CC - C497-2019

Sentencia C-497/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional NORMATIVIDAD PRECONSTITUCIONAL-Postulados básicos para análisis de vigencia/RESERVA DE LEY ESTATUTARIAImprocedencia por no existir antes de Constitución de 1991 (…) a la luz del artículo 152 de la Constitución vigente, la materia regulada en la disposición demandada se encuentra sometida a reserva de ley estatutaria. No obstante, por tratarse de una regulación anterior a la Constitución de 1991 “no le resulta exigible, a posteriori, el haber sido tramitado como ley estatutaria”. CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione CORTE CONSTITUCIONAL-Pronunciamiento de fondo SORTEO COMO MECANISMO DEMOCRATICO-Desarrollo histórico En este sentido cabe concluir que el sorteo no fue instrumento ajeno a la democracia en sus orígenes y tampoco constituye una exótica novedad en las democracias de hoy, en las cuales se conserva el nexo que ya desde la antigüedad se había establecido entre la selección mediante la suerte y su naturaleza democrática. La intervención directa del ciudadano fue uno de los más importantes rasgos característicos de la organización política de Atenas que se orientaba a facilitar la participación popular en instituciones como el consejo y los tribunales, consistiendo lo directo “en el modo en el que son

reclutados sus miembros, por sorteo, más que en ser idénticos o en estar identificados con el pueblo” manteniendo, al mismo tiempo, su carácter participativo SORTEO COMO MECANISMO DEMOCRATICO-Validez en elecciones CONSTITUCION POLITICA-Asigna un valor fundamental a la democracia en aspectos procedimentales y sustanciales La definición del Estado colombiano como democrático, participativo y pluralista, entraña distintas características de nuestro sistema político: de un lado, que los titulares del poder público ejercen esa calidad en virtud de la voluntad popular de los ciudadanos, la cual se expresa mediante el voto depositado en el marco de procesos electorales los cuales se rigen, a su vez, por la regla democrática de las mayorías; de otro, que los ciudadanos no están limitados en su relación con el poder político a la elección de sus representantes, sino que también pueden controlarlos en el ejercicio de sus funciones e intervenir directamente en la toma de decisiones públicas; y, finalmente, y de acuerdo con la reformulación del concepto de democracia, que la voluntad de las mayorías tiene límites, de manera que la adopción de las decisiones mayoritarias debe respetar los derechos de las minorías y, en ningún caso, pueden llegar al extremo de desconocer los derechos fundamentales cuya vigencia constituye condición de posibilidad de la democracia constitucional adoptada en 1991. ESTADO DEMOCRATICO-Características del régimen político La definición del Estado colombiano como democrático, participativo y pluralista, entraña distintas características de nuestro sistema político: de un lado, que los titulares del poder público ejercen esa calidad en virtud de la

voluntad popular de los ciudadanos, la cual se expresa mediante el voto depositado en el marco de procesos electorales los cuales se rigen, a su vez, por la regla democrática de las mayorías; de otro, que los ciudadanos no están limitados en su relación con el poder político a la elección de sus representantes, sino que también pueden controlarlos en el ejercicio de sus funciones e intervenir directamente en la toma de decisiones públicas; y, finalmente, y de acuerdo con la reformulación del concepto de democracia, que la voluntad de las mayorías tiene límites, de manera que la adopción de las decisiones mayoritarias debe respetar los derechos de las minorías y, en ningún caso, pueden llegar al extremo de desconocer los derechos fundamentales cuya vigencia constituye condición de posibilidad de la democracia constitucional adoptada en 1991 DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Características El modelo de democracia que la Constitución prohíja se manifiesta, entonces, “en instituciones propias de la democracia representativa y en mecanismos de democracia directa”, con la pretensión de procurar “la complementariedad de los dos modelos, aprovechando las virtudes del sistema representativo” e incorporando algunos mecanismos “que hacen posible la intervención activa de los ciudadanos en la toma de decisiones” DERECHO DE PARTICIPACION-No es absoluto Ahora bien, los derechos de participación, como los demás derechos fundamentales, no tienen carácter absoluto, razón por la que el legislador, en desarrollo de la Constitución, puede establecer requisitos, condiciones y 2 limitaciones para su ejercicio, cuyo cumplimiento constituye condición de validez de las votaciones y, en general, de la participación ciudadana.

DERECHO DE PARTICIPACION EN LA CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO-Modelo de democracia participativa FUNCION ELECTORAL-Manifestación concreta del principio democrático Tal como fue definida en la Asamblea Nacional Constituyente, la función electoral es función pública de naturaleza política en cuanto expresión de soberanía y fuente del poder público. No tiene naturaleza estatal porque no corresponde a una competencia del Estado. Su titular es el pueblo excepto en cuanto a la función electoral o nominadora que la Constitución atribuye a determinadas autoridades estatales. FUNCION ELECTORAL-Definición La función electoral es, entonces, la función pública en cuyo ejercicio el pueblo participa en la conformación, ejercicio y control del poder político. Su titular originario es el pueblo y la ejerce mediante el voto depositado en procesos electorales cuya finalidad es asegurar la elección de las autoridades y corporaciones públicas que la Constitución señala, la revocatoria del mandato de los elegidos y la adopción directa de determinadas decisiones públicas. FUNCION ELECTORAL-Requisitos FUNCION ELECTORAL-Limitaciones DERECHO AL VOTO-Importancia (..) el voto, en cuanto ejercicio de función electoral y, por lo mismo, de soberanía, si bien puede ser sometido por el legislador a condiciones de validez individual y colectiva, resulta ser una pieza insustituible del modelo democrático participativo y pluralista consagrado en la Constitución

SISTEMA ELECTORAL-Concepto

SISTEMA DE MAYORIAS COMO FORMULA PARA

DESCIFRAR LA VOLUNTAD GENERAL MAYORIA RELATIVA-Definición/MAYORIA ABSOLUTADefinición La regla de la mayoría conduce a que se declare vencedor al candidato que

obtenga la mayoría de los votos, y se clasifica en relativa y absoluta. Se 3 denomina relativa cuando no se encuentra condicionada a una determinada cantidad de votos. Por el contrario, la mayoría absoluta es la mitad más uno o la mayoría de la totalidad de los votos depositados en una votación y, en los casos que señala la Constitución, conduce a una segunda vuelta electoral si ningún candidato alcanza tal mayoría en la primera votación VOTO Y ELECCIONES-Sistemas de control de validez PROCESOS ELECTORALES-Etapas Los procesos electorales, mediante los cuales los ciudadanos ejercen la función electoral, comprenden al menos las siguientes tres etapas: (i) la etapa preparatoria o preelectoral, (ii) la etapa electoral, y (iii) la etapa poselectoral SISTEMA ELECTORAL O SISTEMA DE ESCRUTINIO-Concepto JURADOS DE VOTACION-Función y competencia VOTO-Carácter secreto/ESCRUTINIO-Principio de publicidad UMBRAL-Elecciones donde se utiliza/CURUL-Adjudicación en caso de empate En la elección de corporaciones públicas, por el contrario, las curules se distribuirán, mediante la aplicación de fórmulas o reglas proporcionales (cifra repartidora o cociente), entre todas las listas que superen un mínimo de votos (umbral), excepto: (i) cuando ninguna supere el umbral, caso en el cual se distribuirán entre todas las inscritas de acuerdo con la regla de asignación que corresponda, y (ii) en las circunscripciones en las que se elige un miembro, en cuyo caso la curul se adjudicará a la lista que obtenga la mayor cantidad de

votos CORPORACIONES PUBLICAS-Escenarios cuando se presenta empate entre las listas que compiten por una curul CURUL-Adjudicación a listas que tengan una mayor cifra decimal/SORTEO COMO MECANISMO DEMOCRATICO-Solo se aplicara en casos en los cuales persiste el empate

CIFRA REPARTIDORA EN REGLAMENTO 01 DE 2003 DEL

CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Adjudicación de curules

PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Aplicación

SISTEMA DE CIFRA REPARTIDORA-Método

NORMA ACUSADA-Alcance general 4 Del alcance normativo de la disposición demandada se desprende (i) una premisa fáctica relativa a situaciones electorales en que el número de votos a favor de dos o más candidatos o listas sea igual; (ii) una consecuencia jurídica según la cual en estos casos, la elección se decidirá a la suerte; (iii) unas reglas operativas del sorteo según las cuales, en dichas ocasiones, las papeletas con los nombres de los candidatos que hubiesen obtenido igual número de votos serán colocadas en una urna, y un ciudadano designado por la corporación escrutadora extraerá una de las papeletas; y (iv) una conclusión jurídica, de conformidad con la cual el nombre que contenga la papeleta extraída al azar será el del candidato en cuyo favor se declara la elección. Esta norma es aplicable a cargos uninominales y corporaciones públicas de elección popular, aunque el ciudadano en su demanda solo hace referencia a los candidatos, esto es, a los cargos uninominales

Referencia: Expediente D-11996

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad

contra el artículo 183 del Decreto Ley 2241 de 1986, “Por el cual se adopta el Código Electoral”.

Actor: José Manuel Martínez González

Magistrado Sustanciador:

ANTONIO JOSE LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA:

I. ANTECEDENTES El ciudadano José Manuel Martínez González, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución, demandó el artículo 183 del Decreto Ley 2241 de 1986, “Por el cual se adopta

el Código Electoral”. Mediante Auto de diecisiete (17) de marzo de dos mil diecisiete (2017), el magistrado sustanciador admitió la demanda; ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Consejo Nacional Electoral y a la 5 Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; dispuso su fijación en lista; ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación para lo de su competencia; y dispuso, igualmente, con fundamento en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Abogacía, a la Comisión Colombiana de Juristas,

al Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga, a DEJUSTICIA, al profesor Antanas Mockus, a la Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia, a los directores del Departamento de Estadística de la Facultad de Ciencias de la Universidad Nacional y del Departamento de Matemáticas de la Facultad de Ciencias de la Universidad de los Andes, así como a los decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, del Rosario, de los Andes, del Norte, Externado de Colombia, Libre, Militar, Nacional de Colombia, Pontificia Javeriana, Industrial de Santander, Sergio Arboleda y Autónoma de Bucaramanga, para que, en caso de que lo estimaran conveniente, presentaran su concepto sobre la disposición demandada. Por Auto 305 del 21 de junio de 20171, la Sala Plena decidió suspender los términos de los procesos ordinarios de constitucionalidad que se encontraban en trámite ante la Corte, entre ellos el presente proceso. Concluido el control automático, único y posterior de constitucionalidad de las normas de implementación del Acuerdo Final2, motivo de la suspensión, procede la Sala a levantarla y, dado que encuentra cumplidos los trámites constitucionales y legales, entra a decidir acerca de la demanda presentada.

II. LA DISPOSICIÓN DEMANDADA La disposición acusada, según su publicación en el Diario Oficial No. 37.571 del 1º de agosto de 1986, es del siguiente tenor: DECRETO 2241 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral” EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la ley 96 de 1985,

previo dictamen del Consejo de Estado,

DECRETA:

TITULO VII

ESCRUTINIOS

CAPITULO V

Escrutinios Generales (…) 1 Con fundamento en el artículo transitorio 5 del Decreto 2067 de 1991, incorporado mediante el Decreto 889 de 2017. 2 De que trata el literal k) del artículo 1 y el inciso 3 del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 6 ARTICULO 183. Si el número de votos a favor de dos (2) o más candidatos o listas fuere igual, la elección se decidirá a la suerte, para lo cual, colocadas en una urna las papeletas con los nombres de los candidatos o de quienes encabezan las listas que hubiesen obtenido igual número de votos, un ciudadano designado por la corporación escrutadora extraerá de la urna una de las papeletas. El nombre que ésta contuviere será el del candidato o lista a cuyo favor se declara la elección”.

III. LA DEMANDA El actor considera que dicha disposición vulnera el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29, 40, 258, 260, 303 y 314 de la Constitución, porque la prevalencia del Estado Social de Derecho no se aviene a un precepto que contradice flagrantemente la democracia, toda vez que, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la suerte es un “encadenamiento de los sucesos, considerado como fortuito o casual” y responde a una casualidad a la que “se fía la resolución de algo”.

Señala que la disposición cuestionada “contraviene el espíritu pluralista y

participativo de las democracias modernas” y atropella la dignidad humana de los votantes y de los candidatos que, al término de unas elecciones populares, queden empatados, ya que sustituye el proceso de toma de decisiones correspondiente al electorado y el consiguiente derecho a participar en las votaciones, por la suerte que, finalmente, decidirá cuál de los candidatos resulta triunfador. A su juicio la apelación a la suerte “desdibuja totalmente los principios democrático, pluralista, participativo e integracionista” y esto mediante “una norma preconstitucional que genera efectos jurídicos en un Estado con una nueva Constitución y un nuevo ordenamiento jurídico distinto al establecido en la Constitución de 1886”, lo cual da lugar a “una notable situación de anacronismo” contraria al Estado Social de Derecho previsto en la Carta actual, por cuanto “desconoce abierta y arbitrariamente la voluntad del pueblo y, en el caso concreto, del electorado que desea ver el resultado de la decisión de las mayorías, y no el resultado de una apuesta o un golpe de azar”. Indica que la solución librada a la suerte desconoce el artículo 2º superior, así como diversos Tratados y Convenios Internacionales ratificados por Colombia, en cuanto encarga al Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. Puntualiza que el artículo 4º de la Constitución establece el rango superior de la Constitución en el ordenamiento jurídico, lo que debe hacerse valer,

7 especialmente tratándose de una norma expedida bajo el amparo de la Constitución anterior que, como la demandada, ignora el derecho a elegir y ser elegido y “vulnera la igualdad de trato y de derechos entre los candidatos y los sufragantes”, ya que prefiere la suerte en lugar de procurar “una segunda vuelta”. Añade que el artículo acusado “difumina el debido proceso” el cual solo sería acatado si, ante el empate, se optara por una segunda vuelta “para que sea el pueblo mediante el derecho al sufragio” quien “tome la decisión”, en concordancia con el derecho ciudadano a elegir y ser elegido y a tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática, derecho igualmente vulnerado, porque se impide a los ciudadanos “elegir a sus gobernantes aun cuando estos circunstancialmente hayan quedado con igual número de votos”, situación que, reitera, se superaría mediante una nueva elección que le permita al electorado volver a evaluar las propuestas y decidir sin recurrir al azar. Según el demandante, el artículo demandado desconoce el voto como derecho y como deber, pues el ciudadano no puede expresarse en una oportunidad adicional como acontece, por ejemplo, cuando debe repetirse por una sola vez la elección cuando del total de votos válidos los votos en blanco constituyan la mayoría. La acusación hace énfasis en que, de acuerdo con el artículo 260 de la Carta, los ciudadanos eligen directamente a los senadores y representantes, así como al presidente, al vicepresidente, gobernadores, diputados, alcaldes, concejales,

miembros de las juntas administradoras locales y, en su oportunidad, a los miembros de la Asamblea Constituyente y a las demás autoridades o funcionarios que la Carta señale, no obstante la disposición censurada deja a la suerte la elección de tales funcionarios. Finalmente, hace referencia a los artículos 303 y 314 de la Constitución, los cuales establecen que en cada departamento habrá un gobernador y en cada municipio un alcalde elegidos por el pueblo para periodos de cuatro años, los cuales resultan vulnerados por la disposición acusada, la cual regula una situación en sentido contrario a la Constitución vigente desde 1991.

IV. LAS INTERVENCIONES

1. Solicitud de inhibición El Ministerio del Interior solicitó a la Corte “declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda” o, de manera subsidiaria, declarar exequible la disposición censurada.

2. Solicitudes de exequibilidad En favor de la exequibilidad de la disposición demandada se pronunciaron la mayoría de los intervinientes, tales como la Universidad Militar Nueva Granada,

8 la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Universidad Autónoma de Bucaramanga y los ciudadanos Sergio Alejandro Urueña Betancur, Santiago Ariza Góngora y Juan Camilo Manuel Hoyos Muñoz, con fundamento en los siguientes argumentos: (i) Que al empate se llega después de agotado un proceso democrático en el que los votantes ejercieron el derecho a elegir y los candidatos a ser elegidos, en igualdad de oportunidades, por lo que no se desconoce la elección directa. (ii) Que la democracia no resulta afectada dado que el respaldo democrático

obtenido por los candidatos o listas empatados es equivalente, el sorteo preserva su esencia y garantiza, a su vez, tanto la igualdad de ciudadanos y de aspirantes, como la adopción pacífica de las decisiones. Consideran, en este sentido, que la regulación atacada no distorsiona la participación ni su ejercicio democrático, dado que los ciudadanos concurren a votar en condiciones de igualdad. (iii) Que a los candidatos o listas que empatan les asiste suficiente legitimación política, de tal modo que sobre cualquiera de los empatados puede recaer la decisión definitiva como consecuencia de un sorteo imparcial al que, adicionalmente, llegan con idéntica expectativa, debiéndose tener en cuenta, además, que la participación no es absoluta, por lo cual su ejercicio debe cumplirse según los términos previstos en el ordenamiento jurídico. (iv) Argumentan igualmente que la Constitución solo prevé que se repita una elección cuando los votos en blanco constituyan la mayoría del total de votos válidos y que la segunda vuelta está habilitada únicamente para la elección de presidente y vicepresidente de la República, de manera que lo que solicita el accionante no se encuentra determinado por el ordenamiento jurídico. (v) El legislador tiene un apreciable margen de configuración de la materia, en particular respecto de la etapa electoral en la cual cabe el azar, cuya regulación no rebasa los límites superiores, habida cuenta de que la democracia participativa establecida en la Carta se materializa de diversas maneras y en diferentes escenarios.

3. Solicitud de inexequibilidad Por su parte, la Universidad Industrial de Santander pidió la declaración de

inexequibilidad por considerar que la disposición es “retrógrada” e incompatible con la Constitución de 1991, pues dejar que la suerte defina una elección “se contrapone a los principios de democracia y participación plasmados en la Carta Política” e “impone un límite a la participación ciudadana”, porque “no se valora la decisión” de quienes votan y, finalmente, la elección directa no se materializa, sino que el resultado “se deja al azar y por cualquier persona”.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

9 El Procurador General de la Nación solicita a la Corte “declarar EXEQUIBLE el artículo 183 del Decreto 2241 de 1986, únicamente por los cargos examinados”. Comienza por advertir que la promulgación de la disposición demandada antes de la Constitución de 1991 “no es un factor que en sí mismo haga presumir su inconstitucionalidad, sino que, para pregonar su disconformidad con los preceptos superiores vigentes, es necesario confrontarla materialmente con el contenido de la Carta Política”, como reiteradamente lo ha señalado la Corte Constitucional. Hace referencia al modelo de democracia participativa incorporado en la Constitución de 1991 y en su carácter de “rasgo constitutivo del Estado” que implica el origen popular del sistema político, en la consagración de diversos mecanismos de participación y en su índole universal y expansiva. La participación, sin embargo, no puede entenderse de manera absoluta, porque para su desarrollo el legislador cuenta con la potestad de configuración, “cuyos límites han de estar enmarcados por los derechos fundamentales”. Indica que, en concordancia con las exigencias del debido proceso administrativo

electoral, el ejercicio del sufragio se encuentra sometido a reglas “que buscan preservar el orden en los procesos electorales y conservar el control de los comicios por parte del Estado, reglas de cuyo respeto depende que la democracia permita la tramitación pacífica de los conflictos y la resolución de las diferencias”. Advierte, por otra parte, que la Constitución no exige una segunda vuelta para todo tipo de elecciones populares, “pues únicamente se refiere a ello en el artículo 190, relativo a la elección del presidente y del vicepresidente de la República”, correspondiéndole al legislador respecto de otras elecciones “establecer las reglas y criterios para garantizar los derechos políticos de los ciudadanos en el marco de un sistema político definido como democracia participativa”. El desempate confiado al azar “no rebasa los límites de configuración legislativa en esta materia, porque la democracia y la participación como principios fundamentales del Estado y manifestación de la soberanía popular, no se ponen en tela de juicio por lo dispuesto en el artículo 183 del Decreto 2241 de 1986”, dado que los ciudadanos pueden manifestar su voluntad libremente sin desmedro del carácter universal y expansivo del sufragio y sin que se impida “que el voto sea igual, directo, secreto, libre y programático o se olvide la importancia de que los candidatos, los partidos y los movimientos políticos, tengan la posibilidad de ser elegidos”. Agrega que recurrir al azar ante el empate excepcional “no contradice el valor de la democracia, dado que con ello no se desconoce la voluntad del electorado -en cuanto precisamente los aspirantes a ser elegidos fueron apoyados

10 numéricamente de igual manera por los votantes-, ni se vacía de contenido la naturaleza del voto programático, pues el empate lo que demuestra es que cualquiera de los dos candidatos -con sus respectivos programas de gobiernogozaría de la legitimidad democrática”. El azar, entonces, no es una injerencia indebida en el ejercicio de los derechos políticos ni acto de autoridad que prive a la ciudadanía de sus derechos, sino que es un “procedimiento objetivo e imparcial, que no transgrede el núcleo esencial del derecho al sufragio, por ser una medida que no impide la actividad subjetiva de ejercicio del derecho, conservando intacta la obligación de las autoridades y de los particulares de no impedirlo, y es a su vez una forma de otorgar efectividad y validez al ejercicio de votar, entendido en su dimensión de derecho, así como en su manifestación de contribuir a la formación de la voluntad política”. Puntualiza que, según la legislación electoral, las comisiones escrutadoras deben asegurar la representación proporcional de los partidos y grupos políticos, cuya composición y funciones aseguran la autonomía e independencia de dichas corporaciones. Finaliza señalando que el acto administrativo mediante el cual se declara la elección de un candidato o lista es susceptible de cuestionamiento judicial mediante las vías procesales contempladas al efecto, de donde surge que “dejar a la suerte la decisión sobre cuál candidato o lista es elegido cuando exista un empate, no afecta la democracia como régimen político, la soberanía del pueblo, ni el debido proceso electoral”.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. La competencia La Corte Constitucional, de conformidad con el numeral 5 del artículo 241 de la

Constitución, es competente para conocer de la demanda de la referencia, pues se dirige contra una disposición que hace parte de un decreto con fuerza de ley3 dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República mediante la Ley 96 de 1985. Sobre el particular conviene precisar que la Corte, invariablemente, ha asumido competencia para decidir sobre demandas de inconstitucionalidad contra decretos con fuerza de ley pese a no haber sido dictados con fundamento en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución, sino en el artículo 76, numeral 12, de la Constitución de 1886 derogada en 1991. Como lo advirtió en la Sentencia C-049 de 2012, la Corte ha basado su competencia, en unos casos, en el numeral 5 del artículo 150 de la Constitución -en cuanto “decretos con fuerza de ley”-, y en otros en el numeral 4 de la misma disposición -interpretando la expresión “leyes” en sentido material-”4. 3 Artículo 183 del Decreto Ley 2241 de 1996 4 Ver Sentencias C-189, C-250 y C-557 de 1994, C-217 de 1996, C-032, C-232, C-456 y C-472 de 1997, C-602, C-740 y C-927 de 2000, C621 de 2004, C-061 de 2005, C-790 y C-990 de 2006, C-094 y C-909 de 2007, C-230A de 2008, C-062, C-384 y C-522 de 2009. 11

2. Cuestiones Previas 2.1. Control de normas anteriores a la Constitución de 1991. Reserva de ley

estatutaria Dado que la demanda se dirige contra una disposición expedida antes de la Constitución de 1991 y que el actor funda algunos de sus reproches en este hecho, es preciso comenzar por recordar que el control de su constitucionalidad, por su contenido material, se adelanta a la luz de las normas constitucionales vigentes, como lo ha sostenido reiterada, sistemática y pacíficamente la jurisprudencia de esta Corporación5. Ha dicho igualmente la Corte que la legislación preexistente conserva su vigencia en la medida en que la nueva Constitución no contenga normas que resulten incompatibles con aquella. Sobre el particular precisó en la Sentencia C-014 de 19936: Con respecto a la legislación preexistente las exigencias del principio de seguridad jurídica y certidumbre se satisfacen de una manera diversa. La regla dominante en este nuevo universo normativo reconoce que el tránsito constitucional no conlleva necesariamente la derogación de todas las normas expedidas durante la vigencia de la Constitución derogada. Por tanto, la legislación preexistente conserva toda su vigencia en la medida en que la nueva Constitución no establezca reglas diferentes. La diferencia entre la nueva Constitución y la ley preexistente debe llegar al nivel de una incompatibilidad real, de una contradicción manifiesta e insuperable entre los contenidos de las proposiciones de la Carta con los de la ley preexistente. Por tanto, no basta una simple diferencia. Todo lo anterior supone un análisis de profundidad realizado por el juez competente quien será, en últimas, el llamado a determinar la naturaleza y alcance de la contradicción. En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha expuesto que la

legislación anterior a la nueva Constitución conserva su vigencia pese a la derogatoria o modificación de las normas constitucionales con fundamento en las cuales se expidieron, siempre que no sea incompatible con el nuevo orden constitucional: (...) la legislación preconstitucional, (...) conserva su vigencia pese a la derogatoria de las normas constitucionales a cuyo abrigo se expidieron, debiendo en todo caso conformarse en su interpretación y aplicación al nuevo orden constitucional7. 5 Ver Sentencia C-926 de 2006 entre muchas otras. 6 Doctrina reiterada, entre otras, en las Sentencias C-281 de 1994 y C-955 de 2001. En esta última providencia dijo la Corte: “(…) el proceso de tránsito constitucional no implica una abolición total del régimen jurídico preexistente, sino una exigencia de subordinación del mismo a los cánones del nuevo esquema superior”. 7 Sentencia C-486 de 1993 12 De otra parte, a la luz del artículo 152 de la Constitución vigente, la materia regulada en la disposición demandada8 se encuentra sometida a reserva de ley estatutaria9. No obstante, por tratarse de una regulación anterior a la Constitución de 1991 “no le resulta exigible, a posteriori, el haber sido tramitado como ley estatutaria”10. 2.2. La aptitud sustantiva de la demanda El Ministerio del Interior solicita a est