DeJusticia, a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral, a GESTARSALUD, a la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas, a Pacientes Colombia, a la Asociación Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales Públicos-ACESI, y a los Decanos de las Facultades de Derecho de la Universidades de Antioquia, del RosarioGrupo de Acciones Públicas (en adelante, “GAP”), de los Andes, del Norte, Externado de Colombia, Libre de Colombia -Observatorio de Justicia Constitucional, Militar Nueva Granada, Católica, Nacional de Colombia,

Pontificia Javeriana, Industrial de Santander, Sergio Arboleda, Autónoma de 1 Folios 42 a 57. 2 Bucaramanga, San Buenaventura, de Caldas, de Nariño y Santo TomásMaestría de Derechos Humanos, para que, de considerarlo conveniente, intervinieran en el proceso de la referencia. Concluido el procedimiento y recibido el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a resolver la demanda de la referencia.

II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas conforme a su publicación en el Diario Oficial Nro. 50.830 de 8 de enero de 2019 y se subrayan y resaltan en negrilla los apartes demandados: “LEY 1949 DE 2019

(enero 8) Diario Oficial No. 50.830 de 8 de enero de 2019 PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA Por la cual se adicionan y modifican algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

DECRETA: (…) ARTÍCULO 2o. Modifíquese el artículo 131 de la Ley 1438 de 2011, el cual quedará así: Artículo 131. Tipos de sanciones administrativas. En ejercicio de la función de control sancionatorio y en desarrollo del procedimiento que para el efecto se haya previsto, la Superintendencia Nacional de Salud

podrá imponer las siguientes sanciones:

1. Amonestación escrita.

2. Multas entre doscientos (200) y hasta ocho mil (8.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes para personas jurídicas, y entre (50) y hasta (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes para las personas naturales.

3. Multas sucesivas, para las personas jurídicas de hasta tres mil (3.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes, y para el caso de las personas naturales de hasta trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, cuando en un acto administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud se imponga una obligación no dineraria y no se cumpla en el término concedido.

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4. Revocatoria total o parcial de la autorización de funcionamiento, suspensión del certificado de autorización y/o el cierre temporal o definitivo de uno o varios servicios, en los eventos en que resulte procedente.

5. Remoción de representantes legales y/o revisores fiscales en los eventos en que se compruebe que autorizó, ejecutó o toleró con dolo o culpa grave conductas violatorias de las normas del Sistema de

Seguridad Social en Salud. Parágrafo 1°. El monto de las multas se liquidará teniendo en cuenta el valor del salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de expedición de la resolución sancionatoria, y el pago de aquellas que se impongan a título personal debe hacerse con recursos diferentes a los de la entidad. En el caso de que las sanciones se impongan a personas jurídicas, deberán ser asumidas con su patrimonio y en ningún caso para su pago se podrá acudir a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Las multas se aplicarán sin perjuicio de la facultad de

revocatoria de la autorización de funcionamiento y la remoción de los representantes legales y/o revisores fiscales cuando a ello hubiere lugar. Cuando en el proceso administrativo sancionatorio se encuentren posibles infracciones relacionadas con el mal manejo de los recursos a cargo de personas naturales que sean sujetos vigilados de la Superintendencia Nacional de Salud, se iniciará proceso administrativo sancionatorio en su contra. Parágrafo 2o. Los actos administrativos expedidos en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio de la Superintendencia Nacional de Salud podrán contener órdenes o instrucciones dirigidas al propio infractor y/o a otros sujetos de inspección, vigilancia y control que tengan relación directa o indirecta con la garantía del servicio público esencial de salud en el caso, con el propósito de superar la situación crítica o irregular de que dio lugar a la investigación administrativa y evitar que la conducta sancionada se repita. El incumplimiento de dichas órdenes o instrucciones dará lugar a la imposición de las multas sucesivas a las que se refiere el artículo tercero numeral 3 de la presente ley. Parágrafo 3o. Quienes hayan sido sancionados administrativamente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 de este artículo, quedarán inhabilitados hasta por un término de quince (15) años para el ejercicio de cargos que contemplen la administración de los recursos públicos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esta inhabilidad se aplicará siempre de forma gradual y proporcional a la gravedad de la conducta. La Superintendencia Nacional de Salud adoptará los criterios técnicos

y jurídicos necesarios para la adecuada dosificación de la inhabilidad. 4 Parágrafo 4°. Cuando proceda la sanción determinada en el numeral 5 del presente artículo, el reemplazo o designación del nuevo representante legal y/o revisor fiscal removido, estará a cargo de la misma entidad a quien le competa realizar el nombramiento, conforme a la normatividad que regule la materia. Parágrafo 5°. Las sanciones administrativas impuestas no eximen de la responsabilidad civil, fiscal, penal o disciplinaria a que haya lugar. Parágrafo 6°. Para efectos de la imposición de las sanciones acá previstas, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará el proceso administrativo sancionatorio establecido en el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011, a excepción de las sanciones derivadas de la conducta descrita en el numeral 10 del artículo 3° de esta ley, la cual solo será excusada por evento de fuerza mayor, que deberá ser acreditada por el infractor dentro de los 5 días hábiles siguientes a su ocurrencia. La Superintendencia Nacional de Salud diseñará un procedimiento y una metodología sancionatoria para la imposición de sanciones por el incumplimiento en el reporte de información. ARTÍCULO 3o. Modifíquese el artículo 130 de la Ley 1438 de 2011, el cual quedará así: Artículo 130. Infracciones administrativas. La Superintendencia Nacional de Salud impondrá sanciones de acuerdo con la conducta o infracción investigada, sin perjuicio de lo dispuesto en otras disposiciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, así:

1. Infringir la Ley 1098 de 2006 en lo relativo a la prestación de servicios

de salud.

2. No dar aplicación a los mandatos de la Ley 1751 de 2015, en lo correspondiente a la prestación de los servicios de salud.

3. Aplicar preexistencias a los afiliados por parte de la Entidad

Promotora de Salud.

4. Impedir u obstaculizar la atención de urgencias.

5. Incumplir las normas de afiliación o dificultar dicho proceso.

6. Incumplir con los beneficios a los cuales tienen derecho todos los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud en Colombia, en especial, con la negociación de los medicamentos, procedimientos, tecnologías, terapias y otros que se encuentran incluidos en el Plan

Obligatorio de Salud. 5

7. Impedir o atentar contra la selección de organismos e instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral, por parte del empleador y, en general, por cualquier persona natural o jurídica.

8. La violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público de salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

9. Efectuar por un mismo servicio o prestación un doble cobro o pago al

Sistema General de Seguridad Social en Salud.

10. Efectuar cobros al Sistema General de Seguridad Social en Salud con datos inexactos o suministrando información falsa.

11. No reportar información con calidad, cobertura, oportunidad, pertinencia, fluidez y transparencia para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud y aquella que solicite el Ministerio de Salud y Protección Social en el marco de sus competencias.

12. Obstruir las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud por renuencia en el suministro de

información, impedir o no autorizar el acceso a sus archivos e instalaciones.

13. El no reconocimiento, el reconocimiento inoportuno, el pago inoportuno o el no pago de las prestaciones económicas en el Sistema

General de Seguridad Social en Salud.

14. Incumplir los compromisos obligatorios de pago y/o depuración de cartera producto de las mesas de saneamiento de cartera, acuerdos conciliatorios y/o cualquier otro acuerdo suscrito entre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado y del Contributivo o entre estas y cualquier otra entidad de los regímenes especiales o de excepción.

15. No brindar un diagnóstico oportuno, entendido como el deber que tienen las entidades responsables de prestar servicios de salud en aras de determinar el estado de salud de sus usuarios, de manera que se impida o entorpezca el tratamiento oportuno.

16. Aplicar descuentos directos, sobre los pagos a realizar a los prestadores de servicios de salud sin previa conciliación con estos, en los eventos en que las entidades responsables de pago efectúen reintegros de recursos a la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). En todo caso, se respetarán los acuerdos de voluntades suscritos entre las entidades, en relación con los pagos y sus descuentos.

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17. Incumplir las instrucciones y órdenes impartidas por la

Superintendencia Nacional de Salud.

18. Incumplir los planes de mejoramiento suscritos en ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia de la Superintendencia Nacional de

Salud.

19. Incumplir con las normas que regulan el flujo de recursos y el financiamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

20. Incumplir los términos y condiciones del trámite de glosas a las facturas por servicios de salud, impedir la radicación de las facturas e imponer causales de glosas y devoluciones injustificadas o inexistentes.

21. Incurrir en las conductas establecidas en el artículo 133 de la Ley 1438 de 2011.

Parágrafo 1o. En los casos en los que, como resultado de las investigaciones adelantadas por la Superintendencia Nacional de Salud, se compruebe que cualquier sujeto vigilado ha cometido una o más infracciones previstas en el presente artículo, por una razón atribuible a cualquier otra entidad sujeta a la vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud, este iniciará y/o vinculará a dicho sujeto al proceso administrativo sancionatorio. Parágrafo 2°. En el proceso sancionatorio de la Superintendencia Nacional de Salud se atenderán los criterios eximentes de responsabilidad regulados por la ley respecto de cada una de las conductas señaladas en el presente artículo cuando haya lugar a ello. Parágrafo 3°. La Superintendencia Nacional de Salud no es competente para adelantar investigaciones administrativas respecto de la praxis en los servicios de salud. (…) ARTÍCULO 7o. Modifíquese el artículo 3o del Decreto Ley 1281 de 2002, el cual quedará así: Artículo 3o. Reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa. Cuando la Administradora de los Recursos del Sistema General

de Seguridad Social en Salud (ADRES) o quien haga sus veces o cualquier entidad o autoridad pública que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud detecte que se presentó apropiación sin justa causa de los mismos, solicitará la aclaración del hallazgo a la persona involucrada, para lo cual remitirá la información pertinente, analizará la respuesta dada por la misma y, en caso de establecer que se configuró la apropiación o reconocimiento 7 sin justa causa de recursos, ordenará su reintegro, actualizado al Índice de Precios al Consumidor, IPC, dentro de los plazos establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social. Una vez quede en firme el acto administrativo que ordena el reintegro, de conformidad con el procedimiento definido, la ADRES o quien haga sus veces o cualquier entidad o autoridad pública que, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, compensará su valor contra los reconocimientos que resulten a favor del deudor por los diferentes procesos que ejecuta ante la entidad. En todo caso, los valores a reintegrar serán actualizados con el Índice de Precios al Consumidor (IPC). Cuando la apropiación o reconocimiento a que alude este artículo sea evidenciada por el actor que recibe los recursos, este deberá reintegrarlos actualizados con el Índice de Precios al Consumidor (IPC), en el momento en que detecte el hecho. En los casos en que la ADRES o quien haga sus veces o la autoridad o

entidad pública que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud identifique en el proceso de reintegro actos u omisiones presuntamente constitutivas de infracciones de las normas del Sistema, informará de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud, para que adelante las investigaciones administrativas a que haya lugar. Parágrafo 1o. Los procesos que hubiesen sido allegados a la Superintendencia Nacional de Salud hasta la entrada en vigencia de la presente ley culminarán su trámite y se les aplicarán las reglas previstas en el régimen jurídico anterior. En todo caso, los recursos del aseguramiento en Salud apropiados o reconocidos sin justa causa involucrados en procedimientos en curso serán reintegrados actualizándolos con el Índice de Precios al Consumidor (IPC). Los procesos de reintegro que a la entrada en vigencia de la presente ley no hayan sido recibidos en la Superintendencia Nacional de Salud, se regirán y culminarán su trámite bajo las disposiciones previstas en el presente artículo.” (subrayado y negrilla fuera del texto original)

III. LA DEMANDA La accionante arguyó que los artículos 2º (parcial), 3º (parcial) y 7º de la Ley 1949 de 2019 violan los artículos 29, 158, 169, 209, 277 y 278 superiores. 3.1. Solicitó declarar la exequibilidad condicionada del numeral 3 (parcial) del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 en el entendido de que la imposición de

multas sucesivas se limita al incumplimiento de obligaciones regladas de 8 conformidad con el debido proceso constitucional y administrativo. Adujo que, al contemplar una sanción objetiva, el texto infringe de manera directa el artículo 29 superior, pues hace nugatoria la presunción de inocencia y socava el derecho de defensa y contradicción. A su juicio el término “obligación no dineraria” es genérico, lo que permite a la SNS imponer sanciones con base en presupuestos indeterminados, generando una ruptura del principio de tipicidad como componente esencial del debido proceso administrativo. Agregó que, al no admitir causales eximentes de responsabilidad frente a eventuales incumplimientos y presumir la culpa, el texto demandado faculta a la SNS a imponer multas de plano, sin admitir prueba en contrario. En esa medida, el aparte sería violatorio de las garantías del debido proceso administrativo, en particular, aquellas de presunción de inocencia, derecho de defensa, derecho a controvertir y aportar pruebas y el principio de la seguridad jurídica. Concluyó que, además de ser desproporcionada, tal facultad sancionadora afecta también los derechos al mínimo vital, a la vida digna y a la propiedad privada. 3.2. Solicitó declarar la inexequibilidad del numeral 5 del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 por considerar que, al conferirle a la SNS la facultad de remover representantes legales y/o revisores fiscales, el legislador invadió la órbita de competencia del Constituyente -en inobservancia del artículo 278 superiory violó, con ello, el derecho a la libertad económica contemplado en el artículo

333 superior. a) En lo atinente a la violación del artículo 278 superior, la accionante señaló que los representantes legales de las entidades promotoras de salud (en adelante, “EPS”), por el hecho de administrar recursos del SGSSS, están sujetos al control disciplinario de la Procuraduría General de la Nación y, en ese sentido, la facultad de removerlos está reservada constitucionalmente a tal organismo. El numeral acusado, contrariando esta reserva orgánica, permite que los representantes legales sean removidos por la SNS y que, por la misma causa, puedan ser desvinculados de sus cargos por el Ministerio Público. b) Frente a la violación de la libertad económica, la accionante alegó que la facultad referida a la remoción de funcionarios es intervencionista y la calificó como “una injerencia desproporcionada de la libertad de empresa y en la propiedad privada”, pues da lugar a una “eventual coadministración del Estado en la función privada por virtud de usurpar la facultad legal y estatutaria”2. 3.3. Solicitó declarar la inexequibilidad del parágrafo 2º (parcial) del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019. Sostuvo que, al extender la facultad de la SNS para impartir órdenes o instrucciones a terceros, se vulneran los postulados del artículo 29 superior, sobre todo en lo que respecta a la presunción de inocencia, al derecho de defensa y contradicción, y al principio de legalidad. En el entendido de que dichas órdenes o instrucciones deben ser precedidas de un

procedimiento administrativo, arguyó que la vinculación de terceros no tiene 2 Folio 18. 9 en consideración “la legitimación y el desconocimiento por parte del sujeto que de manera directa o indirecta fue ultimado a ejecutar una orden de cuyo proceso puede resultar (…) desconocido”3. Explicó que obligar a un tercero a cumplir una orden o instrucción emitida dentro de un procedimiento del que no fue parte y del cual puede resultar sancionado con multas sucesivas, al tenor del numeral 3 del mismo artículo, vulnera sus derechos a la defensa, a la contradicción, y a aportar y controvertir pruebas. Reiteró frente a este cargo lo alegado contra el aparte del numeral 3 (parcial) del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019. 3.4. Solicitó declarar la inexequibilidad del parágrafo 3º del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 porque, al prever una inhabilidad derivada de la sanción administrativa impuesta por la SNS, se invade la competencia constitucional de la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria, inobservando lo establecido en el numeral 6 del artículo 277 superior. Reconoció que hay diferencias entre las sanciones disciplinarias y las infracciones administrativas pero consideró que la norma acusada crea un sistema de control disciplinario difuso, impropio de las competencias de la SNS, en el cual una inhabilidadque es una pena principalse deriva de la sanción administrativa, desconociendo, así, el principio del juez natural. Agregó que la inhabilidad prevista es desproporcionada e irracional, pues se suma a multas de altas

cuantías y a la investigación disciplinaria. 3.5. Solicitó declarar la inexequibilidad del aparte demandado del parágrafo 1º del artículo 3º pues, al considerar que cualquier sujeto vigilado puede ser vinculado a un procedimiento administrativo sancionatorio iniciado con antelación, sin que para el efecto haya sido notificado del mismo desde un principio, se vulneran los derechos del vigilado a la defensa y contradicción, protegidos estos por el artículo 29 superior. Puso de presente que el aparte no precisa con claridad la etapa a la cual se vincularía el vigilado y, en esa medida, se le vulnerarían sus mínimas garantías procesales. Al respecto, consideró que no es aplicable el precedente de la Sentencia C-341 de 2014 -la cual declaró exequible el artículo 37 del Código General del Proceso al encontrar que “la notificación de actuaciones administrativas a terceras personas que puedan resultar directamente afectadas por la decisión que se adopte, no resulta inconstitucional”4porque en este caso no se trata de un tercero, sino de un vigilado que se vincula cuando ya se ha demostrado la comisión de una infracción dentro de un procedimiento sancionatorio del cual no ha sido parte. 3.6. Solicitó declarar la inexequibilidad del artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 por las siguientes razones. a) Por un lado expuso que, al facultar a la ADRES a solicitar el reintegro inmediato de los recursos que considere apropiados sin justa causa una vez se haya culminado el proceso de solicitud de explicaciones previas con potestad de descuento unilateral y compensación de deudas sobre los mismos, se vulneran los artículos 29 y 209 superiores. Lo anterior puesto

3 Folio 19. 4 Folio 25. 10 que la ADRES estaría actuando como juez y parte, además de que se suprimen las funciones de intervención y resolución de conflictos que anteriormente se radicaban en cabeza de la SNS. La accionante señaló que el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002 había designado a la SNS como juez natural de las controversias que se llegaran a presentar entre la ADRES y las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios (en adelante, “EAPB”) y, en esa medida, estaba facultada para impartir eventuales órdenes de reintegro de recursos, en armonía con las reglas del debido proceso administrativo y de sus funciones de inspección vigilancia y control. No obstante, el artículo demandado deja “al libre arbitrio de la misma entidad que desarrolla la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, determinar la imputación y definición de la causa que ella misma motivó y de la cual es parte activa habida cuenta de los procesos de COMPENSACÓN DE UPC (unidad de pago por capitación) y de RECOBROS por coberturas tecnológicas NO PBS (Tecnologías no cubiertas o excluidas del Plan de Beneficios en Salud)”5. Arguyó, así mismo, que la disposición atacada vulnera el artículo 29 superior debido a que “el proceso de reintegro de recursos (…) no lo es en el marco de una actuación administrativa que respete los presupuestos y principios propios del debido proceso, al punto de que se constituye como una sanción gravosa previa la posibilidad de demostración de la inocencia del administrado, vulneración del principio de juez natural, derecho de

defensa y contradicción, la cual ni siquiera se avizora a juzgar por los términos en que se presenta la norma acusada”6. Y frente al artículo 209 superior, la accionante afirmó que su vulneración se materializa “al concentrar todas las facultades de instrucción y decisión en materia del proceso de restitución de recursos en ADRES, se le otorgan plenos poderes a un actor del sistema (ADRES) sobre otro (sic) actores del sistema (EPS-IPS) siendo que la ley los ubica en esta materia como iguales, justamente por eso es que la intervención de la Supersalud para estos casos resultaba ser razonable y legítima en la medida en que estaba llamada a dirimir las diferencias entre dos actores, vigilados por cierto”7. Agregó, sobre este punto, que la ADRES no cuenta con facultades sancionatorias. b) Por otro lado, la accionante argumentó que el artículo 7º no guarda conexidad temática, causal, teleológica, metodológica ni sistemática con la ley en que se inserta y, en consecuencia, viola el principio de unidad de materia consignado en los artículos 158 y 169 superiores. A este fin, ilustró que la Ley 1949 de 2019 tiene como “eje central y temático (…) el fortalecimiento de la capacidad sancionatoria de la SNS” y “la materia de restitución de recursos de que trata el artículo 7º acusado, resulta ajena al eje temático sancionador”8, y que un “segundo eje temático (…) supone un redireccionamiento al interior de la entidad de Inspección, Control y Vigilancia pero en sintonía con el fortalecimiento de su capacidad de

5 Folio 28. 6 Folio 30. 7 Folio 29. 8 Folio 32. 11 actuación y respuesta sobre esta materia especial de restitución de recursos”9. Por tanto, el artículo bajo examen “lejos de fortalecer la capacidad institucional de la SNS, lo que hace es restarle competencias, por manera que, produce una ruptura al principio de unidad de materia en tanto que, se configura la inexistencia de un vínculo causal entre la condición de fortalecimiento como núcleo y eje temático y la decisión de quitarle competencias a la entidad”10. c) Precisó, finalmente, que “el artículo 7º ídem, no está siendo acusado por omisión legislativa relativa, pues, lo que se busca justamente es la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad del artículo por ser contrario de un lado al artículo 29 y 209 superiores y, del otro al principio de unidad de materia (…)”11.

IV. INTERVENCIONES

4.1. Departamento Nacional de Planeación12 Solicitó que la Corte se declare inhibida para pronunciarse de fondo en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia concreta de cargos. De forma subsidiaria, solicitó declarar exequibles las normas cuestionadas. 4.1.1. Respecto a los numerales 3 y 5 y los parágrafos 2º y 3º del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019, consideró que la accionante hizo una lectura fragmentada de las normas para estructurar sus cargos. En efecto, subrayó que el artículo 2º dispone que las facultades sancionatorias de la SNS están sujetas al

procedimiento administrativo sancionatorio, como lo prevé el parágrafo 6º del mismo artículo. Manifestó que estas normas buscan, precisamente, establecer reglas claras para garantizar el debido proceso, como ocurre, por ejemplo, con el parágrafo 3º que dispone que la SNS adoptará los criterios técnicos y jurídicos necesarios para la adecuada dosificación de la inhabilidad, además de que “se aplicará siempre de forma gradual y proporcional”13 lo cual obliga a fijar, en su concepto, criterios y dosificación equitativos. 4.1.2. Frente al parágrafo 1º (parcial) del ar