CC-C508-1997

Sentencia C-508/97

SUBSIDIO FAMILIAR-Naturaleza jurídica El subsidio familiar en Colombia ha buscado beneficiar a los sectores más pobres de la población, estableciendo un sistema de compensación entre los salarios bajos y los altos, dentro de un criterio que mira a la satisfacción de las necesidades básicas del grupo familiar. Los medios para la consecución de este objetivo son básicamente el reconocimiento de un subsidio en dinero a los trabajadores cabeza de familia que devengan salarios bajos, subsidio que se paga en atención al número de hijos; y también en el reconocimiento de un subsidio en servicios, a través de programas de salud, educación, mercadeo y recreación. El sistema de subsidio familiar es entonces un mecanismo de redistribución del ingreso, en especial si se atiende a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en razón de su carga familiar y de unos niveles de ingreso precarios, que le impiden atender en forma satisfactoria las necesidades más apremiantes en alimentación, vestuario, educación y alojamiento. CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza Jurídica En cuanto a la naturaleza jurídica de las entidades llamadas a la prestación de la actividad, esta ley define que “las Cajas de Compensación Familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la Ley. En virtud de esta naturaleza privada, la estructura y administración de las cajas de compensación familiar, determinada por la ley, contempla que estén dirigidas por una asamblea general de afiliados, un consejo directivo y un director

administrativo. Las cajas de compensación familiar obtienen su personería jurídica de la Superintendencia de Subsidio Familiar y están sometidas a su inspección y vigilancia, mas no se adscriben ni vinculan a ningún organismo de la Administración Pública. SUBSIDIO FAMILIAR CAMPESINO-Fortalecimiento/SECTOR AGROPECUARIO-Protección Las normas demandadas persiguen un objetivo definido por el mismo legislador, consistente en el desarrollo de precisas normas de rango constitucional -los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política-, artículos que señalan como deber del Estado promover el sector agrario, la producción de alimentos, el crédito agropecuario y mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos, deber este último a cuyo cumplimiento se dirigen específicamente las normas relativas al subsidio familiar campesino. CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR CAMPESINAConstitucionalidad de régimen de organización y funcionamiento particular Las normas acusadas que patrocinan un régimen de organización y funcionamiento particular para COMCAJA y una intervención gubernamental mucho mayor en ella que en las demás cajas de compensación, resulta razonable como mecanismo que garantiza al Estado y a la sociedad en general, que los objetivos constitucionales de mejoramiento de la calidad de vida del campesinado colombiano se cumplirán a través de la aplicación de un sistema de subsidio diseñado ad-hoc para este propósito. Todas estas medidas, consagradas en las normas que son objeto de impugnación, son razonables como medio para alcanzar los objetivos constitucionales que se propone la ley y guardan una relación de proporcionalidad de causa a efecto, toda vez que se erigen en mecanismos

aptos y conducentes para ello, sin resultar excesivos. CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR CAMPESINA-Afiliación no es obligatoria Para la Corte las medidas cuestionadas serían excesivas y por lo tanto desproporcionadas a los fines perseguidos, si implicaran un desmedro relevante e injustificado de otros derechos o principios de rango constitucional. Pero ello no es así, dado que la afiliación a la Caja de Compensación Familiar Campesina no es obligatoria, y los empleadores del sector primario bien pueden cumplir con su obligación de pagar el subsidio a través de otra caja de compensación sometida al régimen general. Los trabajadores del sector primario tampoco tienen la obligación legal de afiliarse exclusivamente a esta Caja, y si escogieran otra, el patrono debe cumplir con su obligación de pagar el subsidio en aquella que elijan. Adicionalmente, los empleadores y trabajadores no se están viendo totalmente excluidos de la administración de COMCAJA, sino que, por el contrario, conservan la posibilidad de intervención a través de la Asamblea General y de los representantes en el Consejo Directivo. Luego no hay un recorte relevante de sus derechos, si se contraponen los claros intereses generales que justifican la especial intervención del Gobierno, establecida para garantizar el logro de estos fines de interés colectivo. ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-Creación/ENTIDAD ADMINISTRATIVA ATIPICA-Constitucionalidad El propio artículo constitucional que se estima vulnerado autoriza al Congreso Nacional para crear “otras entidades del orden nacional”, y la caja que ahora nos ocupa es, sin lugar a dudas, una “entidad del orden

nacional”. Nada impide pues al legislador crear una entidad de esta naturaleza y vincularla a la Administración Central. La “vinculación” significa que la entidad está sujeta al control de tutela por parte del poder central, pero que este control es menos fuerte que el que se aplica a las entidades adscritas como lo son los establecimientos públicos y las superintendencias. En la practica, esto significa que son menos los actos sujetos a aprobación, lo cual es determinado en cada caso por los estatutos de la respectiva entidad o por la normatividad legal. No quebranta la Constitución el que la ley cree una entidad administrativa atípica; tampoco el que al hacerlo se sujete su funcionamiento para algunos efectos a normas de derecho privado, y para otros a normas de derecho público, cosa que por lo demás se da en innumerables entidades descentralizadas del Estado. Mucho menos, si la referida institución está llamada a cumplir una actividad de interés general cual es la administración del subsidio familiar en el sector primario , y menos todavía, si esta actividad busca cumplir con objetivos constitucionales tan claros, como la promoción social de un sector poblacional deprimido, cual es el del campesinado colombiano. El legislador, por tanto, sí tiene competencia para crear y determinar la estructura orgánica y el funcionamiento de una entidad administrativa atípica, llamada a cumplir una actividad de interés común de características especiales, sujeta a normas de derecho privado y también a normas de derecho público que se concretan en el concepto de “vinculación administrativa”, y que suponen un control especial sobre la entidad. CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR CAMPESINA-Recursos Tampoco puede considerarse que el hecho de que el Estado no aporte

recursos públicos al patrimonio de la entidad, la catalogue automáticamente como asociación privada, que no pueda por lo tanto ser vinculada a la Administración Pública. Y ello por la sencilla razón de que el patrimonio de COMCAJA, al igual que el de las demás cajas, no se constituye a partir de aportes, entendiendo esta palabra en el sentido de recursos transferidos expresamente para la constitución del capital de la corporación. El patrimonio de las cajas de compensación, se constituye con un porcentaje de los ingresos recibidos en cumplimiento de la obligación patronal de pagar el subsidio. Tales aportes no pueden catalogarse como recursos privados, y, en estricto sentido, constituyen propiamente hablando recursos parafiscales del Estado, como ya ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corporación.

SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-508/97

CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR CAMPESINAInconstitucionalidad/ENTIDAD PRIVADA-No puede vincularse a un Ministerio Obviamente, dentro de un régimen de libertad de asociación como el que preconiza el artículo 38 de la Constitución Política, tales atribuciones legislativas tienen aplicación, como del mismo precepto superior surge, respecto de la creación, reglamentación y autorización de constitución de entidades de naturaleza pública, jamás de entes privados, llámense corporaciones, asociaciones o fundaciones, todos los cuales deben surgir de la iniciativa y el impulso espontáneo y libre de los particulares, no por imposición legal. Pero, si aun en gracia de discusión fuera posible sostener que el legislador puede asumir semejante facultad, de suyo lesiva de la

libertad, resulta palmario que la ley correspondiente no puede someter a la entidad particular creada -si en verdad le asigna esa calidada la figura administrativa de la vinculación a un Ministerio, como aquí se hace, y menos todavía sujetar la aprobación de sus presupuestos anuales al voto favorable del Ministro, ni integrar el Consejo Directivo de la asociación con servidores públicos, bajo la presidencia del Ministro, sin contar con la anuencia de las personas privadas afectadas -que en este caso son los campesinos y sus patronos, en su carácter de aportantes del subsidio-. El artículo 73 acusado dispone que la Caja de Compensación Familiar Campesina "se regirá por las disposiciones del Código Civil" que regulan las corporaciones, entes -a no dudarlode estricto carácter privado, nacidos a partir de la libre iniciativa de sus fundadores, en ejercicio de la libertad de asociación. No se ve cómo, sin desconocer ésta, se pueda establecer, como lo hace la misma norma, que pertenecerán al sector agropecuario, para estatuir después que el régimen de sus actos y contratos será "el usual entre particulares" y que sus trabajadores "serán particulares". CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR CAMPESINATrabajadores particulares desempeñando funciones públicas Los trabajadores de la Caja de Compensación Familiar Campesina, a pesar de ser particulares, habrán de desempeñar indudablemente funciones públicas de carácter permanente, pues la propia ley ha asignado a tal entidad el manejo de recursos públicos para la prestación de los servicios que le corresponden, pero como ente oficial y vinculado a un Ministerio, aunque

también reciba fondos privados por razón de los aportes del subsidio familiar, además de que se trata de un organismo perteneciente al sector agropecuario (que es un sector público, en cuanto hace parte de la administración), vinculado al Ministerio de Agricultura y cuyo Consejo Directivo preside el Ministro, quien debe aprobar sus presupuestos anuales. Así las cosas, la normatividad impugnada, en nuestro criterio, no se encuentra ajustada a la Carta, pues de ella surge una contradicción, que es precisamente la que determina su abierta inconstitucionalidad.

Referencia: Expediente D-1627

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 73, 74 y 76 (parciales) de la Ley 101 de 1993.

Actor: Margarita Rodríguez Ramírez

Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa

Santafé de Bogotá, D.C., nueve (9) de octubre de mil novecientos noventa y siete (1997)

I. ANTECEDENTES La ciudadana Margarita Rodríguez Ramírez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad de los artículos 73, 74 y 76

(todos parciales) de la Ley 101 de 1993. Admitida la demanda se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al procurador general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución

y en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS El tenor literal de las normas es el siguiente, con la aclaración de que se subraya y resalta lo demandado. “Art. 73.- Creación de la Caja de Compensación Familiar Campesina. Créase la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESINA como una corporación de subsidio familiar y como persona jurídica sin ánimo de lucro, perteneciente al sector agropecuario y vinculada al Ministerio de Agricultura. La Corporación se regirá por las normas del Código Civil que regulan esta clase de instituciones, cumplirá funciones de seguridad social y operará en conformidad con las disposiciones legales relativas al subsidio familiar. El régimen de sus actos y contratos será el usual entre particulares consagrado en el derecho privado y sus trabajadores serán particulares-. “La Superintendencia de Subsidio Familiar ejercerá su supervisión y control”. “Art. 74-. LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESINA sustituirá de pleno derecho la unidad de Negocios de Subsidio Familiar de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, en las actividades relacionadas con el subsidio familiar del sector primario que dicha Unidad viene cumpliendo, en los términos establecidos en la presente ley. “La CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR Y CAMPESINA tendrá cobertura nacional y ejercerá estas actividades prioritariamente en el sector primario, ya sea directamente, o en asociación con otras entidades, o mediante contratos con terceros.

Sin embargo, podrá actuar como caja de compensación familiar en cualquier sector. “La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, facilitará el desarrollo de las actividades de la Corporación, a través de su red de oficinas en todo el país, en los términos que se acuerden en el contrato que suscriban para el efecto. “Parágrafo. Se entiende por sector primario aquel en el cual se realizan actividades de agricultura, silvicultura, ganadería mayor y menor, pesca, avicultura, apicultura, minería y actividades afines. La Caja podrá canalizar y ejecutar los subsidios a la demanda legalmente establecidos, en los aspectos que constituyen su objeto. La aprobación de los presupuestos anuales de la caja deberá contar con el voto favorable del Ministro de Agricultura o su delegado, en el Consejo Directivo. “Art. 76-. La Caja de Compensación Familiar Campesina será dirigida y administrada por un Consejo Directivo y un Director Administrativo, quien será su representante legal. “El Consejo Directivo estará integrado así: “- El Ministro de Agricultura o su delegado, quien lo presidirá. “El presidente de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero o su delegado. “- Un representante de los patronos afiliados, por cada una de las regiones CORPES. “- Un representante de los trabajadores afiliados, por cada una de las regiones CORPES. “El Director Administrativo será designado por el Consejo Directivo, con el voto favorable del Ministro de Agricultura. “La elección de los representantes de los patronos y de los trabajadores, en el Consejo Directivo, se hará según el

procedimiento que señale el Gobierno Nacional en el reglamento.”

III. LA DEMANDA

1. Normas constitucionales que se consideran infringidas Estima la demandante que las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 13, 38, 39 y 150-7 de la Constitución Política.

2. Fundamentos de la demanda En primer lugar, para la demandante, el aparte acusado del artículo 73 de la Ley 101 de 1993 es violatorio de los artículos 13, 38, 39 y 150-7 de la Constitución Política por las siguientes razones: Dicho artículo, al ordenar la creación de la Caja de Compensación Familiar Campesina (COMCAJA), suplantó la autonomía de la voluntad de los particulares, a quienes correspondía crearla. Así mismo, al vincular la institución al Ministerio de Agricultura, sin que se hubiese dispuesto aporte de capital estatal alguno para su sostenimiento, la ley coloca a los trabajadores que a ella se encuentran afiliados en condiciones de desigualdad frente a los que hacen parte de las cajas que no están vinculadas al Estado.

Para la impugnante, la norma acusada vulnera el derecho a la libre asociación de los particulares y restringe el derecho de los mismos a constituir asociaciones sin la intervención del Estado. Por otra parte, el artículo 74 demandado vulnera, en sentir de la actora, el artículo 13 de la Constitución Política, pues somete los presupuestos anuales de COMCAJA a la aprobación del Ministerio de Agricultura, cuando a dicha restricción no está sometida ninguna otra caja de compensación del país. Además, la demandante considera que el artículo 76 de la Ley 101 de 1993 es

vulneratorio del derecho a la igualdad ( art. 13 C.P.), por cuanto somete, como no ocurre en ninguna otra caja de compensación familiar del país, la elección del director administrativo de COMCAJA al voto favorable del Ministerio de Agricultura, y la elección de los representantes de los patronos y trabajadores en el Consejo Directivo a los procedimientos señalados por el Gobierno mediante decreto, lo cual, en su entender, constituye un verdadero veto y una intromisión por parte del Gobierno Nacional, que resulta más reprochable si se tiene en cuenta que el Estado no aporta ni un solo peso a esa institución de compensación. La libelista puntualiza, “… es evidente que los artículos 73, parágrafo del 74 y 76 de la Ley 101 de 1993, violan el derecho a la igualdad que tienen los empleados y trabajadores afiliados a la Caja de Compensación Familiar Campesina, en el sentido de que la ley debe darles el mismo tratamiento que a los demás empleados y trabajadores afiliados a las otras cajas de compensación familiar, que están en el mismo supuesto de hecho, en el sentido de respetarles el derecho a constituir su propia caja de compensación familiar sin vincularla al Ministerio de Agricultura, por cuanto ninguna de estas dos condiciones se exige de las demás cajas de compensación familiar del país, tanto más que no existe ninguna finalidad o razonabilidad para adoptar estas disposiciones (…) De la misma manera, ninguna otra caja de compensación familiar del país está sometida a que el Ministerio de Agricultura o su delegado, emita su voto favorable para la aprobación del presupuesto de la Caja de Compensación Familiar Campesina, como

abusivamente lo dispone el parágrafo del artículo 74 de la Ley 101 de 1993.” El hecho de que el Estado pueda disponer medidas proteccionistas en favor de ciertos grupos infortunados, aduce la demandante, no justifica la agresión de los principios señalados con la expedición de normas como las que se demandan en esta oportunidad. Por último, en cuanto a la violación del artículo 150-7 de la Carta Fundamental, la demandante estima que ésta es ostensible en tanto que la norma constitucional sólo faculta a la Ley para determinar la organización de la Administración Pública, pero nunca para fijar la estructura y funcionamiento de asociaciones privadas sin ánimo de lucro ni aporte estatal, como es el caso de la Caja de Compensación Familiar Campesina.

IV. INTERVENCIONES

Intervención de Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Dentro de la oportunidad legal, intervino en el proceso la apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, doctora Patricia Cuevas Marín, quien solicitó se declarase la constitucionalidad de las normas acusadas, de acuerdo con las siguientes consideraciones: Para la interviniente, los principios constitucionales consagrados en los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Fundamental, obligan al Estado a proteger las actividades del sector agropecuario y a las personas que derivan su sustento de aquellas. En concordancia con dicha obligación, el Estado encuentra justificada su injerencia en el campo de la compensación familiar social campesina, pues ello le permite mejorar el ingreso y la calidad de vida de su componente humano. La apoderada del Ministerio advierte que las condiciones propias del sector primario en Colombia hacen razonable la

intervención activa del Estado para compensar la desigualdad que aquél padece frente a los demás sectores socio económicos del país, en materia de subsidio familiar y seguridad social, entre otros. Además, estima que la Caja de Compensación Familiar Campesina cumple, adicional a los objetivos patrimoniales individuales, una función de carácter social -diseñada para mejorar la calidad de vida del componente humano del campo-, y por ello la existencia de disposiciones que implican una intervención directa del Estado en su manejo. Por último, señala que la vulneración denunciada por la demandante al artículo 39 superior es imposible, pues éste se refiere exclusivamente al derecho de asociación sindical; y que tampoco debe atenderse a la aludida transgresión del artículo 150 del mismo estatuto Constitucional, porque COMCAJA no es, por su mera vinculación al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, una entidad que haga parte de la Administración Nacional. De contera, asegura que COMCAJA ha producido un impacto positivo en el desarrollo del sector primario en Colombia, como puede comprobarse con el crecimiento moderado de los sectores de la salud, capacitación, recreación y vivienda, y por el incremento de sus afiliados.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION En la oportunidad legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la exequibilidad de las expresiones acusadas, de acuerdo con los argumentos que se enuncian a continuación.

La vista fiscal asegura que cuando la ley creó la Caja de Compensación Familiar Campesina, procuró dar aplicación al principio constitucional del la

igualdad en armonía con los mandatos contenidos en los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Fundamental, que imponen al Estado la obligación de promover y proteger el desarrollo de la actividad agropecuaria en el país. Por tal razón, el tratamiento que se le dio a la referida caja, si bien fue diferente, en atención a las condiciones propias del sector al cual está destinada, no fue discriminatorio ni atentatorio contra el principio de igualdad de los afiliados a la institución. Advierte además, que el legislador, de acuerdo con las facultades concedidas por el artículo 150-7, esta facultado para crear entidades del orden nacional; y que COMCAJA es un mecanismo adecuado para promover el acceso de los campesinos a los servicios de seguridad social que el Estado está en el deber de ofrecerles. Finalmente, considera que la demandante se equivocó al estimar vulnerado el derecho a la libertad sindical; y que también es errado el cargo formulado por violación al derecho de la libertad de asociación, pues los afiliados a la caja de compensación están debidamente representados en el consejo directivo de la institución.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. La competencia Por dirigirse la demanda contra disposiciones que forman parte de una ley de la República, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241 de la Carta

Fundamental.

2. La demanda De manera sintética, puede resumirse la argumentación de la demanda así : Las normas impugnadas, en cuanto vinculan la Caja de Compensación Familiar Campesina (COMCAJA) al Ministerio de Agricultura, en cuanto

someten al visto bueno de este Ministerio su presupuesto, en cuanto integran su Consejo Directivo señalando que el ministro del ramo y el presidente de la Caja Agraria formarán parte de él, en cuanto imponen que la designación del director administrativo de la Caja requiere el visto bueno del ministro de Agricultura y en cuanto someten la elección de los representantes de los patronos y trabajadores al procedimiento que señale el Gobierno, vulneran el principio constitucional de igualdad, toda vez que en las demás cajas de compensación no han sido impuestos los mismos condicionamientos ; adicionalmente, estas normas constituyen un atropello contra la libertad de asociación y la libertad de asociación sindical. Por otra parte, en el sentir del demandante, el Congreso Nacional está autorizado por la Carta Política para organizar la Administración Pública Nacional, pero no para determinar la estructura y funcionamiento de asociaciones privadas. En síntesis, lo que se debate en esta causa es la facultad del legislador de vincular a la Administración una corporación regida por normas de derecho privado, concretamente una caja de compensación familiar, y de intervenir en ella con ciertas medidas que la colocan en situación de menor autonomía jurídica frente a otras corporaciones de esta misma clase que cumplen idéntico objeto, tomando pie, para hacer esta distinción, en la protección especial que debe propiciar el Estado a un sector socioeconómico especialmente débil, cual es el sector agrario. Debe analizar la Corte, si la especial protección y fomento que, por mandato de la Constitución, debe el Estado reconocer al sector agrario, justifican que la caja de compensación familiar que atiende a este sector esté sometida a un

régimen jurídico diferente, menos autónomo frente a las facultades de la Administración, en comparación con el régimen jurídico establecido de manera general para las demás cajas de compensación. Para abocar el anterior análisis, resulta necesario hacer referencia a la naturaleza jurídica del subsidio familiar y de las entidades llamadas a prestarlo, así como de la historia del subsidio familiar campesino en Colombia.

3. Aspectos históricos y doctrinarios y naturaleza jurídica del subsidio familiar y de las entidades llamadas a prestarlo 3.1 Aspectos Históricos y doctrinarios Fue dentro del contexto histórico de la revolución industrial europea donde nació el concepto de subsidio familiar. Como es sabido, esta revolución propició el surgimiento del proletariado urbano y de la concentración de la riqueza en unas pocas manos. En estas circunstancias se gestaron las primeras cajas de compensación, concebidas como organismos captadores de la contribución de los empleadores a un fondo común y de redistribución de éste entre los asalariados responsables del sostenimiento de una familia, mediante la asignación de cuotas en proporción al número de hijos. A la base del sistema subyacía el pensamiento de que el salario no sólo constituye la remuneración directa del trabajo, sino que, adicionalmente, en virtud del reconocimiento de la dignidad humana, este salario debe permitirle al trabajador la posibilidad de satisfacer, en un mínimo vital, las necesidades familiares.

El régimen de subsidio familiar aparece como institución jurídica en la legislación colombiana a partir de 1957, con los decretos legislativos 118 y 249 de ese año, proferidos por el gobierno transitorio de la Junta Militar. En

esta primera fase, el subsidio familiar fue un instituto prestacional selectivo y especial, del cual quedaba marginada la gran mayoría de la población laboral activa. A partir de 1963, el Congreso de la República asumió la regulación de la materia, con la expedición de la ley 58 de 1963, la cual amplió el campo de aplicación del subsidio, incorporando a su régimen a los trabajadores del sector público y todos los de las empresas o patronos titulares de un patrimonio neto igual o superior a los cincuenta mil pesos, con lo cual se hizo beneficiaria de esta prestación una porción más significativa de la población laboral. No obstante la anterior ventaja, este sistema pecaba de inequidad en cuanto establecía categorías entre los trabajadores beneficiarios del subsidio, de tal manera que los empleados vinculados a empresas de altas nóminas, obtenían un mayor subsidio monetario. Así, se desconocía el principio de compensatoriedad, que es el fundamental y básico dentro del concepto de subsidio familiar. Adicionalmente, el régimen de esta ley autorizaba la creación de cajas de compensación exclusivas para empleados de determinado gremio, lo cual entrañaba el desconocimiento del principio de solidaridad social sobre el cual, así mismo, se edifica el régimen de subsidio familiar. Vino entonces la ley 56 de 1973 a la cual se le atribuye el haber admitido la representación de los obreros en los consejos directivos de las cajas de compensación familiar, reivindicación que venían haciendo las asociaciones sindicales en esa época. De otra parte, esta ley suprimió las categorías de beneficiarios, y permitió los “programas de acción social”, adelantados por

las cajas, lo cual condujo a una reducción de las apropiaciones para el reconocimiento del subsidio monetario en dinero. El desarrollo económico e industrial del país bajo la vigencia de esta ley, propició un desarrollo acelerado del subsidio familiar por obra de la generación de nuevos empleos, los incrementos en los niveles de remuneración, el perfeccionamiento en los sistemas de recaudo, etc.; factores todos estos que, aunados, condujeron a un incremento de los recursos del subsidio. Últimamente, la ley 21 de 1982 determinó que todo trabajador vinculado jurídicamente a un empleador, cualquiera que sea el capital de éste o la magnitud de su empresa, es beneficiario del subsidio familiar. De esta manera se pretendió remediar la situación de marginación en que quedaba un amplio sector de la población laboral bajo la vigencia del régimen anterior, sector que era justamente el más necesitado de esta prestación. En cuanto al subsidio familiar en dinero, lo estableció para aquellos trabajadores cuya remuneración mensual fija o variable no sobrepasara los cuatro salarios mínimos mensuales vigentes en el lugar del pago. 3.2 Naturaleza jurídica del subsidio familiar En líneas generales, del anterior panorama de desarrollo histórico puede concluirse que el subsidio familiar en Colombia ha buscado beneficiar a los sectores más pobres de la población, estableciendo un sistema de compensación entre los salarios bajos y los altos, dentro de un criterio que mira a la satisfacción de las necesidades básicas del grupo familiar. Los medios para la consecución de este objetivo son básicamente el reconocimiento de un subsidio en dinero a los trabajadores cabeza de familia que devengan salarios bajos, subsidio que se paga en atención al número de

hijos; y también en el reconocimiento de un subsid