CC - C510-2008

Sentencia C-510/08

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION PUBLICAModificación no constituye asunto sujeto a un tipo de ley ordinaria/ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION PUBLICAModificación puede adoptarse en ley del plan LEY ESTATUTARIA-Criterios para determinación de materias reservadas/LEY ESTATUTARIA-Normas de seguridad social no están sujetas a reserva de ley estatutaria La Corte Constitucional ha sostenido que las normas acerca de la seguridad social no deben hacer parte de una ley estatutaria, por no corresponder a los elementos de derechos fundamentales que quiso el constituyente someter a dicha categoría legal. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No formulación de cargos ciertos y específicos

Referencia: expedientes D-6956, D-6964 y

D-6965.

Demandantes: Oscar José Dueñas, Ruiz; Carlos Alberto

Ballesteros Barón y Germán E. Reyes Forero; Hilvo Cárdenas Ruiz. Ley 1151 de 2007, artículos 155 y 156.

Magistrado Ponente:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil ocho (2008) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la

Constitución, los ciudadanos Oscar José Dueñas Ruiz; Carlos Alberto

Ballesteros Barón y Germán E. Reyes Forero, e Hilvo Cárdenas Ruiz, presentaron sendas solicitudes a esta Corporación para que declare inexequible los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007. Las demandas fueron admitidas por el Magistrado ponente mediante auto de 5 de octubre de 2007.

II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, LEY 1151 DE 2007

(julio 24) por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.

Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con

prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle. Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere. En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba. Tendrá una Junta Directiva que ejercerá las funciones que le señalen los estatutos. La Administración de la empresa estará a cargo de un Presidente, nombrado por la Junta Directiva. La Junta estará conformada por tres miembros, el Ministro de la Protección Social o el Viceministro como su delegado, quien lo presidirá; el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado y un Representante del Presidente de la República. Artículo 156. Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Créase la

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos. Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer

funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos. La Unidad tendrá sede en Bogotá, D. C., y su patrimonio estará constituido por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título reciba. La Unidad tendrá un Director de Libre Nombramiento y Remoción del Presidente de la República. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema específico de carrera para los empleados de la entidad. En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno tendrá en cuenta las características particulares de cada uno de los subsistemas que conforman Sistema de Seguridad Social Integral y armonizará las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades administradoras de recursos parafiscales y a la UGPP, para lo cual podrá disponer la manera como se utilizarán las bases de datos e información que estén a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del Sistema. La UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional, la cual deberá tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan a la Administradora de Régimen de Prima Media a que se refiere el artículo anterior, y a las que la Unidad Administrativa Especial le corresponda.

El ejercicio de las funciones de determinación y cobro de contribuciones de la Protección Social por parte de cada una de las entidades integrantes del sistema y de la UGPP, se tendrá en cuenta lo siguiente:

1. Todas las entidades que administran contribuciones parafiscales de la Protección Social estarán obligadas a adelantar las acciones de cobro persuasivo que tienen en sus competencias.

Así mismo, cuando el empleador o afiliado cotizante ha omitido liquidar y pagar o lo ha hecho incorrectamente, dichas entidades están en la obligación de adelantar procedimientos persuasivos para que se cumpla con las obligaciones en debida forma.

2. Una vez agotada la fase de cobro persuasivo, las entidades que tengan la facultad de adelantar cobro coactivo deberán realizar esta actuación.

3. Las entidades integrantes del sistema que no puedan adelantar cobro coactivo deberán acreditar ante la UGPP haber agotado todas las instancias y acciones persuasivas pertinentes para el cobro, que señale el reglamento, sin haberla obtenido. En tal caso la UGPP adelantará el proceso de cobro correspondiente.

4. Cuando a pesar de la solicitud a que se refiere el numeral 1, el empleador o el afiliado cotizante no hayan hecho la liquidación correspondiente o no hayan corregido la liquidación incorrecta, se procederá así: a) Las entidades administradoras de carácter público procederán a efectuar una liquidación oficial en la cual se determine el valor de las contribuciones cuya liquidación y pago se han omitido o se han efectuado incorrectamente; b) Las entidades administradoras que no tengan carácter público, deberán informarlo a la UGPP para que esta proceda a

expedir el acto de liquidación oficial correspondiente. Para realizar la liquidación a que se refiere este numeral las administradoras públicas y la UGPP tendrán las facultades a que se refiere el artículo 664 y demás normas concordantes del Estatuto Tributario.

5. En todo caso, cualquier entidad de sistema de seguridad social integral podrá celebrar convenios con la UGPP para adelantar las gestiones de determinación y cobro de las contribuciones de la Protección Social. Las entidades que acuden a la UGPP para estos fines deberán asumir el costo de la gestión.

Previamente a la expedición de la liquidación oficial deberá enviarse un requerimiento de declaración o corrección, el cual deberá ser respondido dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación por correo. Si no se admite la propuesta efectuada en el requerimiento, se procederá a proferir la respectiva liquidación oficial dentro de los seis (6) meses siguientes. Contra la liquidación oficial procederá el recurso de reconsideración, el cual podrá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial y la resolución que lo decida, que deberá proferirse en el máximo de un (1) posterior a la interposición de recursos, agotará vía gubernativa. En lo previsto en este artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI. Igualmente, adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006. En las liquidaciones oficiales se liquidarán a título de sanción intereses de mora la misma tasa vigente para efectos tributarios.

III. DEMANDAS En el presente proceso se estudian tres demandas acumuladas interpuestas por cuatro ciudadanos. La primera de ellas de Oscar José Dueñas Ruiz (D-6956) en contra de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007; la segunda de ellas, de los ciudadanos Carlos Alberto Ballesteros Barón y Germán E. Reyes Forero (D-6964) en contra de las mismas normas y, finalmente, la del ciudadano Hilvo Cárdenas Ruiz (D-6965) en contra del artículo 155 citado, parcial.

2.1. Expediente D-6956 En esta demanda se presentan varios argumentos que se agrupan en los siguientes cinco cargos: el primero y el último, por vicios en la formación de la ley, y los otros tres por razones de forma. (1) Se alega que el plan de desarrollo responde a funciones propias del Jefe de Gobierno, y sólo a ello, razón por la que se limitan al período presidencial respectivo. Afirma que el artículo 200 de la Constitución, al hablar de las funciones del gobierno, menciona la de presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo

150. Indica que las competencias presidenciales en cuanto al Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Legislativa, aparecen en el artículo 189 de la CP y dentro de ellas no figura la del plan de desarrollo; “(…) el jefe de gobierno, al proponer su plan de desarrollo, no se puede abrogar facultades diferentes a las de un plan de gobierno para solo cuatro años y a señalar las inversiones.” La demanda considera que las normas acusadas desconocen el

principio de unidad de materia, por cuanto nada tienen que ver con el la Ley del Plan. Sostiene sobre el asunto: “(…) Un Plan de Desarrollo tiene un capítulo denominado inversiones públicas, que, como su nombre lo indica, se refieren únicamente a inversiones, no a funcionamiento, ni menos a supresión de Institutos y creación de nuevos. Ubicar la creación de COLPENSIONES y UGPP en inversiones públicas afecta el principio hermenéutico de recurso al contexto y no tiene nada que ver con los objetivos de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, que aparecen en la Ley 1151 de 2007. (…) || (…) Si en verdad el objetivo es mejorar la calidad, pues habrá que mejorar la atención en el ISS, en Caprecom, en Cajanal, pero no suprimirlas. De los objetivos no se deduce, por ningún lado, que hay que crear otra institución. Luego se viola el artículo 158 de la Constitución Política.” (2) El demandante considera que los artículos demandados violan el principio de participación democrática porque en la “dirección de Colpensiones solo figura el gobierno y quedaron por fuera los empleadores y los trabajadores. Es interesante anotara que actualmente, en la dirección del ISS, hay presencia de los delegados de los trabajadores, de los pensionados y de los empleadores. Ahora, según el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, desaparece tal presencia. (…)” (3) Se alega que los artículos acusados son inconstitucionales –155 y 156 de la Ley 1151 de 2007– por incluir “como patrimonio de Colpensiones, que

dependerá del Ministerio de la Protección Social, contribuciones parafiscales, es decir, que no pueden ingresar al fisco, y que, en tiempo de paz, solamente el Congreso, por ley ordinaria, no por ley aprobatoria del plan de presupuesto, se puede referir a las contribuciones parafiscales (…)” (4) Afirma que el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 desconoce la decisión adoptada por la Corte Constitucional en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia C-177 de 2007, según el cual se resolvió “declarar exequible el enunciado normativo ‘en desarrollo del programa de renovación de la administración pública, el gobierno nacional no podrá suprimir, ni liquidar o fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y Cuervo, ni la corporación Nasa Kiwe, esta última hasta tanto no culmine la misión para la que fue creada’ contenido en el artículo 20 de la Ley 790 de 2002, respecto de los cargos analizados”. La demanda dice al respecto lo siguiente: “Si hay un fallo de la Corte Constitucional, no puede el gobierno proponer un plan para eludirlo. Al decirse en el artículo 155 de la ley 1151 de 200, que se procederá a la liquidación del Instituto de Seguros Sociales, en cuanto al tema de pensiones, se comete un acto dictatorial por cuanto viola el artículo 243 de la CP que dice que los fallos que la Corte dicte en ejercicio de control jurisdiccional hace tránsito a cosa juzgada.”1

(5) Se considera que los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 son inconstitucionales por no haber sido tramitados mediante el trámite de una ley estatutaria. La demanda argumenta que la seguridad social debe entenderse como un derecho fundamental y, en consecuencia, considera que “el tema de la seguridad social debe tratarse por la ley estatutaria y la ley aprobatoria de un plan de desarrollo no lo es”. 2.2. Expediente D-6964 En esta demanda, los ciudadanos presentan un argumento de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en la formación. Afirman que los artículos acusados deben ser declarados inexequibles por violar el principio de consecutividad. Dice la demanda al respecto, “se violentan las disposiciones señaladas debido a que las normas demandadas fueron reintroducidas por la Comisión de conciliación a pesar de haber sido negadas en las comisiones constitucionales respectivas. Es decir, sin haber sido aprobadas en dichas comisiones el Congreso las aprobó en Plenaria, luego de la respectiva conciliación, lo que implica un desconocimiento del artículo 157” de la Constitución. La demanda precisa que “[e]n la sesión ordinaria del 22 de marzo de 2007 no fueron aprobadas las propuestas referentes a la Administración del Régimen de prima media con prestación definida contenida en el artículo 30 y la referida a la Gestión de Obligaciones pensionales y Fiscalización de Contribuciones parafiscales consagrada en el artículo 31 (acta 143 de 2007). || En el segundo debate, en las comisiones constitucionales se rechazaron nuevamente las normas aludidas en el

escritorio anterior, igual suerte tuvieron las citadas disposiciones en la plenaria de la Cámara. Sin embargo, en la Plenaria del Senado se decidió incorporar el texto propuesto por el gobierno (ver actas 143 y 144 de 2007). (…) || La Comisión de Conciliación integrada por Congresistas de ambas cámaras decidió acoger la propuesta del Senado que corresponde al texto que finalmente fue aprobada en la respectivas plenarias de ninguna de las cámaras.” 2.3. Expediente D-6965 En dicha demanda se presentan varios argumentos: (1) Se acusa de inconstitucional el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, por considerar que viola el artículo 46 de la CP, sobre la protección especial a las personas de la tercera edad, pensionados del sector de las comunicaciones, y el artículo 53 de la CP, inciso tercero, que garantiza el pago oportuno de las 1 En esta sentencia se estudió la constitucionalidad el artículo 20 de la Ley 790 de 2002, “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”. mismas. Por una parte, con relación al artículo 46 de la Carta Política, la demanda afirma que el aseguramiento de pensiones “queda en un vacío con la expedición de la norma acusada, en razón entre otras, a que no indica claramente qué entidad continuará con el pago de las mismas, si bien se hace alusión a Colpensiones, no se indica expresamente a cargo de quién estará el pago a los pensionados [y] quién efectúa los descuentos por nómina de las

Asociaciones de Pensionados (…)”. De forma similar, considera que la norma “generaría inconvenientes de todo tipo al no precisar la norma acusada qué entidad continuará con el pago de las mesadas pensionales de los pensionados del sector de las comunicaciones, pues sólo se hace mención a que Colpensiones continuará con la administración del régimen de prima media”, por lo que a su juicio se violaría el artículo 53 de la CP. (2) Se considera que el inciso 3° contiene una expresión inconstitucional, a saber, ‘para lo cual el gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes … y procederá a la liquidación de … Caprecom, en lo que la administración de pensiones se refiere.’ A su juicio, se requiere de otra ley ordinaria para suprimir de la Administración Nacional a Caprecom, pues esta entidad tiene una Ley actualmente vigente que le dio su naturaleza jurídica como Empresa Industrial y Comercial del Estado, que es la Ley 314 de 1996, y que sólo el Congreso puede derogarla dentro de su facultad constitucional, siguiendo el principio según el cual en derecho las cosas se deshacen como se hacen. Afirma la demanda que el inciso 3° de la Ley 1151 de 2007 ha debido tramitarse de acuerdo con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución (sobre leyes de facultades extraordinarias) y no de acuerdo el inciso 3° del mismo (sobre el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas).2 (3) Finalmente argumenta que el artículo 155 desconoce el principio de unidad de materia, por existir absoluta falta de conexión temática, sistemática y teleológica entre los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo establecidos

en el artículo 1° de la Ley 1151 de 2007 y la norma acusada, inciso 3° del artículo 155 de esta Ley.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Ministerio de la Protección Social 2 Dice la demanda al respecto: “El reparto de funciones que se plasma en los artículos 150 y 189 de la Constitución Política, entre el legislador y el Presidente de la República en lo atinente a los aspectos relativos a la estructura, de la Administración Nacional, para crear, suprimir o fusionar Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; es de competencia exclusiva del Congreso; salvo que éste la haya delegado mediante la ley de facultades extraordinarias artículo 150 numeral 10 en concordancia con el artículo 189 numeral 15. || (…) en derecho las cosas se deshacen como se hacen. Lo contrario altera el principio democrático en que descansa el Estado de Derecho, cual es el equilibrio entre los diferentes titulares del poder público, pues concentraría solo en uno de ellos funciones que la Constitución Política ha querido delimitar separadamente. El Gobierno por intermedio del Presidente de la República no puede entonces actuar a motuo propio en el caso concreto de Caprecom con base [en] una transferencia ilimitada de facultades como son la señaladas en el inciso 3° del artículo 1151 de la Ley 1151 de 2007.” El Ministerio de la Protección Social intervino en el proceso de la referencia por medio de apoderado, para defender la constitucionalidad de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007. El Ministerio alegó, en primer lugar, que

las normas no son inconstitucionales, por cuanto siempre se trato de cuestiones presentes en la discusión, desde su inicio en el proyecto de ley original. A su juicio, el trámite de las normas respetó los principios de identidad y consecutividad. En segundo lugar, argumenta que las normas en cuestión sí guardan relación temática con el Plan Nacional de Desarrollo, por lo que tampoco violan el principio de unidad de materia.

2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público participó en el proceso de la referencia por medio de apoderado para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. 2.1. En primer lugar, reitera los argumentos del Ministerio de la Protección Social con relación al cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad en el trámite legislativo. 2.2. En segundo lugar, considera que no se desconocen las competencias legislativas contempladas en el artículo 150, numeral 3°, al incluir normas generales en un Plan Nacional de Desarrollo, porque de acuerdo a la jurisprudencia constitucional en la materia, ellos es posible en la medida en que se trate de normas que guarden relación temática o instrumental con el Plan, lo que a su juicio, ocurre en el caso de la normas acusadas. 2.3. Con relación a la eventual violación de los derechos de las personas de la tercera edad (art. 46, CP) y de los pensionados (art. 53, CP), el Ministerio considera que lo que ocurre es exactamente lo contrario. Es la actual situación legislativa la que conlleva una amenaza al goce efectivo de tales derechos.

Las modificaciones introducidas en las normas acusadas buscan precisamente,

sostiene la intervención, garantizar los derechos en cuestión. Adicionalmente, se señala que no se está modificando el contenido de los derechos específicos ni la forma y condiciones en que son reconocidos. Se trata tan sólo de cambios de carácter institucional, referente a quién es el responsable de garantizar los derechos, que se mantienen intactos. 2.4. También alega el Ministerio que en nada contradicen las normas acusadas la decisión judicial adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C177 de 2007, puesto que en esta no se decidió que el legislador es incompetente para autorizar la liquidación del ISS o cualquier otra entidad.

3. Intervención del Departamento Nacional de Planeación El Departamento Nacional de Planeación, DNP, participó en el proceso de la referencia para solicitar la exequibilidad de las normas acusadas, reiterando y desarrollando las razones invocadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La intervención del DNP, luego de contextualizar la historia de algunas disposiciones del régimen pensional, sostiene que los artículos demandados (i) si cumplieron los principios de consecutividad e identidad en la formación de la ley, por cuanto fueron temas tratados y debatidos a lo largo del debate, (ii) guardan conexidad inmediata con el Plan Nacional de Desarrollo y, (iii) de acuerdo a la jurisprudencia constitucional en la materia, sí pueden formar parte de dicho tipo de Ley.

4. Participación ciudadana 4.1. El ciudadano Carlos César Pinzón Flórez presentó un escrito el 30 de noviembre para coadyuvar la demanda, reiterando varios de los argumentos

presentados por las demandas acumuladas en el proceso de la referencia. El ciudadano reitera especialmente el cargo según el cual la decisión de los artículo 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 de liquidar el ISS, Caprecom y Cajanal, y la posterior creación de Colpensiones, tendrá necesariamente un grave impacto en los derechos de las personas de la tercera edad (art. 46, CP) y en su derecho al pago oportuno y adecuado de las pensiones (art. 53). 4.2. Ciento Sesenta ciudadanos participaron a lo largo del proceso de la referencia para coadyuvar la demanda del expediente D-6964 de los ciudadanos Carlos Alberto Ballesteros Barón y Germán E. Reyes Forero. En estos casos los ciudadanos no presentaron un escrito aparte. Simplemente se limitan a manifestar su voluntad de coadyuvar la demanda. 4.3. El ciudadano Mauricio Alfredo Plazas Vega participó en el proceso de la referencia para solicitar la constitucionalidad de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, pues considera que en su trámite y en su texto no se desconocieron los principios de consecutividad ni de unidad de materia. En su escrito alega que los artículos guardaron siempre plena coherencia y unidad temática con las bases del Plan Nacional de Desarrollo, respetando así el principio de identidad flexible. 4.4. ACEMI, la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral, intervino para defender la constitucionalidad del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, por considerar que la norma establece una herramienta para obtener el pago de las pensiones que concreta el principio de eficiencia de la

seguridad social. Crear una entidad facultada para ejercer el cobro coactivo de las contribuciones parafiscales, sostiene, suple una deficiencia de la legislación actual que beneficia los derechos de las personas de la tercera edad y de los pensionados.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

1. El Procurador General de la Nación participó en el presente proceso, mediante el concepto N° 4456 de enero 17 de 2008, para presentar tres solicitudes a la Corte Constitucional, a saber: 1.1. Declararse inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda respecto de los cargos por vulneración de la Constitución Política por omitirse el trámite de una ley estatutaria y el desconocimiento de los derechos de los adultos mayores, esbozados en las demandas en contra de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007. 1.2. Declarar la exequibilidad del inciso primero del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, por los aspectos aquí analizados. 1.3 Declarar la inexequibilidad de los incisos segundo, tercero y cuarto del artículo 155 y del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

2. El Ministerio Público considera que la Corte debe inhibirse para pronunciarse respecto de los cargos relacionados con “(…) la presunta vulneración de las normas demandas de los derechos de los adultos mayores,

[porque] se fundamenta a partir de proposiciones inexistentes que no surgen de la normativa legal ni coinciden con la intención legislativa, pues el argumento para atacar los contenido normativos de los artículos demandados de la Ley 1151 de 2007, no tienen relación con alguna con el alcance y

contenido de los mismos, por el contrario los demandantes lo que hacen es realizar deducciones y formular hipótesis que no estructuran un cargo de constitucionalidad.”

3. También solicita que la Corte se declare inhibida para pronunciarse respecto de los cargos por vulneración de la Constitución Política por omitirse el trámite de una ley estatutaria, pues a su juicio este cargo tampoco se fundamenta en proposiciones existentes que surjan de la normativa legal o coincidan con la intención legislativa contenida en los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007.

4. El concepto del Procurador General de la Nación solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los incisos segundo, tercero y cuarto del artículo 155 y del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, por desconocer el principio de unidad de materia. A su juicio, “de acuerdo con la esencia del Plan Nacional de Desarrollo, no es admisible que se le inserten disposiciones que más que complementarlo lo que se busca es aprovechar la circunstancias de su trámite para agregarle contenidos normativo coyunturales, que no son propios de su naturaleza, sino de otra oportunidad legisl