CC-C508-1996

Sentencia C-508/96

DECRETO COMPILADOR-Alcance y competencia Desde el punto de vista formal, estos decretos compiladores no tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas normas legales sin cambiar su redacción y contenido, todo con el único fin de facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen únicamente una finalidad sistemática, pero no derogan ni crean nuevas normas legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición legal autónoma. Corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales. AUTONOMIA PRESUPUESTAL AMPLIADA-Naturaleza En Colombia, el modelo que impera es el de la autonomía presupuestal ampliada, según el cual las entidades territoriales están limitadas por las disposiciones y los principios establecidos en la Constitución y la ley, y específicamente por lo señalado en la respectiva ley orgánica. PRESUPUESTO PARA GASTOS DE FUNCIONAMIENTO MUNICIPAL-Competencia legislativa para regulación/GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE CONTRALORIAS MUNICIPALES Y DISTRITALES-Facultad legislativa para establecer límites/UNIDAD PRESUPUESTAL El legislador está facultado constitucionalmente para establecer límites a la elaboración y aprobación del presupuesto de gastos de funcionamiento de las contralorías municipales y distritales, por cuanto además dicho tope máximo se debe calcular con base en el presupuesto vigente incrementado

máximo en un porcentaje igual al del índice de precios al consumidor previsto para la respectiva vigencia fiscal, sin que con ello se lesione la autonomía presupuestal de las entidades territoriales. Si ello no fuera así, la unidad presupuestal consagrada en la Carta Política debería ceder ante la autonomía territorial de los municipios y distritos especiales, lo cual atentaría contra la prevalencia del interés general sobre el particular consagrado en la Constitución, y contra el referido principio de unidad, pilar sobre el cual se establece constitucionalmente el sistema presupuestal colombiano. La Carta ha atribuido competencia al Legislador para regular los gastos municipales, dentro del respeto del contenido esencial de que gozan las entidades territoriales.

Referencia: Expediente D-1255

Normas demandadas: Artículos 28 de la Ley 225 de 1995 y 106 del Decreto 111 de

1996.

Temas: Compilación de normas legales y competencia de control de la Corte.

Autonomía territorial, unidad presupuestal y Ley orgánica de presupuesto. Razonabilidad presupuestal, vigilancia fiscal y limitación a los gastos de funcionamiento de las contralorías y personerías distritales y municipales.

Actor: Camilo Calderón Rivera.

Magistrado Ponente:

Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ

CABALLERO.

Santafé de Bogotá, ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996). La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz, y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio

Hernandez Galindo, Fernando Hinestrosa Forero, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa

EN NOMBRE DEL PUEBLO

Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA

I - ANTECEDENTES.

El ciudadano Camilo Calderón Rivera presentó demanda de inconstitucionalidad contra el contra los artículos 28 de la Ley 225 de 1995 "Por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto" y 106 del Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", la cual fue radicada en esta corporación con el número D-1255. La demanda fue sustanciada por el Magistrado Hernando Herrera Vergara, quien ordenó que el negocio se fijara en la Secretaría General de la Corte Constitucional por el termino de (10) días para asegurar la intervención ciudadana;se comunicara la iniciación del proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Contralor general de la República y al Ministro de Hacienda y Crédito Público, para que conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. La Sala Plena de esta Corporación, en sesión celebrada el día 12 de septiembre de 1996, resolvió designar como nuevo ponente al Magistrado Alejandro Martínez Caballero, en razón a que el Magistrado Hernando Herrrera Vergara se declaró

impedido para el estudio y decisión del proceso en mención. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procedió la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.

II. EL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.

Ela rtículo 28 de la Ley 225 de 1995 acusado preceptúa: "LEY 225 DE 1995 (diciembre 20) Por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades DECRETA: ARTICULO 28. Los Alcaldes y los Concejos distritales y Municipales, al elaborar y aprobar los presupuestos, respectivamente, tendrán en cuenta que las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las Contralorías y Personerías, no podrán ser superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al índice de precios al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal. Por su parte, el artículo 106 del Decreto 111 de 1996 señala: Decreto Número 111 de 1996 "Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto" El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionale sy legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1995, y CONSIDERANDO Que la Ley 225 de 1995 introdujo algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 y a la Ley 179 de 1994, Orgánicas del Presupuesto, y en su artículo

24 autorizó al Gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido; Que la compilación que el Gobierno efectúa mediante el presente Decreto será el Estatuto Orgánico del Presupuesto, según lo dispone el artículo 24 de la Ley 225 de 1995,

DECRETA: (...) Artículo 106: Los Alcaldes y los Concejos distritales y Municipales, al elaborar y aprobar los presupuestos, respectivamente, tendrán en cuenta que las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las Contralorías y Personerías, no podrán ser superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al índice de precios al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal (la Ley 225 de 1995, art. 28).

III. LA DEMANDA.

Para el actor, las normas cuya constitucionalidad cuestiona, vulneran la Constitución Política en sus artículos 1o., 2o., 3o., 4o., 113, 151, 267, 272, 287, 346, 347, 352 y 353. A juicio del actor, las disposiciones acusadas vulneran el principio de la autonomía presupuestal pues, de conformidad con el artículo 267 superior, corresponde a la Contraloría General de la Nación y a las contralorías departamentales, municipales y distritales ejercer el control fiscal sobre la gestión de la administración y de los particulares que manejan fondos o bienes de la Nación. Además, según indica, tales entidades están dotadas por la Carta Política de un carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal, la cual es necesaria para el cabal desempeño de su función.

De esta manera, y fundamentando su apreciación en un concepto emitido por el Consejo de Estado, expresa que la autonomía aludida no significa que frente al manejo de las finanzas y la conformación del presupuesto de las contralorías no se tenga límite alguno, por cuanto en tal evento aquélla se estaría confundiendo con la soberanía presupuestal que la Carta le asigna a los órganos de elección popular. No pretende, indica, que se predique la intangibilidad del proyecto de presupuesto presentado por las contralorías, pero sí debe dejarse en claro que la autonomía parte de la iniciativa desde la cual se adoptará posteriormente la ley de presupuesto final, por lo que limitar la etapa inicial de adopción, equivale, en su concepto, a imponer un control de tutela presupuestal que la Carta no ha considerado, incluso ni para el Congreso en el caso del Presupuesto General de la Nación. Para el actor, dicha autonomía debe ser considerada desde su justa proporción, pero estima que ella puede verse disminuida, por cuanto las entidades de control fiscal no están facultadas por los preceptos acusados para proponer la satisfacción mínima de sus necesidades, pues con ellos se desconocen los principios de autonomía territorial y presupuestal de las entidades señaladas y se irrumpe en su gestión. De otra parte, manifiesta el demandante que las normas acusadas vulneran la Constitución Política ya que los procesos de programación, aprobación, modificación y ejecución que según el artículo 352 de la Carta le corresponde desarrollar a la Ley Orgánica del Presupuesto, no están concebidos como la posibilidad de regular, restringir o limitar la capacidad individual de los

organismos descentralizados en el ejercicio de su facultad de presentar los proyectos de presupuesto anual. Así mismo, señala el demandante que en desarrollo del principio de universalidad presupuestal, aplicado a Santaféde Bogotá, no podrá efectuarse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Concejo Distrital, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto; la ley de apropiaciones debe contener la totalidad de los gastos que se pretendan realizar durante la vigencia fiscal respectiva, y la posibilidad de que, si los ingresos no son suficientes para atender los gastos proyectados, se permita la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiarlos. Estima que no es materia de la Ley orgánica fijar los límites de los gastos que el Ejecutivo debe proponer, sea cualquiera el nivel de competencia, ya que de lo contrario se eliminaría una facultad expresa constitucional, en la fase de preparación del presupuesto, como lo es la de posibilitar la formulación de un presupuesto desequilibrado. De manera que para el actor no tiene razón de ser que se limite el proceso de preparación del presupuesto sólo para el nivel territorial y se permita la independencia y autonomía relativa de manera exclusiva para el sector central nacional, ya que con esta preceptiva se vulnera el artículo 353 de la Carta que hace extensivas la aplicabilidad de las normas en materia presupuestal en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales.

IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES. 4.1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de su apoderado Manuel Avila Olarte presentó escrito justificando la constitucionalidad del artículo 28 acusado, ya que para el interviniente, dicha norma tiene una estrecha relación con la descentralización y autonomía, pero en un sentido inverso al planteado por el demandante ya que la delimitación de los gastos de funcionamiento a un máximo razonable, es uno de los mecanismos para lograr que dentro de los respectivos presupuestos municipales y distritales, el gasto social descentralizado tenga la primacía que ordena la Constitución en su artículo

350. A su juicio, además de que la norma garantiza entonces esta primacía en los presupuestos de todos los niveles, sigue los lineamientos que la Corte Constitucional ha establecido al respecto (sentencias C-151 de 5 de abril de 1995, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz y C-520 de 1994, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara) Indica que así como La ley 60 de 1993 estableció unos porcentajes para la distribución de los recursos provenientes de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación respecto de los sectores sociales en lo que se refiere al gasto social descentralizado, también puede hacerlo el "Legislador orgánico" como en el caso de la disposición acusada. Por ello mismo considera que las razones que le sirvieron de sustento a la Corte Constitucional para declarar exequibles las disposiciones de la ley mencionada, pueden ser aplicadas para resolver esta demanda y declarar ajustada a la Carta la norma acusada.

Por otra parte, considera el apoderado del Ministerio de Hacienda que la norma

acusada se enmarca dentro de las funciones que deben cumplir las contralorías en cada uno de los niveles y cuya finalidad es lograr que el control que ejercen responda a principios mínimos de eficiencia, a la cual contribuye precisamente el establecimiento del tope máximo que en la norma cuestionada se consagra. Estima también que la competencia de la Ley Orgánica del Presupuesto para regular lo atinente a la apropiación presupuestal de las contralorías municipales y distritales, en lo relacionado con los gastos de funcionamiento, está determinada por el artículo 352 de la Carta Política, norma que se encuentra cabalmente desarrollada por la disposición acusada. Para concluir su exposición cita algunos pronunciamientos de la Corporación en los cuales considera el interviniente que la Corte Constitucional ha sostenido que la autonomía de las entidades descentralizadas territorialmente no es absoluta, sino que se ejerce dentro de los términos de la Constitución y la ley, y que en materias presupuestales dicha autonomía debe ser armónica con el principio de la unidad presupuestal. 4.2. Intervención de la Contraloría General de la República La Contraloría General de la República a través de su representante Hernan Carrasquilla Coral, presenta escrito mediante el cual manifiesta que coadyuva los argumentos del demandante. El interviniente hace, en primer término, una referencia al derecho fiscal como una rama autónoma e independiente de la disciplina de las ciencias jurídicas, y señala que las normas que lo integran desde la órbita constitucional establecen que el control fiscal se adelanta en forma posterior y selectiva. Luego se refiere

a las atribuciones del Contralor General de la República, que por ende son también ejercidas por los contralores en los niveles departamental, municipal y distrital. Afirma que una de las atribuciones del Contralor General de la República es la de elaborar el anteproyecto de presupuesto para que el Gobierno, con base en él, prepare el proyecto que someterá a consideración del Congreso. Esto, a su juicio, y de acuerdo con varios pronunciamientos del Consejo de Estado que cita, significa no solo que dicha entidad hace parte del presupuesto general de la Nación, sino que además cuenta con una autonomía que le otorga la facultad de programar, aprobar, modificar y ejecutar su presupuesto. De conformidad con estos conceptos, por mandato constitucional (artículos 267 y 272), manifiesta el coadyuvante, la Contraloría General de la República y por extensión las contralorías departamentales, distritales y municipales son entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, de manera que puedan administrar libremente las partidas que les son asignadas para su funcionamiento, sin intromisión alguna de funcionario u órgano ajeno a la entidad. De manera que las disposiciones acusadas, expresa, son violatorias de la Constitución por cuanto limitan los procesos de programación, aprobación, modificación y ejecución a los que se refiere la norma superior, y de ninguna manera se concibe la posibilidad de regular, restringir o limitar la capacidad individual de los organismos descentralizados en el ejercicio de su facultad de presentar los proyectos de presupuesto anual, de acuerdo con el ejercicio de planeación previo y atendiendo a la esfera propia de sus

atribuciones legales. Con fundamento en estas consideraciones, solicita a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad del artículo 28 de la Ley 225 de 1995, incorporado al artículo 106 del Decreto No. 111 de 1996.

V. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante oficio No. 931 de abril veintinueve (29) del año en curso, el señor Procurador General de la Nación, Orlando Vásquez Velásquez, envia el concepto de rigor y solicita a esta Corporación que declare exequible el artículo 28 de la Ley 225 de 1995 y se inhiba para fallar respecto del artículo 106 del Decreto 111 de 1996, por manifiesta incompetencia, por cuanto se trata de un decreto ejecutivo cuyo conocimiento corresponde al Consejo de Estado.

El Jefe del Ministerio público advierte que la demanda presentada plantea dos interrogantes: ¿Puede la Ley Orgánica del Presupuesto fijar parámetros cuantitativos para la elaboración y aprobación de los presupuestos a las contralorías y personerías municipales y distritales? ¿El establecimiento de esos límites cuantitativos desconoce la autonomía de los entes territoriales? Para resolver el primer interrogante, el Procurador afirma que de conformidad con los artículos 352 y 353 de la Constitución las fases de programación y aprobación de los presupuestos de las entidades territoriales hacen parte de la temática propia de la ley orgánica del presupuesto, frente a lo cual no encuentra ningún inconveniente para que dicha ley señale a los entes territoriales un parámetro cuantitativo máximo para la elaboración y aprobación de los presupuestos de sus contralorías y personerías, pues se trata de un asunto que

debe ser definido por el legislador a través de un tipo normativo especial. Además de estas consideraciones, y citando un pronunciamiento de esta Corporación relativo a la libre iniciativa legislativa del Congreso para proponer y aprobar leyes de gasto público, expresa que del contenido de los artículos 346, 347 y 150 numeral 11 de la Carta Política se puede concluir que en la etapa de preparación del presupuesto, el Gobierno tanto a nivel nacional como territorial, debe estimar la totalidad de los gastos que se pretenden efectuar durante la respectiva vigencia fiscal, para lo cual ha tomar en consideración entre otros, los gastos de la administración calificados previamente por el Congreso, y éste a su vez debe sujetarse a esa estimación según lo disponen los artículos 27 de la ley orgánica del presupuesto y 351 de la Carta, lo cual a su juicio se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico superior. Por otra parte, expresa que la autonomía presupuestal en ningún momento se lesiona con las disposiciones acusadas, ya que si del núcleo esencial de aquélla no hace parte la atribución de programar y presentar directamente a las corporaciones de elección popular su propio presupuesto sin injerencia alguna, con mayor razón no puede ser inherente a esa autonomía una supuesta libertad en la formulación de sus gastos de funcionamiento, sin estar sujetos a límites máximos impuestos legítimamente por el legislador. Indica que las consideraciones hechas en un pronunciamiento de la Corporación en donde se analizó la autonomía presupuestal de la Contraloría General de la República pueden ser aplicadas para el caso del orden municipal y territorial, ya que las contralorías a este nivel también gozan de la misma

autonomía presupuestal y administrativa, la cual debe ser ejercida dentro del marco que al legislador le compete delimitar, de conformidad con la Constitución. A su juicio, la autonomía territorial tampoco es vulnerada ya que la misma debe ser ejercida dentro de los límites de la Constitución (artículo 287) y la ley, en este caso según lo establecido en el artículo 28 que se acusa. Para el Procurador, de aceptarse la tesis del actor, el principio de unidad presupuestal consagrado en la Carta Política cedería frente a la autonomía de los entes territoriales, lo cual va en contravía de los mandatos constitucionales que contemplan la prevalencia de este principio, y para sustentar su afirmación cita algunas decisiones emanadas de esta Corporación. Para el Jefe del Ministerio Público, la pretendida discriminación consagrada en la disposición acusada en contra de las contralorías y personerías distritales y municipales no existe, ya que la imposición de un límite cuantitativo a sus presupuestos de gastos, asegura el mantenimiento y aumento del gasto público social en los niveles territoriales. En este caso el trato desigual tiene un fundamento constitucional, con lo cual se efectivizan los mandatos de los artículos 350 y 366 de la Carta atinentes a la priorización del gasto público social. Finalmente, afirma el Procurador que la aparente inoperancia del mecanismo adoptado por el legislador para cuantificar el límite máximo de apropiación, no es en sí mismo motivo de inexequibilidad, pues para que esta circunstancia surja, es necesario que la norma acusada sea contraria a los preceptos de la

Constitución, circunstancia que en su criterio no ocurre con relación al artículo 28 de la Ley 225 de 1995.

VI. FUNDAMENTO JURÍDICO

Competencia. 1En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 28 de la Ley 225 de 1995.

2. El decreto 111 de 1995 se limita a compilar las normas orgánicas en materia presupuestal, sin cambiar su redacción ni contenido. Ahora bien, en decisiones precedentes, esta Corporación1 consideró que esos decretos compiladores no tienen fuerza de ley sino que son decretos ejecutivos, ya que no pueden derogar, suprimir ni modificar ninguna de las normas legales que compilan. La Corte señaló entonces que, por tal razón, el conocimiento de esos decretos no correspondía a la Corte Constitucional sino al Consejo de Estado (CP art. 237 ord 2º). En esta ocasión, la Corte considera necesario precisar su jurisprudencia en este aspecto pues, según la Vista Fiscal, los anteriores precedentes implican que la Corte debe inhibirse de conocer de la acusación contra el artículo 106 del Decreto 111 de 1996, por hacer parte de un decreto ejecutivo, tesis que esta Corporación no comparte.

3Para la Corte sigue siendo indudable que, desde el punto de vista formal, estos decretos compiladores no tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas normas legales sin cambiar su redacción y contenido, todo con el único fin de facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen entonces

únicamente una finalidad sistemática, pero no derogan ni crean nuevas normas legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición legal autónoma. Tal fue la razón por la cual la Corte consideró que esos decretos eran "ejecutivos", y no normas legales, pues tienen "una mera fuerza indicativa" ya que "su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta" de las leyes compiladas2. Con tal criterio, en posterior sentencia, la Corte se abstuvo de conocer, por carecer de competencia, de la demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad del Decreto 360 de 1995, que se limitaba a compilar las leyes 38 de 1989 y 179 de 19943. Como vemos, si bien el decreto compilador es en sí mismo ejecutivo, las disposiciones compiladas son normas legales, lo cual plantea un interrogante complejo: ¿A quien corresponde el conocimiento de las disposiciones 1Ver sentencias C-541 de 1995 y C-305 de 1996. 2Sentencia C-541 de 1995 MP Jorge Arango Mejía. Consideración de la Corte 4º 3Sentencia C-305 de 1995. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. compiladas como tales? ¿Al Consejo de Estado, por ser el decreto compilador de naturaleza ejecutiva? ¿O a la Corte Constitucional, por ser las normas compiladas de naturaleza legal? 4La tesis de la Procuraduría, según la cual el conocimiento individual de los distintos artículos del decreto compilador corresponde al Consejo de Estado,

plantea varias dificultades. De un lado, el supremo tribunal de lo contencioso administrativo se estaría pronunciando sobre normas materialmente legales -a pesar de estar compiladas en un decreto ejecutivo-, cuando corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre la exequibilidad de las demandas contra las leyes o los artículos de las mismas (CP art. 241 ord 4º), por lo cual esa interpretación no parece conforme con el sistema de control constitucional establecido en la Carta. De otro lado, se tendría que concluir que la Corte puede conocer del artículo 28 de la Ley 225 de 1995, por ser un artículo de una ley, pero no puede pronunciarse sobre el artículo 106 del Decreto 111 de 1996, por hacer parte de un decreto ejecutivo, a pesar de que las dos disposiciones tienen idéntico contenido y fuerza normativa. Ahora bien ¿qué pasa si la Corte declara inexequible el artículo 28 de la Ley 225 de 1995? Hay dos consecuencias posibles pero paradójicas. Así, algunos podrían considerar que el artículo 106 del Decreto 111 de 1996 sigue vigente, como disposición autónoma, lo cual implicaría reconocer que la decisión de inexequibilidad es inocua, tesis contraria a la finalidad misma del control constitucional. Otros, en cambio, podrían argumentar que se entiende que el artículo 106 del Decreto 111 de 1996 también ha sido expulsado del ordenamiento, pues ese decreto ejecutivo no tiene fuerza legal autónoma. En el fondo, esta segunda tesis equivale a admitir que la Corte es competente para conocer de ese artículo 106 del Decreto 111 de 1996, pero como la Corte expresamente no se ha pronunciado

sobre tal disposición, se generaría una aguda inseguridad jurídica. Por todo lo anterior, y con el fin de respetar la distribución de competencias establecida por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jurídicas, es necesario concluir que, conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales. La Corte es entonces competente para el estudio del artículo 106 del Decreto 111 de 1996. 5- ¿Significa lo anterior un cambio de la jurisprudencia de la Corte en este campo? En manera alguna, pues nótese que en la sentencia C-305/96 la Corte se inhibió de conocer de una acusación contra la totalidad de un decreto compilador, pero no contra uno o varios de los artículos que lo integran, pues consideró que el decreto como tal es de naturaleza ejecutiva y, por ende, su conocimiento corresponde al Consejo de Estado. Esta tesis se reafirma en esta sentencia, por lo cual corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones que pongan en cuestión el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se considere que hubo vicios de forma en su expedición. Sin embargo, no puede ese tribunal pronunciarse sobre los artículos y los contenidos normativos que integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional. Es

pues obvio que las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores sólo recaen sobre la compilación misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte Constitucional. Se trata pues de una compleja distribución de competencias, la cual deriva de la particular naturaleza de esos decretos compiladores. El asunto bajo revisión. 6Según el actor y uno de los intervinientes, las normas acusadas desconocen la autonomía territorial, pues limitan la capacidad de los municipios de presentar de manera autónoma sus presupuestos de gastos para el funcionamiento de las personerías y contralorías de ese orden territorial. Por el contrario, el concepto fiscal y otros de los intervinientes consideran que esa limitación se ajusta a la Carta, pues la autonomía territorial se ejerce dentro de los términos establecidos por la ley. Por ello, para dilucidar los cargos formulados por el demandante, la Corporación considera necesario referirse a la autonomía de que gozan las entidades territoriales, desde la perspectiva presupuestal, a fin de establecer si la determinación de los topes consagrados por la disposición acusada para la elaboración y aprobación de los presupuestos, en lo tocante a las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las contralorías y las personerías de esos niveles, se encuentran ajustados a la Constitución Política. Autonomía territorial, unidad presupuestal y ley orgánica del presupuesto. 7La Constitución define a Colombia como una República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (CP art. 1º),

situación que ha llevado a precisar el alcance de cada una de esas características por parte de esta Corporación, quien ha dicho que la descentralización corresponde a: "...un concepto genérico que comprende diversos grados de libertad en la toma de decisiones. Cuando ella se manifiesta, por ejemplo, en la gestión de intereses propios mediante autoridades también propias y en la expedición de normas ajustadas a la Constitución y a la ley, nos encontramos ante la autonomía. En el ámbito concreto de la República unitaria que sigue siendo Colombia por virtud de la Carta de 1991, descentralización y autonomía se desenvuelven y son compatibles con una unidad de organización de la comunidad estatal de carácter político y con la presencia de una soberanía que reside en el pueblo. Ninguna pretende confundirse o rivalizar con la soberanía en el ámbito del Estado unitario4." Dicho criterio ha sido reiterado al expresarse que la descentralización busca una mayor libertad de las instancias periféricas -territoriales y funcionales-, en la adopción de las decisiones, a fin de lograr una mayor eficiencia en el manejo de los asuntos públicos, mientras que la autonomía