CC - C512-2013

Sentencia C-512/13

(Bogotá D.C., 31 de julio)

MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y

SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Procedimiento verbal de responsabilidad fiscal

MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y

SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Determinación de la culpabilidad en los procesos de responsabilidad fiscal APLICACION DEL PROCEDIMIENTO VERBAL A LOS PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL EN CURSONo desconoce el debido proceso, ni el principio de legalidad Al analizar el parágrafo inciso tercero del artículo 97 de la Ley 1474 de 2011, a luz de las reglas aplicables a los límites a la configuración legislativa del proceso, de la naturaleza y características del proceso de responsabilidad fiscal, de la posibilidad de aplicar procedimientos verbales en los procesos administrativos y de la aplicación de las leyes procesales en el tiempo, y al analizar el principio de legalidad conforme a dichas reglas, este tribunal encuentra que el cargo no está llamado a prosperar. Y no lo está, porque las normas procesales que aluden a ritos, formas o procedimientos, como es la que aquí se examina, tienen vigencia inmediata, mientras que las normas sustantivas o relativas a derechos y garantías de las personas, estén en una ley sustancial o en una ley procesal, no tienen este tipo de vigencia en virtud del principio de legalidad. PRESUNCIONES DE DOLO Y CULPA GRAVE EN LOS SUPUESTOS SEÑALADOS EN EL ARTICULO 118 DE LA LEY 1474 DE 2011-No configura violación del derecho de defensa

ni del principio de buena fe Al analizar el artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, a luz de las reglas aplicables a las presunciones legales, a las presunciones de dolo y de 1 culpa y a las presunciones de dolo y de culpa en el proceso de responsabilidad fiscal, en tanto proceso de responsabilidad patrimonial, y al analizar la presunción de inocencia, el principio de buena fe y la regla sobre antecedentes penales y contravencionales del artículo 248 de la Constitución, se encuentra que el cargo no está llamado a prosperar. Y no lo está, porque el legislador puede establecer presunciones legales de dolo y de culpa en el proceso de responsabilidad fiscal, con el propósito de dar seguridad a situaciones relevantes, como son las previstas en el artículo demandado y proteger bienes jurídicos valiosos como son salvaguardar el patrimonio público, garantizar la transparencia y el acatamiento de los principios de moralidad administrativa en las operaciones relacionadas con el manejo y uso de los bienes y los recursos públicos, y verificar la eficiencia y eficacia de la administración para cumplir los fines del Estado, de manera acorde con la lógica y con la experiencia.

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN

MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALESJurisprudencia constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Límites La jurisprudencia reiterada de este tribunal reconoce que el Congreso puede regular el proceso de la manera que estime más conveniente, en ejercicio de su amplia competencia, cuya legitimidad deriva del principio democrático representativo, y organiza las restricciones a su

ejercicio en tres grupos, como pasa a verse. (i) En un primer grupo están las cláusulas constitucionales que determinan los fines esenciales del Estado y, en concreto, los propósitos de la administración de justicia, de suerte que no es posible configurar el proceso de manera que se niegue la función pública del poder judicial –en especial la imparcialidad y autonomía del juez-, se afecte el principio de publicidad, se privilegie parámetros diferentes al derecho sustancial, se prevea procedimientos contrarios a una justicia oportuna o que impidan el ejercicio desconcentrado y autónomo de la función jurisdiccional. (ii) En un segundo grupo están las relacionadas con el principio de razonabilidad –y de proporcionalidad-, exigible tanto a los servidores públicos como a los particulares, de suerte que la configuración del proceso debe satisfacer propósitos admisibles en términos constitucionales, ser adecuada para cumplirlos y no afectar el núcleo esencial de valores, 2 principios o derechos reconocidos por la Constitución. (iii) En un tercer grupo están las que corresponden a la vigencia de los derechos fundamentales relacionados con el trámite del proceso, en especial el derecho a un debido proceso, de suerte que la configuración del proceso debe respetar los elementos que conforman este derecho, como los principios de legalidad, contradicción, defensa y favorabilidad, y la presunción de inocencia. Además, en razón de la vigencia de otros derechos, se debe respetar la igualdad de trato, la intimidad, la honra, la autonomía personal y la dignidad humana.

POTESTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN

MATERIA PENAL Y EL PRINCIPIO DE ESTRICTA

LEGALIDAD-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE

LEGALIDAD-Manifestaciones DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinción entre garantías previas y garantías posteriores En materia administrativa, la Corte ha establecido una distinción entre las garantías previas y posteriores que se siguen del debido proceso. Las primeras se predican de la expedición y ejecución del acto y comprenden “(i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción; (iii) el derecho a expresar libre y abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho a contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas; (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra”. Las segundas se refieren a la posibilidad de cuestionar el acto por medio de los recursos administrativos y judiciales.

APLICACION DEL PROCEDIMIENTO VERBAL EN EL

AMBITO DISCIPLINARIO-Jurisprudencia constitucional PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Finalidad La función pública de vigilar la gestión fiscal, sea de los servidores públicos, de los particulares o de las entidades que manejan fondos o bienes públicos, tiene varios propósitos, como los de: (i) proteger el 3 patrimonio público; (ii) garantizar la transparencia y el acatamiento de los principios de moralidad administrativa en las operaciones relacionadas con el manejo y uso de los bienes y los recursos públicos;

(iii) verificar la eficiencia y eficacia de la administración para cumplir los fines del Estado. Desde hace ya varios años, la jurisprudencia reiterada de este tribunal deja en claro que el proceso de responsabilidad fiscal es netamente administrativo. Este proceso busca determinar y, si es del caso, declarar la responsabilidad fiscal del servidor público o del particular, sobre la base de un detrimento patrimonial (daño) imputable a una conducta culpable (dolo o culpa grave) de éste, habiendo un nexo causal entre ambos. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Características El proceso de responsabilidad fiscal tiene cuatro características destacadas, a saber: (i) es un proceso administrativo, cuyo objeto es establecer la responsabilidad patrimonial que corresponde a los servidores públicos o particulares por su conducta, que tramitan los órganos de control fiscal (Contraloría General y contralorías departamentales y municipales); (ii) la responsabilidad que se declara es administrativa, porque se juzga la conducta de personas que manejan bienes o recursos públicos y que lesionan el erario, y es patrimonial, pues se refiere a un daño y a su resarcimiento; (iii) la declaración de responsabilidad fiscal no es una sanción y, en esta medida, no se enmarca dentro de los presupuestos propios del proceso penal o del proceso disciplinario, sino que es una responsabilidad autónoma, que apunta a resarcir un daño patrimonial; y (iv) en este proceso se debe observar las garantías sustanciales y adjetivas propias del debido proceso de manera acorde con el diseño constitucional del control fiscal.

PROCESO VERBAL EN LOS PROCESOS

ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIO-Jurisprudencia

constitucional/PROCESO DISCIPLINARIO VERBALJurisprudencia constitucional LEYES PROCESALES-Efectos en el tiempo 4 DEBIDO PROCESO-Juzgamiento conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa/NO JUZGAMIENTO SINO CONFORME A LEYES PREEXISTENTES AL ACTO QUE SE IMPUTAAlcance en relación con los efectos de las leyes procesales en el tiempo

APLICACION DEL PROCEDIMIENTO VERBAL EN EL

TRANSCURSO DEL PROCESO-Jurisprudencia constitucional

APLICACION DE LAS LEYES PROCESALES EN EL

TIEMPO-Regla PRESUNCION LEGAL DE DOLO Y CULPA GRAVEJurisprudencia constitucional PRESUNCION LEGAL DE DOLO Y CULPA EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Jurisprudencia constitucional Demanda de inconstitucionalidad: en contra del parágrafo 3 del artículo 97 y del artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.

Referencia: Expediente D-9466.

Actor: Jesús Antonio Marín Ramírez.

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

I. ANTECEDENTES.

1. Texto normativo demandado.

El ciudadano Jesús Antonio Marín Ramírez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242

de la Constitución Política, instauró demanda solicitando la declaratoria 5 de inconstitucionalidad de los artículos 97, parágrafo 3 y 118 de la Ley 1474 de 2011, cuyo texto –lo demandado con subrayaes el siguiente: LEY 1474 DE 2011 (julio 12) Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. (…)

CAPÍTULO VIII.

MEDIDAS PARA LA EFICIENCIA Y EFICACIA DEL

CONTROL FISCAL EN LA LUCHA CONTRA LA

CORRUPCIÓN.

SECCIÓN PRIMERA.

MODIFICACIONES AL PROCESO DE RESPONSABILIDAD

FISCAL.

SUBSECCIÓN I.

PROCEDIMIENTO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL.

ARTÍCULO 97. PROCEDIMIENTO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL. El proceso de responsabilidad fiscal se tramitará por el procedimiento verbal que crea esta ley cuando del análisis del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de la aplicación de cualquiera de los sistemas de control, se determine que están dados los elementos para proferir auto de apertura e imputación. En todos los demás casos se continuará aplicando el trámite previsto en la Ley 610 de 2000. El procedimiento verbal se someterá a las normas generales de responsabilidad fiscal previstas en la Ley 610 de 2000 y en especial por las disposiciones de la presente ley.

PARÁGRAFO 1o. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. El proceso

verbal que se crea por esta ley se aplicará en el siguiente orden: 6

1. El proceso será aplicable al nivel central de la Contraloría General de la República y a la Auditoría General de la República a partir de la entrada en vigencia de la presente ley.

2. A partir del 1o de enero de 2012 el proceso será aplicable a las Gerencias Departamentales de la Contraloría General y a las

Contralorías Territoriales. PARÁGRAFO 2o. Con el fin de tramitar de manera adecuada el proceso verbal de responsabilidad fiscal, los órganos de control podrán redistribuir las funciones en las dependencias o grupos de trabajo existentes, de acuerdo con la organización y funcionamiento de la entidad. PARÁGRAFO 3o . En las indagaciones preliminares que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia de la presente ley, los órganos de control fiscal competentes podrán adecuar su trámite al procedimiento verbal en el momento de calificar su mérito, profiriendo auto de apertura e imputación si se dan los presupuestos señalados en este artículo. En los procesos de responsabilidad fiscal en los cuales no se haya proferido auto de imputación a la entrada en vigencia de la presente ley, los órganos de control fiscal competentes, de acuerdo con su capacidad operativa, podrán adecuar su trámite al procedimiento verbal en el momento de la formulación del auto de imputación, evento en el cual así se indicará en este acto administrativo, se citará para audiencia de descargos y se tomarán las provisiones procesales necesarias para continuar por el trámite verbal. En los demás casos, tanto las indagaciones preliminares como los procesos de responsabilidad fiscal se continuarán adelantando hasta su terminación de

conformidad con la Ley 610 de 2000 . (…) ARTÍCULO 118 . DETERMINACIÓN DE LA CULPABILIDAD EN LOS PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL . El grado de culpabilidad para establecer la existencia de responsabilidad fiscal será el dolo o la culpa grave. Se presumirá que el gestor fiscal ha obrado con dolo cuando por los mismos hechos haya sido condenado penalmente o sancionado 7 disciplinariamente por la comisión de un delito o una falta disciplinaria imputados a ese título. Se presumirá que el gestor fiscal ha obrado con culpa grave en los siguientes eventos: a) Cuando se hayan elaborado pliegos de condiciones o términos de referencia en forma incompleta, ambigua o confusa, que hubieran conducido a interpretaciones o decisiones técnicas que afectaran la integridad patrimonial de la entidad contratante; b) Cuando haya habido una omisión injustificada del deber de efectuar comparaciones de precios, ya sea mediante estudios o consultas de las condiciones del mercado o cotejo de los ofrecimientos recibidos y se hayan aceptado sin justificación objetiva ofertas que superen los precios del mercado; c) Cuando se haya omitido el cumplimiento de las obligaciones propias de los contratos de interventoría o de las funciones de supervisión, tales como el adelantamiento de revisiones periódicas de obras, bienes o servicios, de manera que no se establezca la correcta ejecución del objeto contractual o el cumplimiento de las condiciones de calidad y oportunidad ofrecidas por los contratistas; d) Cuando se haya incumplido la obligación de asegurar los bienes de la entidad o la de hacer exigibles las pólizas o garantías frente al acaecimiento de los siniestros o el incumplimiento de los contratos;

e) Cuando se haya efectuado el reconocimiento de salarios, prestaciones y demás emolumentos y haberes laborales con violación de las normas que rigen el ejercicio de la función pública o las relaciones laborales.

2. Demanda: pretensión y razones de inconstitucionalidad. 2.1. Pretensión: El actor solicita que se declare la inexequibilidad del parágrafo 3 del artículo 97 y del artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, relativos al procedimiento verbal de responsabilidad fiscal y a las presunciones de dolo y de culpa, previstas para determinar la culpabilidad en los procesos de responsabilidad fiscal, por vulnerar los artículos 29, 83 y 248 de la Constitución. 8 2.2. Cargo contra el parágrafo 3 del artículo 97 de la Ley 1474 de 2011 (art. 29 C.P.): Sobre la base de considerar que el debido proceso también se aplica a los procesos administrativos, dentro de los cuales clasifica al proceso de responsabilidad fiscal, el actor cuestiona esta norma, que permite adecuar al procedimiento verbal los procesos que estén en trámite a la entrada en vigencia de la ley, por considerar que va en contra de la garantía que tiene toda persona a ser juzgada conforme a leyes prexistentes, como lo exige el principio de legalidad. 2.3. Cargo contra el artículo 118 de la Ley 1474 de 2011 (arts. 29, 83 y 248): Luego de poner de presente que los artículos 29 y 83 de la Constitución establecen las presunciones de inocencia y de buena fe, el actor cuestiona esta norma por prever una serie de hipótesis en las cuales se presume tanto el dolo como la culpa del procesado.

Pese a demandar todo el artículo, el discurso del actor se centra en la presunción de dolo, que se configura a partir de la declaración de responsabilidad penal o disciplinaria, con dos argumentos principales: (i) en los procesos penal y disciplinario se trata de establecer responsabilidades diferentes a la que es propia del proceso de responsabilidad fiscal, en el cual se debe presumir la inocencia y la buena fe; (ii) el mero traslado procesal de una sentencia penal o de una decisión disciplinaria al proceso fiscal, para configurar una presunción de dolo, extiende de manera indebida el efecto de dichas decisiones a ámbitos diferentes, de manera contraria a lo previsto en el artículo 248 de la Constitución. A pesar de que el énfasis recae en la presunción de dolo, el actor señala que las presunciones de culpa también resultan contrarias al debido proceso y a la presunción de buena fe, de ahí que concluya que para establecer la responsabilidad fiscal de una persona es menester demostrar en el proceso su culpabilidad, valga decir, que obró con dolo o culpa grave. Por lo tanto el cargo se plantea frente a estos dos tipos de presunciones.

3. Intervenciones. 3.1. Intervención del DNP, Departamento Nacional de Planeación: exequibilidad. 3.1.1. A partir de la Sentencia C-1076 de 2002, afirma que el procedimiento verbal no produce efecto inquisitorial alguno, sino que, dentro de un marco garantista, imprime agilidad a la actuación procesal.

En este contexto, el actor pretende cuestionar la naturaleza del procedimiento verbal, pasando por alto que éste constituye una fórmula admitida por la Constitución.

3.1.2. Precedido por un amplio recuento del derecho a un debido proceso, en el cual se trae a cuento a varios autores y a las Sentencias T9 460 de 1992, T-001 de 1993, T-416 de 1998, C-383 de 2000 y C-374 de 2002, advierte que es admisible que la ley presuma en ciertas hipótesis el dolo o la culpa del procesado. Su discurso se centra en la Sentencia C374 de 2002, en la cual la Corte estudió la constitucionalidad de las presunciones de dolo y de culpa previstas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, a los que se acusaba de vulnerar la igualdad, la presunción de inocencia y la presunción de buena fe, y culmina citando la conclusión a la que se llega en dicha sentencia, así: Coincide la Corte con el Procurador en que la responsabilidad entendida como el deber de asumir las consecuencias de un acto o hecho no tiene las mismas implicaciones en las distintas áreas del derecho, pues en materia penal es de carácter personal al paso que en materia civil es de naturaleza patrimonial. De ahí que la culpa en materia penal nunca se presume, al paso que en el campo del derecho civil puede presumirse como sucede en las hipótesis a que se refieren los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001 bajo revisión. Estas observaciones resultan válidas para desvirtuar el reparo del actor por presunta violación a la presunción de inocencia, máxime si se tiene presente que el artículo 2° del mencionado ordenamiento

legal define la acción de repetición como una acción civil de carácter patrimonial. 3.2. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho: exequibilidad. 3.2.1. A partir de la Sentencia T-1318 de 2001, comienza por precisar la naturaleza y características del proceso de responsabilidad fiscal, como un proceso administrativo en el cual se declara la responsabilidad patrimonial de una persona, que no tiene un carácter sancionatorio, como sí lo tienen el proceso penal o el proceso disciplinario, y en el cual se debe respetar el debido proceso. Con base en las Sentencias C-619 de 2001 y C-200 de 2002, que cita in extenso, pone de presente el efecto en el tiempo de las leyes que regulan procesos de responsabilidad fiscal. Destaca que la regla es la de que las disposiciones procesales tienen efecto inmediato, salvo que se trate de términos que ya hubieren empezado a correr o de actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, las cuales continúan rigiéndose por la ley antigua. Concluye, por lo tanto, que la posibilidad adecuar el proceso de responsabilidad fiscal, cuyas indagaciones preliminares estén en trámite y no se haya calificado su mérito, por medio del auto de apertura e imputación, al procedimiento verbal, no vulnera la Constitución. 10 3.2.2. Conforme a la Sentencia C-778 de 2003, advierte que las presunciones legales respecto del dolo o la culpa del gestor fiscal, no vulneran ni la presunción de inocencia ni la presunción de buena fe. 3.3. Intervención del Departamento Administrativo de la Función

Pública: exequibilidad. 3.3.1. Comienza por destacar la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal, con fundamento en la Sentencia C-131 de 2002.

Advierte que al ser un proceso, el Congreso de la República tiene un amplio margen de configuración para establecer y regular los procedimientos y disponer su aplicación en el tiempo, como lo reconoce la Corte en las Sentencias C-428 de 2000 y C-183 de 2007. Dentro de este contexto, considera que la Sentencia C-619 de 2001 contiene un precedente relevante para este caso. En esta sentencia, que cita in extenso, se declara exequible el primer inciso del artículo 67 de la Ley 610 de 2000, según el cual los procesos en los cuales no se hubiere proferido auto de apertura a juicio fiscal o se encuentren en la etapa de juicio fiscal, se tramitarán con las normas anteriores y los demás se adecuarán en su trámite a las nuevas normas. Agrega que en una sentencia posterior, la T-272 de 2005 la Corte reitera la regla de que la ley procesal es de aplicación inmediata. 3.3.2. En cuanto a las presunciones de dolo y de culpa trae a cuento la Sentencia C-374 de 2002, en la cual la Corte declara exequibles los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, que prevén presunciones de dolo y de culpa de los agentes del estado, para efectos de determinar su responsabilidad patrimonial en el contexto de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición. 3.4. Intervención de la Universidad del Rosario: exequibilidad. 3.4.1. Resalta que el proceso de responsabilidad fiscal tiene como

objetivo proteger los intereses económicos del Estado y que en él, sea que se sigua el procedimiento verbal o sea que se siga el procedimiento ordinario, el procesado cuenta con oportunidades adecuadas para ejercer su derecho de defensa. 3.4.2. Dado que los elementos para estructurar la responsabilidad patrimonial son tres: la existencia de un daño, la conducta dolosa o culposa del procesado y el nexo de causalidad entre ambos, la calificación de la conducta hecha en otros procesos, como el penal o el disciplinario, es un elemento relevante para este proceso, mas no una circunstancia de agravación, como parece estimarlo el actor. Además, la existencia de decisiones penales o disciplinarias, permite considerar que la presunción de inocencia ya fue desvirtuada en otro proceso. 11 3.5. Intervención de la Universidad Externado de Colombia: exequibilidad condicionada de la primera norma y exequibilidad de la segunda. 3.5.1. Precisa que el objeto de la norma que permite seguir el procedimiento verbal no es establecer un nuevo procedimiento, que deroga al anterior, sino el de brindar un mecanismo alternativo adecuado para dar celeridad al proceso y, de esta forma, garantizar los principios alternativos. No obstante, considera que la expresión “podrán”, contenida en el parágrafo demandado, puede merecer reparos en el plano constitucional, pues defiere a la potestad del operador jurídico la decisión de seguir o no este procedimiento, sin que medie un desarrollo o reglamento de la misma, lo cual puede vulnerar la igualdad en la aplicación de la ley. 3.5.2. Considera que el establecer presunciones de hecho de dolo y de

culpa, que pueden ser desvirtuadas por medio de prueba en contrario, se enmarca dentro de la competencia del legislador para regular el proceso, a partir de los principios que rigen a la administración, en especial del principio de eficiencia y del principio de economía procesal.

4. Concepto del Procurador General de la Nación: exequibilidad. 4.1. El Ministerio Público advierte que, conforme a los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución, el legislador tiene un amplio margen de configuración para diseñar los procedimientos administrativos y judiciales. Este margen está limitado, como se indica en la Sentencia C124 de 2011, por los fines constitucionales de la administración de justicia, los principios de razonabilidad y proporcionalidad y la vigencia de los derechos fundamentales de las partes. Destaca que las normas demandadas forman parte de la Ley 1474 de 2011, dictada con el propósito explícito de fortalecer los mecanismos para prevenir, investigar y sancionar los actos de corrupción. La norma relacionada con el procedimiento verbal integra el Capítulo VIII de esta ley, que contiene medidas para la eficiencia y eficacia del control fiscal en la lucha contra la corrupción.

En el anterior contexto, la posibilidad de adecuar el proceso de responsabilidad fiscal que está en una etapa temprana, valga decir, iniciando, al procedimiento verbal, es razonable, en la medida en que busca realizar los principios de celeridad, eficacia y economía procesal. Para sustentar su dicho trae a cuenta la Sentencia C-242 de 2010 y la Sentencia del 16 de febrero del 2012, de la Subsección A de la Sección

Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de 12 Estado, que destacan las características del proceso verbal y que considera relevantes para este caso. 4.2. Al examinar las presunciones de dolo y de culpa, encuentra que éstas se fundan en hechos verosímiles, y en el caso de la presunción de dolo, cierta y evidente, como el de haber sido la persona condenada, que no apenas acusada, por la comisión de un delito o de una falta disciplinaria imputada a este título. Además de tener un fundamento razonable, tanto en sus aspectos jurídicos como en sus aspectos fácticos, estas presunciones buscan proteger el interés general, vulnerado cuando el procesado incurrió en las conductas descritas, lo cual es un interés legítimo, como lo reconoce la Corte en la Sentencia C-374 de 2002.

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

La Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del parágrafo 3 del artículo 97 y del artículo 118 de la Ley 1474 de 2011 atendiendo lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Problemas jurídicos a resolver.

En vista de los cargos presentados en la demanda, corresponde resolver los siguientes problemas jurídicos: 2.1. El parágrafo 3 del artículo 97 de la Ley 1474 de 2011 prevé la regla de que las indagaciones preliminares y los procesos de responsabilidad fiscal seguirán su trámite conforme a lo previsto en la Ley 610 de 2000. Esta regla tiene dos excepciones, a saber: (i) Las indagaciones preliminares que están en trámite al entrar en

vigencia de la ley, se pueden adecuar –por los órganos de control fiscal competentes-, al momento de calificar su mérito, al trámite del procedimiento verbal; (ii) Los procesos de responsabilidad fiscal en los que no se haya proferido auto de imputación al entrar en vigencia la Ley 1474 de 2011, se pueden adecuar –por los órganos de control fiscal competentes, conforme a su capacidad operativaal procedimiento verbal, al momento de formular el auto de imputación. El problema jurídico a resolver por este tribunal es: ¿las dos excepciones antedichas vulneran el debido proceso (art. 29 C.P.) y, en particular, el 13 principio de legalidad, conforme al cual “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes prexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de las formas propias de cada juicio”? 2.2. El artículo 118 de la Ley 1474 de 2011 prevé la regla de que el grado de culpabilidad necesario para establecer la existencia de responsabilidad fiscal será el de dolo o el de culpa grave. Para determinarlos trae una presunción de dolo y cinco presunciones de culpa grave. La demanda no cuestiona el contenido mismo de las presunciones en comento, sino la mera posibilidad de que el dolo y la culpa grave se puedan presumir. En vista del anterior contexto, el problema jurídico a resolver por este tribunal es: ¿el artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, al prever presunciones de dolo y culpa grave para determinar el grado de culpabilidad, a efectos de establecer la responsabilidad fiscal, vulnera el debido proceso (art. 29 C.P.), en particular la presunción de inocencia, la

presunción de buena fe (art. 83 C.P.) y la regla constitucional de que sólo las condenas judiciales definitivas tienen la calidad de antecedentes penales y convencionales (art. 248)?

3. Cargo 1: El parágrafo 3 del artículo 97 de la Ley 1474 de 2011 vulnera el debido proceso (art. 29 de la C.P.). 3.1. Concepto de inconstitucionalidad.

La demanda cuestiona la posibilidad excepcional de adecuar al procedimiento verbal el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal existentes al momento de entrar en vigencia la ley 1474 de 2011, esto es el 12 de julio de 2011, sea que se encontrasen en indagaciones preliminares o sea que no se hubiera proferido el auto de imputación. Y la cuestiona a partir del principio de legalidad, según el cual nadie puede ser juzgado sino por normas prexistentes al acto que se le imputa. 3.2. La configuración del proceso por parte del legislador. 3.2.1. En materia procesal la potestad de configuración del legislador es amplia, aunque no ilimitada1. En ejercicio de esta potestad puede fijar en la ley las reglas que determinan los trámites que es menester surtir en cada instancia judicial o administrativa2 y, por lo tanto, establecer las 1 Cfr. Sentencias C-680 de 1998 y C-183 de 2007. 2 Cfr. Sentencia C-562 de 1997. 14 etapas, los términos y los demás elementos que conforman los procedimientos3. La libre configuración del proceso se funda en la cláusula general de competencia prevista en los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la

Constitución4. Para ejercer esta competencia, el legislador debe respetar