CC - C504-2020

Sentencia C-504/20

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Incumplimiento de requisito PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Función inherente a los fines del Estado Social de Derecho Conforme lo ha destacado esta corporación, por su estrecha vinculación con la satisfacción de los derechos de las personas -como la vida y la salud-, el Constituyente de 1991 concibió la prestación de los servicios públicos como una función inherente a la finalidad social del Estado, imponiéndole a éste la obligación correlativa de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (C.P. art. 365). Con ese objetivo, el propio Constituyente estableció los principios y lineamientos básicos que deben regir la prestación de los servicios públicos y delegó en el Legislador la facultad para fijar su régimen jurídico, en particular, el régimen aplicable a los servicios públicos domiciliarios. SERVICIOS PUBLICOS-Características constitucionales SERVICIOS PUBLICOS-Garantía de prestación eficiente por el Estado/SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Alcance de la garantía de prestación eficiente por el Estado SERVICIOS PUBLICOS-Abandono del concepto de gratuidad REGIMEN TARIFARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Fijación por el legislador y determinación de entidades competentes TRIBUTO-Clases La Constitución admite la existencia de impuestos, tasas y contribuciones (especiales y parafiscales) que se distinguen en función de la especificidad del sujeto pasivo; la causación en función de la capacidad contributiva, la pertenencia a un sector, o la recepción de un servicio o beneficio; y, la

existencia, o inexistencia, de una contraprestación, servicio o beneficio directo para el contribuyente que la paga. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha fijado unos criterios que permiten diferenciar las contribuciones y establecer la tipología de los tributos. La jurisprudencia también ha permitido constatar que en cada caso particular se debe analizar a profundidad la naturaleza jurídica del tributo, por cuanto, la denominación legal no siempre corresponde con precisión al contenido material del tributo sometido a examen de constitucionalidad. TRIBUTO-Elementos/TRIBUTO-Sujeto activo/TRIBUTO-Sujeto pasivo/TRIBUTO-Base gravable y tarifa/TRIBUTO-Hecho generador CONTRIBUCION ESPECIAL AL CONSUMO DE ENERGIAElementos como impuesto de carácter nacional definidos por el legislador CONTRIBUCION ESPECIAL AL CONSUMO DE ENERGIANaturaleza RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Prohibición que se aplica exclusivamente a las rentas de naturaleza tributaria o impuestos de carácter nacional incluidos en el Presupuesto General de la Nación GASTO PUBLICO SOCIAL-Importancia GASTO PUBLICO SOCIAL-Limitación de ciertas erogaciones en beneficio de personas en situación de penuria/GASTO PUBLICO SOCIAL-Prioridad

PRINCIPIO DE RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICOObjetivos

FONDO EMPRESARIAL DE LA SSPD-Patrimonio autónomo FONDO EMPRESARIAL DE LA SSPD-Destinación de recursos (…) el pago de las obligaciones financieras en las que incurra el Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para

garantizar la prestación del servicio de energía eléctrica de las empresas de energía eléctrica en toma de posesión en el territorio nacional, como es el caso de Electricaribe S.A. E.S.P., si bien es fundamental para salvar a dicha empresa, no es un gasto que tienda por sí mismo, al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecución de metas y objetivos PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Límite a la actividad del legislador

Expediente: D-13622

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 313 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

Actor: Hugo Palacios Mejía.

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D. C., tres (3) de diciembre dos mil veinte (2020) 2 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 40.6 de la Constitución Política, y en armonía con lo dispuesto en los artículos 241.4 y 242 de la misma, el ciudadano Hugo Palacios Mejía demandó el artículo 313 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el

Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, por considerar que dicha disposición es contraria a la Constitución Política.

2. Mediante auto del 15 de enero de 2020, el Magistrado sustanciador (i) admitió la demanda; (ii) dispuso se corriera traslado al Procurador General de la Nación; (iii) que paralelo a ese término se fijara en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana; (iv) ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, el Presidente del Congreso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Minas y Energía, para que, de considerarlo pertinente conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas; e (vi) invitó a participar a varias organizaciones y universidades del país1.

A. NORMA DEMANDADA

3. A continuación, se transcribe la norma demandada, resaltando y subrayando en negrilla el texto cuya inexequibilidad se solicita por el demandante: “LEY 1955 DE 2019

(mayo 25) D.O. 50.964, mayo 25 de 2019 por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Artículo 313. Sobretasa por kilovatio hora consumido para fortalecer al fondo empresarial en el territorio nacional. A partir de la expedición de la presente ley y hasta el 31 de diciembre de 1 INVITAR a participar en este proceso, por medio de la Secretaria General, al Departamento Nacional de Planeación, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a la Comisión de Regulación de

Energía y Gas, a la Cámara Colombiana de Energía, a la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica -Acolgen, a la Asociación Nacional de Empresas Generadoras -Andeg, a la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones -Andesco, a la Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica -Asocodis, al Comité Asesor de Comercialización -CAC, al Consejo Nacional de Operación -CNO, a la Organización Latinoamericana de Energía -Olade, a Ser Colombia, a la Asociación Nacional de Empresarios -ANDI y a los Decanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás sede Tunja, de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena y de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, para que, si lo estiman conveniente, mediante escrito que deberá presentarse dentro de los diez (10) días siguientes al de recibo de la comunicación respectiva, emitan su concepto técnico especializado sobre las disposiciones que son materia de la impugnación. 3 2022, créase una sobretasa nacional de cuatro pesos moneda legal colombiana ($4 COP) por kilovatio hora de energía eléctrica consumido, que será recaudada por los comercializadores del

servicio de energía eléctrica y girada al Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. La sobretasa será destinada al pago de las obligaciones financieras en las que incurra el Fondo Empresarial para garantizar la prestación del servicio de energía eléctrica de las empresas de energía eléctrica en toma de posesión en el territorio nacional. El hecho generador será el kilovatio hora consumido, y los responsables del pago de esta sobretasa serán los usuarios de los estratos 4, 5 y 6, los usuarios comerciales e industriales y los no regulados del servicio de energía eléctrica. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios reglamentará el procedimiento para dar cumplimiento a lo previsto en este artículo. El servicio de transporte masivo que se mueva con energía eléctrica estará excluido de la sobretasa de la que trata el presente artículo”.

B. LA DEMANDA

4. Señala el demandante que la norma acusada vulnera lo dispuesto en los artículos 13, 29, 89, 95.9, 338, 359 y 363 de la Constitución de 1991, y por consiguiente solicita se declare su inexequibilidad.

5. Primer cargo: La sobretasa del artículo demandado es un impuesto cuyo recaudo no se destina a uno de los propósitos para los cuales la Constitución permite crear “rentas de destinación específica” (artículos 359 e inciso 2 del artículo 338 de la Carta Política). Sobre el particular, manifestó el demandante que (i) por las características de la norma se crea un impuesto, no una sobretasa. Esto, en su opinión, obedece al hecho de que no

se trata del precio que se paga por la electricidad que recibe el usuario, y debe ser pagado inclusive por usuarios que no reciben energía de las empresas en toma de posesión. Igualmente, consideró que (ii) corresponde al deber del Estado asegurar que se presten los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional (art. 365 superior); y (iii) la Nación y las entidades territoriales no están habilitadas sino excepcionalmente para ser prestadoras del servicio eléctrico en Colombia.

6. A continuación, afirmó que la sobretasa que crea el artículo 313 de la Ley 1955 de 2019 o Ley del PND no es una de las rentas nacionales para las cuales el artículo 359 superior, autoriza una destinación específica. De esta forma, considera que no se puede tratar como una “inversión social”, en la medida que, el objetivo de la norma es la atención del servicio de deuda, el cual no se puede enmarcar en la definición de “gasto social” a la que se refiere el artículo 41 del Decreto 111 de 1996. Asimismo, no cumple las características de especificidad, ni el requisito de distribución territorial al que hace referencia el segundo inciso del artículo 350 de la Carta Política.

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7. Con base en lo anterior, manifestó el demandante que el impuesto creado es inconstitucional por vulneración a lo dispuesto en los artículos 338 y 359 superior.

8. Segundo cargo: La sobretasa de la norma demandada viola los principios de igualdad, equidad, eficiencia y progresividad (artículos 13, 95.9 y 363 superior). Tras realizar un juicio de proporcionalidad en sentido estricto, afirmó el demandante que el artículo demandado: (i) no tiene una

finalidad constitucionalmente imperiosa, urgente o inaplazable, al tener como objetivo financiar la improvisación y la morosidad. Asimismo, es un medio ilegítimo al advertir las diferencias entre los ingresos y capacidad económica en los estratos 4, 5 y 6. Asimismo, indicó que en (ii) tratándose de un servicio público esencial, existe un evento de doble tributación, contrario a la equidad, pues dicha tributación se da sobre el mismo consumo del servicio público esencial, a cargo de los mismos sujetos; y que (iii) se grava a la misma tarifa a usuarios diferentes por estratos y grupos de empresas comerciales e industriales, sin tener en cuenta el principio de progresividad. Concluyó este cargo señalando que el Estado dispone de otros medios constitucionales para asignar recursos, como créditos, traslados de presupuesto, recorte de gastos; y que la improvisación y la falta de diligencia no pueden remediarse sacrificando los principios de igualdad, equidad y progresividad de los tributos2.

9. Tercer cargo: El artículo demandado incurre en una omisión legislativa relativa y viola los principios de igualdad y legalidad al no establecer, en forma directa o por referencia, procedimientos eficaces para proteger los derechos de los comercializadores, y una definición cierta y directa del sujeto pasivo del impuesto que crea (artículos 13, 29, 89 y 338 de la Constitución). Sostuvo el ciudadano que (i) no existe un sentido natural y obvio, de uso general, que permita entender el sentido del concepto “usuario consumidor de electricidad”; (ii) la Ley 142 define “usuario” en una forma

distinta a la Ley 143 de 1994; (iii) dichas definiciones son irreconciliables entre si, por cuanto, las contenidas en la mencionada Ley 142 de 1994 se basan en concepto de beneficio a una persona, con independencia de la razón por la que recibe el mismo; mientras que la definición de la Ley 143 de 1994 se basa en el título sobre el que es fundamental recibir el servicio prescindiendo de quién se beneficie; (iv) dichas definiciones deben ser leídas en el marco de cada una de las normas aplicables; y (v) la facultad reglamentaria otorgada por el legislador a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, no permite subsanar la ausencia de regulación o remisión a un procedimiento eficaz para proteger los derechos de los consumidores y comercializadores, vulnerando de esta manera el derecho fundamental al debido proceso de los contribuyentes.

C. INTERVENCIONES

10. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente3 dos escritos de intervención4. Los intervinientes solicitaron la declaratoria 2 Ver cuaderno principal, folio 33. 3 El término para que los invitados conceptuaran, así como el término de fijación en lista, transcurrieron entre los días 27 de enero de 2020 al 7 de febrero de 2020. 4 En la Secretaría General de la Corte Constitucional se recibieron las siguientes intervenciones: (i) el 7 de febrero de 2020, la Universidad Externado, a través del Centro Externadista de Estudios Fiscales y la señora Olga Lucía González, en calidad de Directora del Departamento de Derecho Fiscal; (ii) el 7 de febrero de

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de exequibilidad de las disposiciones acusadas. De forma extemporánea se recibieron dos solicitudes5.

11. Solicitud de exequibilidad. Los intervinientes que se pronunciaron de fondo sobre la demanda solicitaron a la Corte que declare la constitucionalidad de la norma acusada. Los argumentos sobre los cuales sustentaron dicha solicitud se resumen en los siguientes párrafos.

12. Primero, señalaron los intervinientes que la norma acusada es constitucional, puesto que, la Constitución Política permite crear impuestos de destinación especifica. La “sobretasa por kilovatio hora consumido para fortalecer al Fondo Empresarial en el territorio nacional” se encuentra dentro de una de las excepciones previstas en el artículo 359 de la Constitución Política, debido a que, su destinación está encaminada a garantizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios cuya continuidad se encuentre en riesgo. Así mismo, la destinación mencionada está en armonía con los fines esenciales del Estado (artículo 2°, Constitución Política) y el deber del Estado de “asegurar” la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios “a todos los habitantes del territorio nacional” (artículo 365 Constitución Política). Por lo que, la sobretasa prevista en la norma acusada es una modalidad de inversión social, la cual se ajusta a la excepción contenida en el numeral 2° del mencionado artículo 359 superior.

13. Segundo, la tarifa de la sobretasa no vulnera los principios de igualdad, equidad y progresividad de los tributos porque “la carga económica del impuesto aumenta conforme incrementa el consumo de energía” y “los

usuarios de los estratos 1, 2 y 3 no son sujetos pasivos”. Además, no existe una “doble tributación”, dado que, el hecho gravable de la norma acusada es diferente al de la “contribución por solidaridad” prevista en el artículo 47 de la Ley 143 de 1994.

14. Tercero, la norma acusada no vulnera los principios de legalidad y debido proceso, en razón a que fueron definidos los elementos esenciales del tributo y el ordenamiento jurídico contempla un procedimiento para controvertir las inconformidades surgidas por parte de contribuyentes y comercializadores. Al respecto, manifestaron que el sujeto pasivo de la sobretasa se encuentra determinado, dado que la palabra “usuario” está definida en el artículo 14.33 de la Ley 142 de 1994 y en el artículo 11 de la Ley 143 de 1994. Finalmente, indicaron que la sobretasa por kilovatio hora consumido a la que hace referencia la norma demandada está incluida en la factura del servicio público domiciliario de energía eléctrica y, por ende, el 2020, en intervención conjunta, el Ministerio de Minas y Energía, por intermedio del señor Lucas Arboleda Henao, en condición de Jefe de a Oficina Asesora Jurídica; el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través del señor Esteban Jordan Sorzano en calidad de delegado del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público; el Departamento Nacional de Planeación, por intermedio de la señora Marcela Gómez Martínez, en condición de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica; la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a

través de la señora Ana Karina Méndez Fernández, en calidad de Jefe de la Oficina Jurídica; y, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por intermedio de Clara María González Zabala, en su condición de Secretaria Jurídica. 5 En la Secretaría General de la Corte Constitucional se recibieron las siguientes intervenciones de forma extemporánea: (i) el 24 de febrero de 2020, el Consejo Nacional de Operación, a través del señor Alberto Olarte Aguirre, en calidad de Secretario Técnico; (ii) el 5 de agosto de 2020, la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE), por intermedio del señor Alfonso Blanco Bonilla, en calidad de Secretario Ejecutivo. El CNO no remitió concepto ni solicitud específica orientada a debatir la constitucionalidad de las normas según los cargos planteados y, la OLADE solicitó que se le informara si el plazo había sido ampliado para poder intervenir. 6 procedimiento que debe seguir el contribuyente para discutir su contenido está dispuesto en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994. Por lo anterior, no se puede predicar una omisión legislativa relativa, y la norma demandada se ajusta a los mandatos constitucionales.

D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA

NACIÓN

15. Mediante el concepto No. 6717 del 6 de marzo de 2020, el Procurador General de la Nación solicitó declarar la exequibilidad de la norma demandada. Los argumentos sobre los cuales sustentó dicha solicitud se resumen a continuación.

16. Sobre el primer cargo. Al respecto, manifestó que la norma acusada

establece un impuesto, y no, una tasa. En ese sentido, señaló que el impuesto mencionado “se encuentra entre las excepciones a las rentas nacionales de destinación específica, porque su recaudo está dirigido a la inversión social”, en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 365 de la Constitución Política.

17. Sobre el segundo cargo. Consideró que la sobretasa no impone una carga excesiva ni desproporcionada, en la medida en que “imparte un trato diferente entre sujetos desiguales” teniendo en cuenta el consumo de energía eléctrica de los sujetos pasivos. Asimismo, indicó que no existe una “doble tributación” respecto a la “contribución por solidaridad”, puesto que, el hecho generador de esta es ser usuario del servicio público de energía y su finalidad es “la redistribución del ingreso, inherente a los servicios públicos domiciliarios, en beneficio de los estratos 1, 2 y 3 independientemente de la empresa que preste el servicio”. En cambio, el hecho gravable de la norma acusada es el kilovatio hora consumido y, su objeto es “salvaguardar la prestación del servicio de energía eléctrica por parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios en toma de posesión, en vigencia del precepto impugnado”.

18. Sobre el tercer cargo. En cuanto al presente cargo, sustentó, con base en las sentencias C-822 de 2011, C-459 de 2013 y C-278 de 2019, que “no se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es

determinable a partir de ella”. Por ende, indicó que el sujeto pasivo del tributo es el mismo al que se refiere el término “usuario” en las Leyes 142 y 143 de 1994, así como también, está directamente relacionado con los usuarios del servicio público de energía eléctrica. Por otro lado, frente a la omisión legal de fijar el procedimiento judicial para proteger los derechos de los usuarios y de los comercializadores del servicio, manifestó que el valor del impuesto es un cobro incluido dentro de la factura, por lo que, debe someterse al procedimiento general establecido en la Ley 142 de 1994.

19. En suma, los escritos de intervención y las solicitudes presentadas a la Corte oportunamente en relación con la presente demanda se resumen así: Intervinient Concepto Solicitud e Procurador Manifestó que (i) la norma demandada se Exequible

7 Intervinient Concepto Solicitud e General de encuentra entre las excepciones de rentas la Nación nacionales de destinación específica, puesto que, el propósito de garantizar la prestación del servicio de energía eléctrica se concreta a través de la inversión social, dado que contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de la población, el bienestar general y satisfacción de necesidades básicas insatisfechas. (ii) La disposición censurada no incurre en doble tributación por cuanto los hechos generadores o gravables y la destinación, de ambas contribuciones, son diferentes. (iii) Finalmente, sostuvo que no se configura una omisión legislativa relativa porque los sujetos pasivos del tributo son determinables, y los usuarios del servicio y comercializadores del mismo cuentan

con la posibilidad de controvertir las decisiones referentes a la facturación del servicio prestado, conforme a lo previsto en la Ley 142 de 1994. Ministerio Expresaron que (i) los servicios públicos Exequible de Minas y domiciliarios son inherentes a la finalidad social Energía, del Estado. Por ende, el recaudo de la sobretasa, Ministerio establecido en la norma demandada, se destina a de Hacienda una modalidad de inversión social, en la medida y Crédito de que existe una estrecha relación de los Público, servicios públicos domiciliarios con la Departame realización de los fines del Estado Social de nto Derecho. (ii) La destinación específica del tributo Nacional de del artículo acusado tiene como objeto el pago de Planeación. las obligaciones financieras en las que incurra el Superintend Fondo Empresarial de la SSPD y, constituye un encia de gasto público social, en tanto, le permite a dicho Servicios Fondo obtener los recursos indispensables para Públicos garantizar la efectiva prestación del servicio Domiciliari público de energía -servicio público domiciliario os, esencial-. (iii) La medida supera el test de Departame igualdad leve6. (iv) Se cumple con el principio de nto progresividad en la sobretasa, debido a que, la Administrat carga tributaria aumenta conforme aumenta el ivo de la consumo de energía eléctrica y, la población más Presidencia vulnerable fue excluida del pago de la sobretasa. (v) No existe una doble tributación, debido a que, el hecho generador establecido en la norma demandada es diferente al de la “contribución por solidaridad”. Además, la norma acusada (vi)

no incurre en omisión legislativa, ni vulnera los principios de igualdad y legalidad, pues define de forma cierta y directa el sujeto pasivo del 6 Los intervinientes indicaron que, en referencia de la sentencia C-104 de 2016, el grado de intensidad que se debía utilizar en el juicio de igualdad debía ser el leve, puesto que, el mencionado es “(…) comúnmente empleado para estudiar materias económicas, tributarias o de política internacional (…)”. 8 Intervinient Concepto Solicitud e impuesto. Finalmente, (vii) la sobretasa está incluida en la factura y, con base en los principios de efecto útil de las normas y conservación del derecho, se debe aplicar el procedimiento dispuesto en la Ley 142 de 1994 para discutir las inconformidades respecto de su contenido. Universidad (i) La mera constatación de que un impuesto Exequible Externado tiene destinación específica, no lo hace contrario de a la Constitución Política. En ese sentido, Colombia mencionó que (ii) la destinación de la sobretasa sí corresponde a inversión social en los términos del artículo 41 del Decreto 111 de 1996, debido a que, será destinada al pago de las obligaciones financieras en las que incurra el Fondo Empresarial de la SSPD para garantizar la prestación del servicio de energía eléctrica de las empresas en toma de posesión en el territorio nacional. Esta destinación se encuentra en línea con el artículo 365 de la Constitución Política y entre las excepciones de que trata el numeral 2 del mencionado artículo. Por último, (iii) no se presenta una vulneración del principio de certeza

tributaria porque la norma acusada señala el sujeto pasivo de la sobretasa y, aplicando el artículo 28 del Código Civil7, el término “usuario” está debidamente definido en el artículo 14.33 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 11 de la Ley 143 de 1994.

II. CONSIDERACIONES

A. COMPETENCIA

20. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

B. CUESTIONES PREVIAS

21. La Sala Plena de esta Corte es competente para analizar la procedibilidad de la demanda de inconstitucionalidad. En sentencia C-623 de 2008, la Corte precisó que “[a]un cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función 7 ARTICULO 28. SIGNIFICADO DE LAS PALABRAS. Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal. 9 constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los

decretos con fuerza de ley”8.

22. El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 dispone que la demanda debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la acusación, comúnmente denominadas concepto de violación; (iv) el señalamiento del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso, y (v) la razón por la cual la Corte es competente.

23. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el concepto de la violación se formula debidamente cuando (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas –lo cual implica señalar aquellos elementos materiales que se estiman violados–; y (iii) se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución.

24. Como lo señaló esta Corte en la sentencia C-1052 de 2001, toda demanda de inconstitucionalidad debe, como mínimo, fundarse en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. A partir de dicha sentencia, la Corte Constitucional ha reiterado, de manera uniforme, que las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo

que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”9.

25. En consecuencia, esta Sala pasará a estudiar si los cargos propuestos por la demanda cumplen con los requisitos mencionados en el numeral 24 anterior.

Caso concreto: Aptitud sustantiva de la demanda

26. El primer y segundo cargo formulados por el demandante, se presentan aptos y la Sala Plena emprenderá su análisis de fondo. Considera la Corte que los cargos formulados por el accionante, referentes a la violación al artículo 359 superior (primer cargo), así como a una potencial violación de los principios de igualdad, equidad, eficiencia y progresividad (arts. 13, 95.9 y 362 superior) (segundo cargo) son: (i) claros, debido a que es plausible derivar un hilo conductor para determinar si la disposición cuestionada 8 Corte Constitucional, sentencias C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013. 9 Corte Constitucional, sentencia C-330 de 2013. 10 vulnera los preceptos constitucionales señalados. Además, (ii) son ciertos, por

cuanto los argumentos que fundamentan las acusaciones recaen sobre una proposición jurídica real y existente. Asimismo, (iii) se sustentan en afirmaciones concretas y determinadas que obedecen a razones de naturaleza constitucional, por lo cual los argumentos expuestos para sustentar estos cargos son esp